孫子慧

(河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210098)

以法律規(guī)制為視角談水權(quán)交易的困境與解決

孫子慧

(河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210098)

摘要：水權(quán)的準(zhǔn)物權(quán)定性及立法上水資源所有權(quán)與用益權(quán)的可分離性使水權(quán)具備了可讓與性。通過考察現(xiàn)有水權(quán)制度，發(fā)現(xiàn)仍然存在涉及水權(quán)的法律規(guī)定缺失、初始水權(quán)不明確、交易本身缺少法律規(guī)制等一系列問題，因此，提出了今后應(yīng)在立法上逐步完善水權(quán)及交易方面的相關(guān)規(guī)定，在實(shí)踐中開展水權(quán)確權(quán)登記工作，明確初始水權(quán)，為水權(quán)交易的健康、有序發(fā)展提供法律制度上的保障。

關(guān)鍵詞：水資源；水權(quán)；水權(quán)交易；法律困境

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、全球人口的持續(xù)增長(zhǎng)以及城市化程度的不斷提高，水資源短缺和水環(huán)境惡化等問題日益突顯，水資源危機(jī)成為當(dāng)今世界共同面臨的危機(jī)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)2015年《世界水資源開發(fā)報(bào)告》，全球?yàn)E用水資源的情況非常嚴(yán)重，從目前形勢(shì)看，到2030年，世界各地面對(duì)的水需求和補(bǔ)給之間的差距可能達(dá)到40%。水是生命之源，也是可持續(xù)發(fā)展的核心，為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的水資源問題，有必要在水資源配置過程中引入市場(chǎng)機(jī)制，賦予市場(chǎng)主體水權(quán)，允許水權(quán)在不同主體之間的自由流轉(zhuǎn)，以求達(dá)到水資源高效利用與節(jié)約的目的。

在我國(guó)，關(guān)于水權(quán)交易的立法態(tài)度經(jīng)歷了由最初的嚴(yán)格管制到如今的逐步放開，實(shí)踐中出現(xiàn)的東陽(yáng)——義烏“水權(quán)交易”、寧夏及內(nèi)蒙古自治區(qū)跨行業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)換、甘肅張掖地區(qū)用水戶通過水票制實(shí)現(xiàn)水權(quán)流轉(zhuǎn)等案例對(duì)于水權(quán)交易制度的建立以及水市場(chǎng)的構(gòu)建具有一定的積極意義。當(dāng)前我國(guó)水權(quán)試點(diǎn)工作正在有序開展，2014年7月水利部印發(fā)了《關(guān)于開展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，計(jì)劃在7個(gè)省區(qū)進(jìn)行不同類型的水權(quán)試點(diǎn)工作，其中在寧夏、江西、湖北開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作；在內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東開展探索跨盟市、跨流域、行業(yè)和用水戶間、流域上下游等多種形式的水權(quán)交易模式試點(diǎn)工作。另外，《取水權(quán)轉(zhuǎn)讓暫行辦法》也在征集意見中，開展水權(quán)交易、建立水市場(chǎng)是符合水資源發(fā)展與現(xiàn)狀的選擇，然而我國(guó)水權(quán)交易制度的建立尚處于探索階段，仍有一系列問題亟待解決。

1水權(quán)交易的必要性與可行性

1.1水權(quán)概念的界定

我國(guó)現(xiàn)行法律并未在明確意義上使用水權(quán)概念，水權(quán)一詞多出現(xiàn)在理論研究中，當(dāng)前學(xué)界對(duì)水權(quán)的認(rèn)識(shí)并未形成統(tǒng)一意見，圍繞著是否包括水資源所有權(quán)以及水權(quán)屬于單一的權(quán)利還是一組權(quán)利束主要存在以下觀點(diǎn)，觀點(diǎn)一認(rèn)為水權(quán)包括水資源所有權(quán)和使用權(quán)；觀點(diǎn)二認(rèn)為水權(quán)指水資源使用權(quán)或用益權(quán)；觀點(diǎn)三認(rèn)為水權(quán)是與水資源相關(guān)權(quán)利的總和。

筆者認(rèn)為，水權(quán)應(yīng)為水資源用益權(quán)，即水權(quán)人對(duì)水資源占有、使用和收益的權(quán)利，按照不同標(biāo)準(zhǔn)，水權(quán)的內(nèi)容可作不同分類。首先，當(dāng)前世界各主要國(guó)家在界定水權(quán)時(shí)，傾向于將水權(quán)與水資源所有權(quán)區(qū)分開來對(duì)待，考察美國(guó)立法實(shí)踐與理論研究，水權(quán)并不包含對(duì)水資源的所有權(quán)，而是指享有使用該水資源的權(quán)利[1]；在日本，根據(jù)河川法第2條規(guī)定：“河川屬公共資源，河川的水資源不得占為私有”，第23條規(guī)定：“占用河川水流者需要取得河川管理者的同意”，學(xué)說認(rèn)為水權(quán)指流水占用權(quán)、流水使用權(quán)、用水權(quán)，是利用水的權(quán)利，不包括對(duì)水享有所有權(quán)[2]；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在其水利法第2條確立了水資源國(guó)家所有權(quán)，同時(shí)在第15條規(guī)定：“本法所稱水權(quán)，為依法對(duì)地面水或地下水，取得使用或收益的權(quán)利”[3]。其次，從目的出發(fā)，建立水權(quán)制度是為在水資源配置過程中引入市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)水權(quán)交易的開展，以提高水資源利用效率，而根據(jù)我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律文件規(guī)定，水資源所有權(quán)歸國(guó)家所有，不得進(jìn)行交易或轉(zhuǎn)讓。最后，雖說制度構(gòu)建要具有一定的超前性，在建立水權(quán)制度時(shí)應(yīng)當(dāng)給水權(quán)留有發(fā)展空間，但從權(quán)利位階與實(shí)踐出發(fā)，不宜將水權(quán)界定為包含了各項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容的上位權(quán)利，況且水權(quán)內(nèi)涵本身可隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷豐富。

在界定水權(quán)概念的基礎(chǔ)上分析水權(quán)交易，水權(quán)交易是指水資源用益權(quán)的全部或部分轉(zhuǎn)讓，這里主要指在水資源配置過程中引入市場(chǎng)機(jī)制，在初始水權(quán)明確的基礎(chǔ)上允許通過平等協(xié)商等方式實(shí)現(xiàn)水資源用益權(quán)在不同主體之間的移轉(zhuǎn)。

1.2水權(quán)交易的必要性

首先，在水資源配置過程中引入市場(chǎng)機(jī)制，建立水權(quán)交易制度，是水資源稀缺性的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)面臨著水資源短缺、水資源分布不均衡等問題，要想實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，緩解水資源供需矛盾，必須要改變過去單一的水資源配置模式，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置過程中的基礎(chǔ)作用，以立法形式配置給市場(chǎng)主體水權(quán)，允許主體之間水權(quán)的自由交易。

其次，僅依靠行政權(quán)來完成水資源配置工作，效率低下，且需花費(fèi)較高的物力、人力，即以高成本完成較低效率的分配工作；而市場(chǎng)在信息收集方面有其自身的優(yōu)越性，能夠更有效掌握到各用水戶的信息與實(shí)際用水過程中的供需矛盾，通過交易的方式實(shí)現(xiàn)水權(quán)在不同主體之間的流轉(zhuǎn)，從而完成資源優(yōu)化配置的工作。

再次，水權(quán)交易有利于緩解水污染、水資源浪費(fèi)等問題。相較于通過行政管理來達(dá)到節(jié)水、減污的目的，水權(quán)交易可以將用水戶自身的利益與水資源管理掛鉤，通過市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)用水戶節(jié)約與保護(hù)水資源意識(shí)的自我提升，從而提高節(jié)約水資源、減少水污染的工作實(shí)效。

1.3水權(quán)交易可行性分析

水權(quán)能否成為交易的對(duì)象取決于水權(quán)權(quán)利的定性，即對(duì)水權(quán)性質(zhì)的準(zhǔn)確把握。水權(quán)概念派生于水資源所有權(quán)，其本質(zhì)上應(yīng)屬于私權(quán)。按照我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》體系設(shè)計(jì)來看，水權(quán)被放在用益物權(quán)篇，第118條規(guī)定：“國(guó)家所有或者國(guó)家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個(gè)人依法可以占有、使用和收益”；第123條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)”，這是從立法上肯定了水權(quán)的私權(quán)屬性，為水權(quán)交易的開展提供了制度前提，使水權(quán)交易具備了合法性。

學(xué)術(shù)界對(duì)于水權(quán)的用益物權(quán)定性并無大的爭(zhēng)議，但問題在于《物權(quán)法》并未對(duì)水作出明文規(guī)定，由此衍生出“準(zhǔn)物權(quán)說”、“特許物權(quán)說”。當(dāng)前，關(guān)于準(zhǔn)物權(quán)理論的研究主要集中在自然資源領(lǐng)域，準(zhǔn)物權(quán)又被王利明[4]稱作特別法上的物權(quán)，指公民、法人經(jīng)過行政特別許可而享有的可以從事某種國(guó)有自然資源開發(fā)或作某種特定利用的權(quán)利。水權(quán)作為準(zhǔn)物權(quán)實(shí)際上是水權(quán)的私權(quán)性對(duì)公權(quán)力妥協(xié)的結(jié)果，但這并不能從根本上否認(rèn)水權(quán)為私權(quán)的本質(zhì)屬性。

根據(jù)《水法》第3條規(guī)定：“水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用”?！稇椃ā返?條第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有……”；第2款規(guī)定：“國(guó)家保障自然資源的合理利用……”。《物權(quán)法》第46條規(guī)定：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪?guó)家所有”。根據(jù)上述法條可知：水資源的所有權(quán)與用益權(quán)具有可分離性，而水資源權(quán)能的可分離性，使水權(quán)具有了讓與性，這為水權(quán)交易以及水市場(chǎng)的建立提供了法律基礎(chǔ)與保障。當(dāng)前各國(guó)物權(quán)立法趨勢(shì)呈現(xiàn)出由重視所有權(quán)向重視使用權(quán)轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)，在這一背景下，用益物權(quán)得到了很大發(fā)展，這對(duì)于水權(quán)交易的開展也起到了促進(jìn)作用。

2水權(quán)交易面臨的法律困境

水權(quán)雖具備了可讓與性，使水權(quán)交易成為可能，但水權(quán)交易的開展依然面臨著現(xiàn)實(shí)困境，本文主要以法律規(guī)制為視角作如下分析。

2.1水權(quán)的法律規(guī)定缺失，水權(quán)內(nèi)涵與外延不明確

水權(quán)內(nèi)涵與外延的不明確，是水權(quán)交易面臨的一大困境，具體涉及水權(quán)的客體和權(quán)利內(nèi)容。我國(guó)目前并未有專門的法律、法規(guī)對(duì)水權(quán)作出規(guī)定；學(xué)術(shù)界對(duì)于水權(quán)的認(rèn)識(shí)也未形成統(tǒng)一意見。

在涉及到“水權(quán)”的法律文件中，對(duì)水權(quán)的認(rèn)定也相對(duì)局限。例如，在《水利部關(guān)于內(nèi)蒙古寧夏黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》中水權(quán)是指取水權(quán)；在《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實(shí)施辦法(試行)》中水權(quán)是指黃河取水權(quán)；而在《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》中，轉(zhuǎn)讓的水權(quán)是指水資源使用權(quán)；《水利部關(guān)于印發(fā)水權(quán)制度建設(shè)框架的通知》在涉及水權(quán)流轉(zhuǎn)部分指出流轉(zhuǎn)的水權(quán)為水資源使用權(quán)，目前主要為取水權(quán)。這些規(guī)定實(shí)際上是將水權(quán)的具體權(quán)能等同于了水權(quán)本身，是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/p>

學(xué)術(shù)界關(guān)于水權(quán)的爭(zhēng)議主要在于，水權(quán)的客體為“水資源”還是“水體”；水權(quán)的內(nèi)容是否包含了水資源所有權(quán)，水權(quán)是單一的權(quán)利還是一組權(quán)利束。圍繞著水權(quán)客體存在兩種觀點(diǎn)，即“局部水資源說”和“一定水之說”[5]。持前一種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，水權(quán)客體為一定量或比例的水資源，其在存在形態(tài)上并未脫離水資源系統(tǒng)，參與到水循環(huán)中，并可通過法律或其它技術(shù)手段使其具有特定性與穩(wěn)定性；持“一定水之說”觀點(diǎn)的人認(rèn)為，水資源具有流動(dòng)性、循環(huán)性和可消耗性，其本身的不穩(wěn)定性難以達(dá)到物權(quán)對(duì)客體特定性的要求，而水體是與水資源系統(tǒng)相分離具體化的水，以水體作為水權(quán)的客體，既滿足了客體特定性的要求，又符合物權(quán)支配權(quán)的屬性。有關(guān)水權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，當(dāng)前主要存在3種觀點(diǎn)，結(jié)合上文分析，認(rèn)為水權(quán)是指水資源用益權(quán)，即權(quán)利主體對(duì)水資源的占有、使用和收益的權(quán)利。

當(dāng)前，理論及實(shí)踐中存在著大量將水合同債權(quán)轉(zhuǎn)讓、水商品買賣與水權(quán)交易混淆的現(xiàn)象[6]，究其原因，筆者認(rèn)為對(duì)水權(quán)作出直接規(guī)定的規(guī)范性法律文件尚處于缺失狀態(tài)，對(duì)水權(quán)客體的認(rèn)識(shí)存在混亂，由此可見，清晰的水權(quán)界定是開展水權(quán)交易的理論基礎(chǔ)，也是建立水權(quán)交易法律制度的邏輯起點(diǎn)[7]。

2.2初始水權(quán)尚未明確，水權(quán)確權(quán)工作有待開展

理論上水權(quán)交易分為兩級(jí)市場(chǎng)，水權(quán)的初始分配為水權(quán)交易的一級(jí)市場(chǎng)，主要依靠國(guó)家行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)，指國(guó)家作為水資源所有權(quán)人出讓水資源使用權(quán)的行為，通常由流域管理機(jī)構(gòu)或者水行政主管部門通過審批簽發(fā)取水許可證的形式進(jìn)行[8]，當(dāng)然，實(shí)踐中也存在大量未經(jīng)申請(qǐng)獲得取水許可證而實(shí)際用水的情形。水權(quán)的再分配為水權(quán)交易的二級(jí)市場(chǎng)，主要依靠市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)，指權(quán)利主體通過平等協(xié)商等方式使水權(quán)在不同主體之間得以流轉(zhuǎn)，這也是真正意義上的水權(quán)交易。其中，初始水權(quán)的明確是水權(quán)通過市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)再分配的基礎(chǔ)與前提，而如何確保初始水權(quán)分配的公平與合理又直接影響到水權(quán)交易能否健康、有序地發(fā)展。

《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、《水量分配暫行辦法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》等法律文件的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)基本上確立了以取水許可為核心的總量控制下的初始水權(quán)分配與水資源有償使用制度，但由于實(shí)踐中缺乏具體分配方案的指導(dǎo)，水資源管理體制上又存在著弊端，初始水權(quán)分配工作進(jìn)展不甚理想。我國(guó)實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，由于權(quán)力配置不清晰，這種管理體制一定程度上導(dǎo)致了流域之間、行政區(qū)域之間、流域與行政區(qū)域之間水權(quán)管理的混亂，實(shí)踐中容易出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象，導(dǎo)致初始水權(quán)分配不均衡等問題的出現(xiàn)，加之實(shí)踐中又缺少科學(xué)、合理的水權(quán)分配方案及分配技術(shù)上的指導(dǎo)，水權(quán)分配工作難以取得令人滿意的成效，水事糾紛客觀存在。

另一方面，上文提到實(shí)踐中未經(jīng)申請(qǐng)獲得取水許可證而實(shí)際用水的情形仍大量存在，這里既包括了法律規(guī)定無需申請(qǐng)獲得取水許可證的情形，《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》在第4條對(duì)此作出了詳細(xì)規(guī)定，包括了應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)而實(shí)際未申請(qǐng)的情形，如何對(duì)這些實(shí)際用水權(quán)利進(jìn)行登記確認(rèn)，直接關(guān)系到水權(quán)能否順利進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，然而相關(guān)確權(quán)方面的規(guī)范性法律文件當(dāng)前也是空缺的，用水戶的權(quán)利義務(wù)得不到法律上的確認(rèn)，水權(quán)交易難以健康、有序發(fā)展。

2.3水權(quán)交易缺少法律規(guī)制，交易程序、第三方影響等問題有待解決

當(dāng)前我國(guó)水權(quán)交易方面的法律法規(guī)空缺嚴(yán)重，特別是水權(quán)交易程序需進(jìn)一步明確與完善，在交易程序的設(shè)計(jì)上如何充分考慮第三方影響的問題也有待解決。此外，在水權(quán)交易法律制度的構(gòu)建上還存在著一個(gè)價(jià)值選擇，即是傾向于水權(quán)交易的私法調(diào)整，還是更多依賴公權(quán)力的干預(yù)。

根據(jù)上文提到的現(xiàn)有涉及水權(quán)交易、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、水權(quán)轉(zhuǎn)換的法律文件，主要存在以下問題，首先，用以規(guī)范水權(quán)交易的法律文件的效力位階不高，未形成全國(guó)性的制度規(guī)范。法的效力位階，是指在一國(guó)的法律體系中由于制定或認(rèn)可法律的國(guó)家機(jī)關(guān)地位高低不同而形成在效力范圍上的等級(jí)差異[9]，效力上的缺陷在法律制度層面上阻礙了水權(quán)交易的發(fā)展。其次，水權(quán)交易多被限定在取水權(quán)轉(zhuǎn)換上，除規(guī)定本身具有局限性外，還容易引發(fā)水權(quán)即取水權(quán)的錯(cuò)誤導(dǎo)向，這與水權(quán)概念界定不清晰直接相關(guān)。最后，現(xiàn)有規(guī)定多為宏觀性、原則性的。從程序性條款來看，水權(quán)交易程序設(shè)計(jì)較為繁瑣，且未區(qū)分水權(quán)交易的不同情形，實(shí)踐可操作性存有瑕疵；而繁瑣的條款設(shè)計(jì)又表明當(dāng)前國(guó)家在水權(quán)交易上的行政干預(yù)偏重，這直接導(dǎo)致市場(chǎng)配置資源的優(yōu)越性無法得到充分發(fā)揮，水權(quán)交易的價(jià)值也就難以有效實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，從水資源的公共屬性、資源與生態(tài)價(jià)值出發(fā)，國(guó)家對(duì)水權(quán)交易的監(jiān)管即國(guó)家對(duì)水權(quán)交易的行政干預(yù)也是十分必要的，但在相關(guān)制度設(shè)計(jì)上有待完善，筆者將在下文困境解決中進(jìn)行分析。

水權(quán)交易涉及三方關(guān)系，如何協(xié)調(diào)好三方利益直接關(guān)系到水權(quán)交易的成敗，具體又包括交易雙方權(quán)利、義務(wù)的設(shè)定及第三方利益的保障，這里的第三方即包括了明確的第三人，也包括社會(huì)公眾[10]。我國(guó)目前缺少規(guī)范性法律文件對(duì)此作出系統(tǒng)規(guī)定，特別是如何有效保障水權(quán)交易主體之外的第三方利益問題。東陽(yáng)——義烏“水權(quán)交易”案例就因在交易最初沒有充分考慮到第三方影響，而產(chǎn)生了后續(xù)一系列的糾紛，交易的利害關(guān)系方磐安縣與嵊州市在事后都對(duì)此提出了異議。

3水權(quán)交易困境的解決及立法選擇

3.1立法上完善水權(quán)的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明晰水權(quán)

建立和完善水權(quán)交易法律制度當(dāng)務(wù)之急是通過立法對(duì)水權(quán)這一概念加以確認(rèn)，進(jìn)一步明確其內(nèi)涵與外延，同時(shí)在水權(quán)交易制度設(shè)計(jì)過程中注意區(qū)分不同功能型水權(quán)及其可交易性。

在實(shí)踐中準(zhǔn)確區(qū)分水商品買賣、水權(quán)交易與水合同債權(quán)轉(zhuǎn)讓，首先需要準(zhǔn)確把握水權(quán)客體。筆者認(rèn)為，水權(quán)客體應(yīng)為水資源，或者說局部水資源，因?yàn)榇藭r(shí)作為水權(quán)客體的水并未從水資源中分離出來，仍作為水資源的一部分，參與到水循環(huán)中，而水權(quán)作為準(zhǔn)物權(quán)對(duì)客體特定性的要求可以通過法律或其它技術(shù)手段予以解決。水資源所有權(quán)、水權(quán)與水所有權(quán)是屬于不同位階的3個(gè)概念，區(qū)別于作為水所有權(quán)客體的水，如礦泉水、供水公司供應(yīng)的自來水，水權(quán)的客體也應(yīng)當(dāng)為水資源。

問題在于水工程中的水或者是儲(chǔ)存于水庫(kù)中的水的性質(zhì)應(yīng)該如何認(rèn)定，對(duì)此崔建遠(yuǎn)[3]認(rèn)為，水一旦從水資源中分離出來，進(jìn)入到權(quán)利人的輸入或儲(chǔ)水系統(tǒng)中，該水就成了水所有權(quán)的客體，而不再是水權(quán)的客體，據(jù)此他認(rèn)為東陽(yáng)——義烏“水權(quán)交易”并非真正意義上的水權(quán)交易，雙方轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的實(shí)際上是水體及其所有權(quán)，性質(zhì)上應(yīng)認(rèn)定為水商品買賣。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，儲(chǔ)存于水庫(kù)中的水的成分并未被改變，仍處于自然水循環(huán)中，應(yīng)認(rèn)定為水資源而不是已取得水所有權(quán)的水體或者商品水；而水工程中的水只是通過儲(chǔ)存、運(yùn)輸被改變了時(shí)空分布狀態(tài)，本身的特性、成分也并未發(fā)生改變，仍屬于水資源的范疇[11]。筆者同意后者的觀點(diǎn)，水資源本身具有流動(dòng)性，通過水工程或者水庫(kù)蓄水改變水資源的時(shí)空分布狀態(tài)，保證水資源能夠被有效利用的同時(shí)也一定程度上滿足了作為水權(quán)客體的水資源之特定性的要求，雖凝結(jié)了人類勞動(dòng)，但區(qū)別于以水資源為原料進(jìn)行加工、制造而具備了商品屬性的水商品，其本身水資源屬性并未被改變。

水資源具有多功能性，按照不同功能可劃分為生活用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水與生態(tài)用水等，不同功能型水權(quán)在可交易性上存在差異，其中，生活用水與生態(tài)用水直接關(guān)系到人類生存基本需求的滿足與生活環(huán)境的保障，從公平角度出發(fā)不宜進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易。根據(jù)現(xiàn)有涉及水權(quán)交易的法律文件規(guī)定，允許進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易的水權(quán)限定在通過技術(shù)改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式節(jié)約下的水資源，這部分水資源所占的比例雖然不大，這樣的規(guī)定具有一定的局限性，今后應(yīng)當(dāng)從立法上逐漸放開可交易水權(quán)的范圍。

3.2水權(quán)的初始分配與水權(quán)確權(quán)

3.2.1水權(quán)的初始分配國(guó)家在制定初始水權(quán)分配方案時(shí)需要綜合考慮多種因素，從水資源的功能性出發(fā)，首先應(yīng)保證居民的基本生活用水與生態(tài)用水，同時(shí)要防止工業(yè)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)用水；從水資源的資源屬性出發(fā)，水權(quán)初始分配方案的制定需要將水資源的數(shù)量與質(zhì)量統(tǒng)一起來考慮，避免參照系數(shù)的單一性；從發(fā)展的可持續(xù)出發(fā)，要求政府在進(jìn)行初始水權(quán)分配時(shí)預(yù)留部分水資源作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的儲(chǔ)備。

水權(quán)的初始分配應(yīng)當(dāng)建立自上而下的多層次的分配與管理體系，由國(guó)家到各區(qū)域再到用水戶，各層級(jí)的初始水權(quán)分配方案相互銜接，需嚴(yán)格按照取用水總量控制與用水定額管理制定和執(zhí)行水權(quán)分配方案。國(guó)家要在宏觀與微觀上給予指導(dǎo)，以立法的形式明確初始水權(quán)分配的原則，各流域、各行政區(qū)域要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、水文的實(shí)際情況制定具體的分配方案，探索水權(quán)分配方案有效實(shí)施的技術(shù)路徑。此外，為了保證初始水權(quán)分配的科學(xué)性、合理性，可以在行政權(quán)主導(dǎo)的初始水權(quán)分配的制度設(shè)計(jì)中加入民主協(xié)商的程序，讓實(shí)際用水戶參與到分配方案的制定與執(zhí)行過程中，這在一定程度上可以緩解政府在信息收集與處理上的缺陷。管理體制上，需要進(jìn)一步細(xì)化流域管理機(jī)構(gòu)與政府部門的權(quán)限，防止權(quán)力的交叉、重疊，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確各自分工。

3.2.2水權(quán)確權(quán)初始水權(quán)明確是對(duì)水權(quán)進(jìn)行再分配的基礎(chǔ)與前提，而開展水權(quán)確權(quán)登記工作的重要意義就在于，通過登記使抽象的水權(quán)規(guī)定在實(shí)踐中得以具體確認(rèn)，保證初始水權(quán)的穩(wěn)定，同時(shí)賦予水權(quán)公信力，保障水權(quán)交易安全。上文提到我國(guó)目前尚沒有關(guān)于水權(quán)確權(quán)方面的法律法規(guī)，而根據(jù)水利部于2014年7月印發(fā)的《關(guān)于開展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，國(guó)家計(jì)劃在寧夏、江西、湖北開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作，水權(quán)確權(quán)登記今后將會(huì)得到逐步推廣，相關(guān)立法有待配套完善。關(guān)于水權(quán)確權(quán)登記，區(qū)分不同情況，在制度設(shè)計(jì)上可作如下嘗試：對(duì)于已取得了取水許可證的可不再要求申請(qǐng)確權(quán)登記；對(duì)于法律規(guī)定無需申請(qǐng)獲得取水許可證的可按照申請(qǐng)自愿原則處理，未經(jīng)申請(qǐng)進(jìn)行確權(quán)登記的水權(quán)不得進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易；對(duì)于應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)未申請(qǐng)但基于習(xí)慣等原因?qū)嶋H用水的，符合用水條件的應(yīng)盡快申請(qǐng)補(bǔ)辦取水許可證或申請(qǐng)水權(quán)確權(quán)登記，不符合用水條件的應(yīng)認(rèn)定為非法用水，同樣，未取得取水許可證或未進(jìn)行確權(quán)登記的水權(quán)不得進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易。

3.3建立水權(quán)交易的私法規(guī)制模式，完善國(guó)家監(jiān)督機(jī)制

3.3.1水權(quán)交易程序設(shè)置上的完善建立我國(guó)水權(quán)交易法律制度，規(guī)范水權(quán)交易活動(dòng)，首先需要國(guó)家出臺(tái)更高層次的立法，對(duì)水權(quán)交易的相關(guān)規(guī)則作出規(guī)定，從效力位階上解決水權(quán)交易在法律制度層面的缺陷。在具體規(guī)則的制定上，應(yīng)當(dāng)針對(duì)水權(quán)交易的不同模式設(shè)置不同的交易程序，對(duì)于區(qū)域或流域內(nèi)的、不改變用水目的、短期的水權(quán)交易可適用簡(jiǎn)易程序；而跨區(qū)域、跨流域、改變用水目的、長(zhǎng)期的水權(quán)交易適用一般程序，《取水權(quán)轉(zhuǎn)讓暫行辦法(征求意見稿)》在程序設(shè)計(jì)上就采用了一般與簡(jiǎn)易兩種模式。需要指出的是，為了提高交易規(guī)則的可操作性，交易程序設(shè)置上不應(yīng)過于繁瑣，適用簡(jiǎn)易程序的水權(quán)交易，交易雙方將生效的水權(quán)交易合同送交主管機(jī)關(guān)備案即可；適用一般程序的水權(quán)交易，則需向主管機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，主管機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)情況進(jìn)行審查，并決定是否批準(zhǔn)。

3.3.2水權(quán)交易私法規(guī)制模式的選擇水權(quán)作為準(zhǔn)物權(quán)，要實(shí)現(xiàn)在不同主體之間的流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)行的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則相連接，以私法調(diào)整為導(dǎo)向，參照適用《合同法》、《物權(quán)法》，主要按照私法規(guī)制的模式來制定水權(quán)交易的規(guī)則體系。其中，水權(quán)交易合同是水權(quán)交易的原因行為，登記是水權(quán)交易的構(gòu)成要件[12]。《合同法》第44條規(guī)定：“依法成立的合同，自成立時(shí)生效。法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定”。考察水權(quán)交易合同的生效條件，可以根據(jù)水權(quán)交易的不同模式確定是否以獲取相關(guān)部門的批準(zhǔn)作為交易合同的生效要件。而根據(jù)物權(quán)變動(dòng)的基本規(guī)則，綜合考慮權(quán)利處分的自由與交易安全的保障，在水權(quán)交易制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)以登記作為水權(quán)轉(zhuǎn)移的生效要件或?qū)挂?，其中，適用簡(jiǎn)易程序的水權(quán)交易以登記作為水權(quán)轉(zhuǎn)移的對(duì)抗要件，而適用一般程序的水權(quán)交易以登記作為水權(quán)轉(zhuǎn)移的生效要件。

3.3.3水權(quán)交易與行政監(jiān)督水權(quán)交易涉及到公共利益、生態(tài)環(huán)境利益，有必要確立國(guó)家適度干預(yù)原則，以保證對(duì)水權(quán)交易的有效監(jiān)管，這種監(jiān)管包括事前監(jiān)管與事后監(jiān)管，事前監(jiān)管主要體現(xiàn)在對(duì)一般水權(quán)交易的審批等方面；事后監(jiān)管主要體現(xiàn)在對(duì)簡(jiǎn)易水權(quán)交易的備案及水資源用途管制等方面，防止居民生活用水、生態(tài)環(huán)境用水以及必要的農(nóng)業(yè)用水被擠占。完善水權(quán)交易的相關(guān)法律規(guī)定，還需進(jìn)一步明確交易雙方的權(quán)利與義務(wù)設(shè)定，在交易過程中確立不損害他人原則，在交易程序上設(shè)立公告制度與聽證制度，充分考慮到第三方影響，以保證水權(quán)交易的順利進(jìn)行。

4結(jié)語(yǔ)

開展水權(quán)交易、建立水市場(chǎng)是一項(xiàng)任重道遠(yuǎn)的工作，我國(guó)目前尚處于建立水權(quán)交易制度的探索階段，仍然存在涉及水權(quán)的法律規(guī)定缺失、初始水權(quán)不明確、交易本身缺少法律規(guī)制等一系列問題。為了實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易的健康、有序發(fā)展，在制度層面上，需要逐步完善水權(quán)及交易的相關(guān)規(guī)定，為水權(quán)交易的開展提供法律上的保障；在實(shí)踐層面上，可先行在全國(guó)范圍內(nèi)開展水權(quán)試點(diǎn)工作，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步推廣水權(quán)交易。此外，水權(quán)交易的開展除了法律上的保障，還需要有一系列配套制度的建立與完善，如水價(jià)形成機(jī)制、水權(quán)交易平臺(tái)的構(gòu)建，這些都是建立水權(quán)交易制度以及構(gòu)建水市場(chǎng)需要重點(diǎn)解決的問題。

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(責(zé)任編輯：管珊紅)

Dilemma and Solution of Water Rights Trading in Perspective of Legal Regulation

SUN Zi-hui

(College of Law, Hohai University, Nanjing 210098, China)

Abstract：The quasi-property of water rights and the separability of the ownership and usufruct of water rights in legislation make the waters right possesses alien-capacity. But from the inspection of existing institutional arrangement, problems such as the lack of legal rules for water rights, the ambiguity of the original water rights and the lack of legal rules for transaction itself still existed, therefore, suggested to improve relevant regulations of water rights and water trade in legislation gradually, developed the register of confirmation of real right in practical and cleared the initial water rights in order to provide legislation guarantee for healthy and well-organized water rights trade.

Key words：Water resources; Water rights; Water rights trade; Legal dilemma

收稿日期：2015-10-29

作者簡(jiǎn)介：孫子慧，女，江蘇南京人，碩士研究生，研究方向：環(huán)境法學(xué)、民商法學(xué)。

中圖分類號(hào)：F299.24

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1001-8581(2016)04-0083-05