張凱

奧巴馬政府在“亞太再平衡”戰(zhàn)略框架下，以東南亞為其戰(zhàn)略推進(jìn)的“核心支柱”?；凇皩?duì)抗思維”的“再平衡”戰(zhàn)略，提高了東南亞區(qū)域秩序構(gòu)建的復(fù)雜性和不確定性。

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016年2月15—16日，美國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)在美國召開，這一近年開創(chuàng)的多邊互動(dòng)的新模式被奧巴馬政府視為“亞太再平衡”戰(zhàn)略的一項(xiàng)重大成果。事實(shí)上，早在2009年，奧巴馬問鼎美國總統(tǒng)后，便開始了在伊拉克和阿富汗的撤軍計(jì)劃，并承諾在2020年前將美國海軍作戰(zhàn)艦艇的60%布置在亞太地區(qū)。[1]在此番美國戰(zhàn)略重心由大中東地區(qū)向亞太轉(zhuǎn)移進(jìn)程中，東南亞引起了奧巴馬政府的高度重視，被認(rèn)為處在了“再平衡”戰(zhàn)略的中心位置。與小布什政府時(shí)期的“戰(zhàn)略擴(kuò)張”態(tài)勢(shì)相比，奧巴馬政府在全球?qū)用嫣貏e是中東地區(qū)陷入了某種程度的“戰(zhàn)略收縮”[2]之勢(shì)。然而，與全球?qū)用娴摹皯?zhàn)略收縮”態(tài)勢(shì)不同，奧巴馬政府的東南亞政策卻呈現(xiàn)出明顯的“戰(zhàn)略進(jìn)取”姿態(tài)。美國強(qiáng)勢(shì)“重返”東南亞，提高了東南亞區(qū)域秩序構(gòu)建的復(fù)雜性和不確定性。

“亞太再平衡”

戰(zhàn)略框架下的東南亞

自1975年越戰(zhàn)結(jié)束以來，在戰(zhàn)略和外交層面美國對(duì)東南亞一直處于一種“善意的忽視”狀態(tài)。[3]到2001年美國遭受“9·11”恐怖襲擊后，小布什政府將東南亞開辟為反恐“第二戰(zhàn)線”，開啟了對(duì)東南亞外交“有限的重新接觸”[4]戰(zhàn)略，但這一時(shí)期美國與東南亞的互動(dòng)仍主要停留在安全層面。2009年后，面臨國內(nèi)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和中國崛起帶來的挑戰(zhàn)，奧巴馬政府將對(duì)外戰(zhàn)略的重心轉(zhuǎn)移至充滿經(jīng)濟(jì)活力的亞太地區(qū)，并加大了政治、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事安全等方面的投入。東南亞作為亞太地區(qū)的重要組成部分，在奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰(zhàn)略中處于中心地位。[5]美國與東南亞國家及東盟之間的互動(dòng)日益朝全面性、制度化方向發(fā)展，東南亞在美國對(duì)外戰(zhàn)略格局中的地位得到顯著提高。東南亞引起美國重視是多種因素綜合發(fā)酵的結(jié)果，這些因素之所以能產(chǎn)生作用，其根本原因是東南亞對(duì)美國的對(duì)外戰(zhàn)略目標(biāo)有其獨(dú)特價(jià)值。

一方面，在平衡中國日益上升的影響力方面，美國需要東南亞國家的配合與支持。冷戰(zhàn)結(jié)束后，對(duì)比中美兩國對(duì)東南亞事務(wù)的參與力度，可以發(fā)現(xiàn)兩種截然相反的趨勢(shì)：中國的參與力度不斷增強(qiáng)且影響力日益提高，美國的參與力度和影響力都相對(duì)有所下降。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，中國積極參與東南亞地區(qū)事務(wù)，率先加入《東南亞友好合作條約》，支持以東盟為核心的地區(qū)制度建設(shè)，率先與東盟建立戰(zhàn)略伙伴和自由貿(mào)易區(qū)，借此中國在東南亞地區(qū)的影響力得到顯著提升。與之相反，美國不僅沒有在1997年東南亞金融危機(jī)中承擔(dān)相應(yīng)的國際責(zé)任，而且還長期游離于以東盟為核心的地區(qū)制度建設(shè)進(jìn)程之外，美國參與東南亞地區(qū)事務(wù)的意愿明顯下降，在東南亞地區(qū)的影響力和形象遭到削弱。針對(duì)這一趨勢(shì)，美國學(xué)者約瑟夫·奈指出，“盡管中國（在東南亞）還沒有獲得與美國同等的軟實(shí)力，但美國忽視這一趨勢(shì)是愚蠢的。美國須投入更多的關(guān)注來平衡中國的軟實(shí)力?！盵6]甚至有學(xué)者擔(dān)心，中國很可能取代美國，從而主導(dǎo)東南亞地區(qū)事務(wù)，最終使美國在該地區(qū)的影響力日益邊緣化。[7]面對(duì)國際力量重心向亞太轉(zhuǎn)移的歷史性趨勢(shì)，奧巴馬政府拋出“亞太再平衡”戰(zhàn)略，而平衡的主要對(duì)象就是日漸崛起的中國。作為中國近鄰，東南亞國家不僅長期以來追求“大國平衡”戰(zhàn)略，而且部分國家還與中國存在海洋權(quán)益爭端，這構(gòu)成美國實(shí)施“再平衡”戰(zhàn)略過程中著力借助東南亞且賦予其中心地位的根本原因。

另一方面，發(fā)展與東南亞國家的關(guān)系，有助于美國改善國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，塑造新的亞太經(jīng)濟(jì)秩序。東盟是美國重要的貿(mào)易和投資伙伴，與美國維持了密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。在貿(mào)易層面，東盟排在日本之前，是美國第四大商品貿(mào)易伙伴。2014年美國—東盟雙邊貿(mào)易額達(dá)2160億美元，美國對(duì)東盟實(shí)現(xiàn)商品出口790億美元，服務(wù)產(chǎn)品出口230億美元，創(chuàng)造了37萬個(gè)就業(yè)崗位。在投資層面，2014年美國對(duì)東盟直接投資存量達(dá)2260億美元，比2013年增長13%，投資存量超過日本、韓國和中國之和。面對(duì)因金融危機(jī)沖擊而遭受負(fù)面影響的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)以及復(fù)蘇乏力的全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，奧巴馬政府尤其強(qiáng)調(diào)利用東南亞國家的市場(chǎng)和資源推動(dòng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。而從歷史性的長期趨勢(shì)來看，在國際力量重心向亞太轉(zhuǎn)移的大背景下，東南亞相比其他發(fā)展中地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)一體化程度最高，具有更大的發(fā)展?jié)摿Αo論是助力國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是塑造新的全球經(jīng)濟(jì)規(guī)則，美國都相當(dāng)看重東南亞國家的能力及潛力。

從對(duì)外戰(zhàn)略的角度審視，利用和借助東南亞國家平衡中國的影響力及促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都不是根本目的，這不過是美國維持在亞太地區(qū)優(yōu)勢(shì)地位和發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的必要條件。中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、小布什時(shí)期過度“戰(zhàn)略擴(kuò)張”對(duì)美國軟硬實(shí)力的損耗等因素促使亞太地區(qū)力量格局朝更趨平衡的方向發(fā)展，這顯然與美國維護(hù)在該地區(qū)的優(yōu)勢(shì)地位是相悖的。而對(duì)東南亞地區(qū)的制度建設(shè)和區(qū)域秩序構(gòu)建而言，美國似乎長期以來都處于“缺位”狀態(tài)。因此，美國多家智庫聯(lián)合向奧巴馬政府建言，“美國要采取積極行動(dòng)引領(lǐng)該地區(qū)的變革，而不是坐等由地區(qū)大國重新構(gòu)建的新秩序”。[8]很明顯，引領(lǐng)地區(qū)變革和發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，需要得到東南亞國家的支持和配合。這也是美國提高對(duì)東南亞地區(qū)重視程度的原因。

美國在東南亞的

“戰(zhàn)略進(jìn)取”態(tài)勢(shì)

在國際格局變遷的大背景下，東南亞對(duì)美國的戰(zhàn)略安全意義和經(jīng)濟(jì)意義日趨顯現(xiàn)，奧巴馬政府為此加大對(duì)東南亞的政治、經(jīng)濟(jì)、外交及軍事安全投入，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大與東南亞國家及東盟的合作領(lǐng)域，提高與東南亞國家及東盟的雙多邊合作水平，積極將東南亞打造成“再平衡”戰(zhàn)略的核心支柱。美國對(duì)東南亞的“戰(zhàn)略進(jìn)取”態(tài)勢(shì)在政治、經(jīng)濟(jì)、安全及制度化層面都具有非常明顯的體現(xiàn)。

一是在政治層面，高層互訪頻繁，伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)大。值得注意的是，政治領(lǐng)域的高層互動(dòng)不再局限于傳統(tǒng)的盟友和東南亞海洋國家，而是將政治投入的觸角延伸到了傳統(tǒng)上與美國少有接觸的東南亞大陸國家。例如，2012年11月，美國總統(tǒng)奧巴馬實(shí)現(xiàn)對(duì)泰國、緬甸和柬埔寨的訪問；2015年7月，越共中央總書記阮富仲訪問美國；2016年1月，美國國務(wù)卿克里訪問老撾、柬埔寨；據(jù)美國白宮網(wǎng)站2月16日消息，應(yīng)正在美國加利福尼亞參加?xùn)|盟—美國峰會(huì)的越南總理阮晉勇的邀請(qǐng)，美國總統(tǒng)奧巴馬將在2016年5月正式訪問越南。很明顯，加強(qiáng)對(duì)東南亞大陸國家的政治投入，既有拉攏這些國家平衡中國影響力的一面，也有推動(dòng)這些國家實(shí)現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型的一面，可謂一箭雙雕。與高層政治互訪相伴而生的是，美國在該地區(qū)的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在不斷擴(kuò)大。除了菲律賓、泰國等具有條約義務(wù)的盟友外，美國在2010年和2013年分別與印尼和越南建立了“全面伙伴關(guān)系”，2015年11月將與東盟的雙邊關(guān)系提升為戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)大有助于提高美國在該地區(qū)的影響力和領(lǐng)導(dǎo)力。

二是在經(jīng)濟(jì)層面，擴(kuò)大貿(mào)易和投資合作，拉攏東盟國家重塑經(jīng)濟(jì)規(guī)則。東盟是美國重要的貿(mào)易和投資伙伴。奧巴馬執(zhí)政以來，美國與東盟國家相繼簽署《美國—東盟擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)合作倡議》（E3）、《美國—東盟貿(mào)易和投資框架協(xié)定》（TIFA）、《以貿(mào)易和投資推動(dòng)?xùn)|盟聯(lián)通倡議》（ACTI），這些制度規(guī)范有助于降低美國與東盟國家之間的交易成本，強(qiáng)化雙方之間的貿(mào)易和投資關(guān)系。同時(shí)，美國國際開發(fā)署還與美國—東盟商業(yè)理事會(huì)合作培訓(xùn)東盟成員國中小企業(yè)的管理人員，通過促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，增添經(jīng)濟(jì)活力。不過，與以上經(jīng)濟(jì)制度及經(jīng)濟(jì)合作相比，《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）更具戰(zhàn)略意義，它不僅將為亞太地區(qū)確立一系列新的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)規(guī)則，而且可以強(qiáng)化美國在該地區(qū)的存在，確保美國成為一個(gè)太平洋大國。[9]目前，在東南亞國家中，新加坡、文萊、馬來西亞和越南已加入TPP，印尼和菲律賓也表達(dá)了加入的意愿。東南亞國家加入TPP，追隨美國創(chuàng)設(shè)新一代亞太經(jīng)濟(jì)規(guī)則，其意義并不局限在經(jīng)濟(jì)層面，更具有顯著的地緣政治意義。

三是在安全層面，強(qiáng)化與傳統(tǒng)盟友的聯(lián)系，擴(kuò)大安全合作的范圍。在“再平衡”戰(zhàn)略框架下，美國加大了對(duì)亞太地區(qū)的前沿軍事部署。具體到東南亞，美國利用與菲律賓、新加坡等國的安全聯(lián)系強(qiáng)化了在該地區(qū)的軍事存在。2014年4月，美國與菲律賓簽署《美菲提高防務(wù)合作協(xié)定》，2016年1月12日菲律賓最高法院裁定該協(xié)定符合憲法。這意味著，美菲軍事安全合作在菲律賓國內(nèi)具備了法律保障，美國軍方可以借此利用菲律賓軍方提供的八個(gè)基地。2015年12月7日，美國與新加坡簽署《提高防務(wù)合作協(xié)定》，根據(jù)該協(xié)定雙方同意加強(qiáng)在軍事、政策、戰(zhàn)略技術(shù)、非傳統(tǒng)安全等領(lǐng)域合作，美國空軍P-8偵察機(jī)和海軍瀕海戰(zhàn)斗艦沃斯堡號(hào)可進(jìn)駐新加坡。美國除具備對(duì)菲律賓、新加坡等國軍事基地的使用權(quán)外，還將安全合作的范圍拓展到印尼、越南等傳統(tǒng)上與美國安全聯(lián)系并不密切的國家。例如，近年來，美國與印尼的軍事交流日益密切，2012年雙方軍事交流次數(shù)達(dá)200余次，雙方聯(lián)合軍演也由聯(lián)合搜救演習(xí)擴(kuò)大到了聯(lián)合作戰(zhàn)演習(xí)；2014年10月，美國部分解除了對(duì)越南的軍售禁令，并承諾提供1800萬美元支持越南購買美國巡邏船，美國軍艦實(shí)現(xiàn)對(duì)越南峴港的訪問。通過更新防務(wù)合作協(xié)定、提供軍事援助、加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)、舉行聯(lián)合軍演等，美國大大強(qiáng)化了在東南亞的軍事存在。當(dāng)然，與小布什政府時(shí)期主要將安全合作的重點(diǎn)放在反恐層面不同，奧巴馬政府強(qiáng)化與東南亞國家安全合作的主要目的是應(yīng)對(duì)中國崛起帶來的挑戰(zhàn)。

四是美國與東南亞之間的雙多邊互動(dòng)日趨制度化。這種日趨制度化的互動(dòng)結(jié)構(gòu)包括兩個(gè)層面的內(nèi)容：一方面，奧巴馬執(zhí)政后，美國加入了《東南亞友好合作條約》，參加?xùn)|亞峰會(huì)，創(chuàng)立美國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)、美國—東盟國防部長會(huì)議等新機(jī)制，支持東盟地區(qū)論壇（ARF）等以東盟為核心的地區(qū)制度建設(shè)，同時(shí)與東盟建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，簽署《美國東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系行動(dòng)計(jì)劃（2016—2020）》。在2015年10月20日舉行的美國—東盟商業(yè)理事會(huì)30周年紀(jì)念會(huì)議上，美國國務(wù)卿克里表示，“在東南亞地區(qū)多邊架構(gòu)中，東盟處于中心地位，發(fā)揮著引領(lǐng)作用。我們希望東盟繼續(xù)發(fā)揮這種作用?！盵10]美國對(duì)東盟的支持及與東盟的互動(dòng)可謂史無前例。另一方面，美國與東盟成員國之間的互動(dòng)也在朝制度化的方向邁進(jìn)。例如，美國與菲律賓建立了防長+外長的“2+2”會(huì)談機(jī)制、與馬來西亞建立了防務(wù)政策對(duì)話機(jī)制、與老撾建立了助理國務(wù)卿層級(jí)的全面戰(zhàn)略對(duì)話機(jī)制等。美國與東南亞之間互動(dòng)的制度化構(gòu)成了奧巴馬政府重返亞洲的一項(xiàng)關(guān)鍵要素。[11]這些機(jī)制為后奧巴馬時(shí)代美國與東南亞之間的互動(dòng)奠定了制度基礎(chǔ)。

此外，美國與東南亞在社會(huì)領(lǐng)域的互動(dòng)也值得關(guān)注。例如，美國通過“湄公河下游倡議”與東南亞相關(guān)國家探討和聚焦湄公河次區(qū)域發(fā)展問題；通過“東南亞青年領(lǐng)袖倡議”（YSEALI）每年在東南亞國家招募500名青年領(lǐng)袖赴美交流學(xué)習(xí)。諸如此類的倡議主要集中在低政治領(lǐng)域的合作，它有助于提高美國在東南亞的軟實(shí)力，擴(kuò)大美國在東南亞國家社會(huì)層面的影響力。

“再平衡”

與東南亞區(qū)域秩序的構(gòu)建

2016年1月，美國國際戰(zhàn)略研究中心發(fā)布《亞太再平衡2025》報(bào)告，指出歷史上美國在亞洲一直追求三大相互聯(lián)系的核心利益：保護(hù)自身及盟友的安全、擴(kuò)大貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、追求普遍民主規(guī)范。為確保以上利益，美國強(qiáng)調(diào)要阻止該地區(qū)產(chǎn)生對(duì)美國利益構(gòu)成威脅的敵對(duì)霸權(quán)的崛起。這一戰(zhàn)略目標(biāo)促使美國阻止了20世紀(jì)前半期日本的崛起和20世紀(jì)后半期整個(gè)冷戰(zhàn)期間的蘇聯(lián)。當(dāng)前，中國的崛起，特別是中國在有爭議海域所采取的行動(dòng)，再次提出美國是否需要考慮亞洲出現(xiàn)一個(gè)敵對(duì)霸權(quán)的問題。[12]雖然報(bào)告指出，美國在冷戰(zhàn)時(shí)期的遏制戰(zhàn)略并非歷史規(guī)范，該戰(zhàn)略亦未必能適用于當(dāng)今之中國。[13]但不可否認(rèn)，近年來，在東南亞方向，美國防范中國、與中國競爭的一面明顯增強(qiáng)。

2016年2月，美國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)首次在美國舉行，奧巴馬試圖通過此次峰會(huì)進(jìn)一步鞏固“亞太再平衡”戰(zhàn)略。針對(duì)此次峰會(huì)，有分析指出，奧巴馬希望通過加強(qiáng)與東南亞各國的聯(lián)系，牽制在南海問題上與其對(duì)立的中國，同時(shí)維護(hù)美國在亞太地區(qū)的影響力。[14]平衡中國影響力，擴(kuò)大美國自身在該地區(qū)的影響力，這一“零和博弈”的對(duì)抗思維顯然不利于東南亞區(qū)域秩序的構(gòu)建。事實(shí)上，“亞太再平衡”戰(zhàn)略在東南亞方向的實(shí)踐，對(duì)該地區(qū)的秩序建設(shè)增添了復(fù)雜性和不確定性。

在安全秩序領(lǐng)域，美國利用與東盟建立的峰會(huì)機(jī)制等多邊舞臺(tái)，拉攏東盟國家在南海問題上塑造共同立場(chǎng)，試圖向中國施加集體壓力。在2016年2月美國加州舉行的美國—東盟峰會(huì)上，美國想利用主場(chǎng)優(yōu)勢(shì)讓東盟國家就南海問題結(jié)成“統(tǒng)一戰(zhàn)線”。然而，面對(duì)南海問題，東盟國家存在分歧，對(duì)美國的用心也是心知肚明，因此此次峰會(huì)聲明全文并未提及“中國”和“南?！薄ｑR來西亞總理納吉布稱，東盟十國領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，東盟與美國的關(guān)系和東盟與中國的關(guān)系同樣重要。顯然，東盟國家并不想在中美之間選邊站，而是通過“大國平衡”戰(zhàn)略，謀求自身利益最大化。雖然美國的算盤有所落空，但其行動(dòng)卻反映出，美國對(duì)東南亞安全事務(wù)的介入過度集中在南海問題上。而拉攏東南亞國家向中國施加集體壓力的“對(duì)抗思維”方式更是無助于南海問題的解決。

在經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)域，美國試圖以TPP為框架，構(gòu)建亞太地區(qū)新一代經(jīng)濟(jì)規(guī)則。然而，將中國排除在TPP框架之外，獨(dú)占經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定權(quán)的思維方式亦不利于該地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序的構(gòu)建。當(dāng)前，東盟四個(gè)成員國加入了TPP，這意味著這些國家要進(jìn)行相應(yīng)改革以適應(yīng)TPP所要求的高標(biāo)準(zhǔn)。例如，根據(jù)TPP的高標(biāo)準(zhǔn)，越南需要允許工人組建獨(dú)立的工會(huì)、需要?jiǎng)?chuàng)造條件讓國企與私企進(jìn)行更加公平的競爭。2016年1月，越南財(cái)政部向路透社透露，擬于今年將一批大型國有企業(yè)私有化，涉及電信、紡織服裝、釀酒等領(lǐng)域。[15]顯然，諸如此類的改革會(huì)使相關(guān)國家朝著美國所偏好的價(jià)值領(lǐng)域發(fā)展，但是否會(huì)因此而失去自身的制度特性則需要時(shí)間加以驗(yàn)證。事實(shí)上，在TPP框架之外，該地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序的構(gòu)建還有東盟推動(dòng)的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）。美國力推TPP導(dǎo)致東盟在區(qū)域經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)建的中心地位遭到了削弱，同時(shí)也在無意中削弱了東盟的團(tuán)結(jié)。[16]

總之，基于“對(duì)抗思維”的“再平衡”戰(zhàn)略在東南亞方向的推進(jìn)確實(shí)對(duì)該地區(qū)的秩序構(gòu)建制造了一定程度的“麻煩”。雖然東南亞國家出于“大國平衡”戰(zhàn)略的考慮支持美國在該地區(qū)的存在，但均勢(shì)原則在對(duì)外戰(zhàn)略中的運(yùn)用決定了這些國家不會(huì)完全倒向和依賴美國，這構(gòu)成了“再平衡”戰(zhàn)略在東南亞方向推進(jìn)的最大外部制約。正如有學(xué)者所言，“美國需要讓東南亞國家相信，與美國在安全和經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域更加密切的接觸不會(huì)對(duì)地區(qū)均勢(shì)產(chǎn)生消極影響”。[18]然而，以“對(duì)抗思維”實(shí)施“再平衡”戰(zhàn)略恰恰會(huì)對(duì)地區(qū)均勢(shì)產(chǎn)生消極影響，這是奧巴馬政府強(qiáng)勢(shì)重返東南亞面臨的困境和悖論。

（責(zé)任編輯：徐海娜）