王雯　黃萬丁

摘要：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的核心是基礎養(yǎng)老金在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支。從理論上看，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌有增強基金調(diào)劑能力、實現(xiàn)公平競爭的市場環(huán)境、加強對基金的管理和使用、促進勞動力流動等方面的好處。但在實踐中，在經(jīng)濟發(fā)展不均衡的條件下，全國統(tǒng)籌的問題和局限較為明顯，主要表現(xiàn)在：放大道德風險，導致保障不足和制度門檻提高的雙重尷尬，平衡地區(qū)間基金結余和促進制度共濟性的效果有限，等等。在基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的預期下，省級政府和中央政府的博弈已經(jīng)存在，這侵害了制度的可持續(xù)性和保障功能?，F(xiàn)階段基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌弊大于利，應以省級統(tǒng)籌為目標，實施全國調(diào)劑金制度。

關鍵詞：基本養(yǎng)老保險；全國統(tǒng)籌；統(tǒng)籌層次

中圖分類號：F840.67文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）02-0062-06

早在20世紀90年代初，就有學者提出了基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的設想。這一設想在國家大力推進基本公共服務均等化、解決基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)問題的背景下得到普遍支持，開始快速向公共政策領域推進，并被寫入了我國《社會保險法》。但在實踐中，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌遲遲不能推行，政府因此承受了巨大的輿論和政治壓力。學術界和社會輿論對這一問題的普遍支持與其在實踐中的艱難推進形成了鮮明對比?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌這一改革方案影響深遠，不僅直接涉及地區(qū)間利益的重新調(diào)整，還會影響制度的實施效果，有必要對此問題深入分析，權衡利弊，從而謹慎決策。本文擬就基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌這一政策主張的歷史演變、含義和目標進行梳理，同時從理論和現(xiàn)實兩方面對其能否實現(xiàn)預期目標等問題展開分析，從而得出結論。

一、基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的提出、含義及其目標

1.基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的提出及相關研究

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是在推進省級統(tǒng)籌的過程中逐漸提出的。我國基本養(yǎng)老保險制度的建立遵循先試點、后推廣的原則，制度探索之初統(tǒng)籌層次較低，主要停留在縣、市級水平。為了在更高層次上分擔風險和調(diào)劑基金余缺，1987年國家體改委、勞動人事部提出了推進“社會統(tǒng)籌”和“省級統(tǒng)籌”的目標。①此后，國務院和相關主管部門多次發(fā)布文件力推省級統(tǒng)籌，但成效并不明顯（截至2013年，只有北京、上海、天津、陜西、西藏、青海實現(xiàn)了真正意義的省級統(tǒng)籌）。到20世紀80年代末90年代初，有學者從促進經(jīng)濟體制改革、適應人口老齡化和退休費用統(tǒng)籌等角度開始探討?zhàn)B老保險全國統(tǒng)籌問題。②但這一時期也出現(xiàn)了一些不同的聲音。有研究認為，養(yǎng)老保險深化改革的關鍵是引入保險機制，片面追求省級統(tǒng)籌或全國統(tǒng)籌會產(chǎn)生逆向再分配③；僅從縱向上將統(tǒng)籌層次提高到全國，不能從根本上解決老齡化背景下的老年收入保障問題④。

20世紀90年代中后期以后，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌逐漸被提上議事日程。1996年，國務院提出“統(tǒng)一全國養(yǎng)老保險制度，‘九五期間逐步實

現(xiàn)省級統(tǒng)籌，力爭下世紀初向全國統(tǒng)籌邁進”。1997年，國務院26號文提出，“加快建立基本養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌，為最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件”。2003年，黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》在“統(tǒng)籌”主導的整體改革思路下再次提出全國統(tǒng)籌的目標，即“建立健全省級養(yǎng)老保險調(diào)劑基金，在完善市級統(tǒng)籌基礎上，逐步實行省級統(tǒng)籌，條件具備時實行基本養(yǎng)老保險的基礎部分全國統(tǒng)籌”。從這一時期的政府文件來看，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌已被政府確定為政策目標，只是何時實現(xiàn)這一目標并未被文件明確說明。在此階段，提高統(tǒng)籌層次到省級乃至全國被視為在退休金制度向養(yǎng)老保險制度轉變過程中化解舊制度下養(yǎng)老金赤字問題、促進市場競爭環(huán)境公平化和實現(xiàn)勞動力市場一體化、確保地區(qū)間費率負擔公平的有效方式⑤。

2005年以后，隨著養(yǎng)老保險轉移接續(xù)難問題的日益凸顯和基本公共服務均等化的加速推進，學術界關于基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的討論陡然升溫，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌成為主流共識，并被視為解決上述問題的良方⑥，受到輿論的廣泛認可。與主流觀點不一致的是，李珍全面分析了基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的益處與弊端，認為基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌后所帶來的公平與效率的損失會大于改革所得⑦。在權衡利弊得失后，她對基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌持否定態(tài)度。

在如何處理省級統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌的關系上，學術界有兩種觀點。一種觀點延續(xù)了前一時期的思路，主張遵循漸進式改革，待省級統(tǒng)籌鞏固后再實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。⑧如白維軍、童星認同“實現(xiàn)全國統(tǒng)籌才能實現(xiàn)養(yǎng)老保險最高的公平、公正和社會再分配功能”的觀點，但基于省與省之間經(jīng)濟差距大、各地利益爭奪和保護的現(xiàn)實條件以及實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的難度，他們認為現(xiàn)階段采取“穩(wěn)定省級統(tǒng)籌，促進全國調(diào)劑”是比較合理的戰(zhàn)略選擇。⑨另一種觀點則主張?zhí)^省級統(tǒng)籌，直接跨入全國統(tǒng)籌。持這種觀點的學者認為：改革越慢，債務就越多，改革成本也就越高；全國急需建立一個統(tǒng)一的勞動力市場；中央政府有財政能力來補貼全國統(tǒng)籌；更重要的是，跳過省級統(tǒng)籌，直接開展全國統(tǒng)籌有利于減少各類利益群體間的博弈；等等。⑩第二種觀點逐漸得到了學術界和政府部門的認可。“實現(xiàn)全國統(tǒng)籌”這一原本作為實現(xiàn)省級統(tǒng)籌后下一步要實現(xiàn)的目標，突然加快成為短期內(nèi)要實現(xiàn)的政策目標。2010年，我國《社會保險法》首次以法律形式明確了“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”。2011年，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要指出，全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。這一目標已被寫入人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要。值得注意的是，此后，一直到2015年的政府工作報告和“十三五”規(guī)劃建議稿，黨和政府均以“基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”替代原有的“基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌”。

2.基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的含義及其目標

關于基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，最早的解釋是2003年《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》所做的“試行基本養(yǎng)老保險的基礎部分全國統(tǒng)籌”的表述，指的是基金的全國統(tǒng)籌。也即是說，各地的養(yǎng)老保險繳費都集中到一處，形成全國唯一的基金池，用于養(yǎng)老保險金的發(fā)放，養(yǎng)老保險繳費的收入、管理和支出都集中在中央一級。由于個人賬戶基金具有私有產(chǎn)權性質(zhì)，因此，全國統(tǒng)籌的基金實際上只包含社會統(tǒng)籌基金（基礎部分），這就意味著基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌要實現(xiàn)的是統(tǒng)籌基金在全國范圍內(nèi)的風險分擔和共濟。endprint

學術界對基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的方案設計形成了另外兩種典型觀點。一種觀點主張建立由中央財政負擔的普惠制國民養(yǎng)老金。各地現(xiàn)有的社會統(tǒng)籌基金按一定比例部分上繳中央或者不上繳中央，形成“均等化的全國基礎養(yǎng)老金加地方附加養(yǎng)老金”的基礎養(yǎng)老金。B11另一種觀點主張建立全國調(diào)劑金。考慮到當前實現(xiàn)全國統(tǒng)籌有一定難度，應采取一種靈活且符合實際調(diào)劑的路線，建立基本養(yǎng)老保險金的預算體制，實行全國調(diào)劑金制度，之后再逐步過渡到全國統(tǒng)籌。B12

實際上，無論是普惠制國民養(yǎng)老金還是全國調(diào)劑金，都不是真正意義上的全國統(tǒng)籌。在當前地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大的前提下，形式上基本均等的普惠養(yǎng)老金不應是單一的基礎養(yǎng)老金，還必須有地方附加養(yǎng)老金的補充。這實際上與當前統(tǒng)籌層次較低的基本養(yǎng)老保險制度沒有本質(zhì)區(qū)別，除了在普惠制養(yǎng)老金部分有中央財政支出滿足形式上的“統(tǒng)一”和“公平”之外，普惠制國民養(yǎng)老金和地方附加養(yǎng)老金的組合仍然沒有解決地區(qū)間養(yǎng)老負擔不均、缺少地區(qū)間風險分擔機制的問題。而全國調(diào)劑金是風險調(diào)劑基金，能起到一定程度上的風險調(diào)劑和分擔，但程度有限，和養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌不是一個概念，不能混淆。

關于基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌要實現(xiàn)的目標，大致可以歸納為以下幾點：實現(xiàn)全國各地區(qū)制度的基本統(tǒng)一；發(fā)揮大數(shù)法則的作用，增強共濟性；解決轉移接續(xù)難問題，以促進勞動力流動；擴大養(yǎng)老保險基金規(guī)模，以利于基金的保值增值；增強基金的調(diào)劑能力，以利于再分配；增強抵御風險的能力和制度的保障能力；降低系統(tǒng)管理風險；彌補市場缺陷，縮小貧富差距等。這些目標按照效果的直接性可以分為三類：第一類是從保險角度分析，其目標最為直接，包括增強基金調(diào)劑能力、增強制度抵御風險能力和保障能力。這類目標著眼于在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支，增強風險分擔能力從而提高制度的保障能力。第二類是從養(yǎng)老保險制度運行角度分析，其目標相對間接，包括實現(xiàn)制度統(tǒng)一、解決保險關系轉移接續(xù)難問題、有利于基金管理運營的規(guī)模效應。第三類是從養(yǎng)老保險制度宏觀外部性角度分析，其目標更為間接，包括縮小貧富差距、有利于再分配等。

二、基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌能否實現(xiàn)預期目標分析

1.理論上基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌可實現(xiàn)的目標

（1）實現(xiàn)地區(qū)間基金的調(diào)劑余缺。在當前縣市級統(tǒng)籌為主的背景下，各個統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老保險基金結余水平差異很大。以省級結余規(guī)模為例，2014年，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余31799.96億元，其中，累計結余超過1000億元的有廣東、江蘇、浙江、山東、四川、北京、遼寧、山西和上海9省市，合計占全國總結余的65.78%，廣東省的累計結余更是占到了全國的17.12%。B13如果實現(xiàn)了養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，則可以在全國范圍內(nèi)由中央政府統(tǒng)一調(diào)配使用養(yǎng)老保險基金，平衡各地的養(yǎng)老金負擔。

（2）促成公平競爭的市場環(huán)境。在當前較低的統(tǒng)籌層次下，各統(tǒng)籌地區(qū)因撫養(yǎng)比等方面的顯著差異，養(yǎng)老負擔不均，費率相差很大。以2014年為例，廣東省的撫養(yǎng)比最高，為9.78，黑龍江省的最低，為1.46，后者的制度負擔是前者的6.7倍。B14假定替代率不變，則撫養(yǎng)比與費率呈反比關系，撫養(yǎng)比越高職工負擔越輕，反之亦然。因養(yǎng)老負擔不均導致的費率差異是影響地區(qū)間企業(yè)難以實現(xiàn)公平競爭的一個重要因素?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌則意味著可以平衡地區(qū)間的養(yǎng)老負擔，減少費率差距，從而有利于形成更加公平的市場環(huán)境。B15

（3）有利于加強對基金的管理和使用。在當前較低的統(tǒng)籌層次下，基礎養(yǎng)老保險基金分散在上千個統(tǒng)籌單位，這加大了管理的難度和成本。全國統(tǒng)籌以后，基金在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一籌集、管理和使用，不僅能提高基金使用的規(guī)模效應B16，還能促進養(yǎng)老保險基金的投資運營、加強基金的風險管理、減少管理成本B17。

（4）有利于提高勞動者參保積極性并擴大制度覆蓋面。全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)，一方面能保障流動就業(yè)人口在不同地區(qū)參保的養(yǎng)老保險權益，打破制約勞動力合理流動的制度障礙，增強勞動者參保的積極性；另一方面，可以為勞動者提供公平的就業(yè)和參保環(huán)境，進而有助于擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面。B18

2.實踐中基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌存在的問題和局限性

（1）基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌會放大道德風險，損害制度的公平性。所有的收入再分配制度都存在內(nèi)生道德風險的問題。在社會養(yǎng)老保險領域，個人的道德風險體現(xiàn)在個人通過提前退休、騙取養(yǎng)老金、縮小繳費基數(shù)等行為故意逃避承擔繳納養(yǎng)老保險費的責任，使得個人權利與義務不對等。企業(yè)的道德風險體現(xiàn)在盡可能少繳費甚至不繳費，如通過縮小繳費基數(shù)、少報參保人數(shù)、與員工不簽訂勞動合同逃避繳費義務等。這些現(xiàn)象在當前的統(tǒng)籌層次下普遍存在。在縣市級統(tǒng)籌的情況下，企業(yè)和個人在逃避繳費責任上具有一致性，可能采取合謀方式來減少對基本養(yǎng)老保險制度的責任，擴張自身權利。如果統(tǒng)籌層次進一步提高到全國，基層政府對基本養(yǎng)老保險制度的責任就轉移到中央政府，這有可能放大道德風險，形成基層政府、企業(yè)和個人的三方合謀。B19在同一個制度下，一部分人想盡辦法逃避繳費責任，謀求自身更多利益，將嚴重破壞制度的公平性和可持續(xù)性。

（2）基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌在平衡地區(qū)間基金結余方面的功效是短期的、微弱的。基于調(diào)劑基金余缺而實行全國統(tǒng)籌的主張基本都是盯住了廣東省這樣基金結余規(guī)模大的省份。這里有必要澄清幾個事實。第一，各省人均基金結余指標比基金結余總量指標更有參考價值，人均指標能更充分地反映各省的養(yǎng)老負擔。2013年，人均基金結余規(guī)模較大的前十個省份分別是西藏、山西、新疆、云南、北京、廣東、寧夏、甘肅、貴州和四川。除了北京和廣東，大部分是經(jīng)濟發(fā)展水平不高的中西部省份。如果實施全國統(tǒng)籌，很有可能出現(xiàn)逆向再分配，即貧困地區(qū)的基金結余流向發(fā)達地區(qū)。第二，目前的統(tǒng)計口徑?jīng)]有區(qū)分社會統(tǒng)籌基金積累和個人賬戶基金積累，全國統(tǒng)籌后可用于地區(qū)間平衡的僅是社會統(tǒng)籌基金，而目前社會統(tǒng)籌基金的積累情況是不明確的。第三，北京和廣東等地當前人均養(yǎng)老金結余水平較高，這與當?shù)鬲毺氐慕?jīng)濟活動、人口結構有關。大量年輕的流動人口在北京和廣東參保繳費，卻僅有少部分人在這兩地退休，而且目前養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)政策只轉移部分社會統(tǒng)籌基金，從而導致這兩地的人均養(yǎng)老金結余積累較多。從長期看，隨著人口紅利的結束和中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，北京、廣東等地的流動性就業(yè)人口數(shù)量將逐漸減少，依靠積累流動人口沒有轉移走的社會統(tǒng)籌基金來增加基金規(guī)模的情況不可持續(xù)，人均養(yǎng)老基金結余在未來將會減少。第四，2014年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入的增長率連續(xù)三年下滑，基金的收入增幅連續(xù)三年慢于基金支出的增長速度，并且首次出現(xiàn)了當年基金征繳收入小于總支出的狀況。endprint

（3）基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌會導致保障不足和制度門檻提高的雙重尷尬。全國統(tǒng)籌后，基本養(yǎng)老保險如果參照全國平均工資的60%—300%作為繳費基數(shù)，就會產(chǎn)生保障不足和制度門檻提高的雙重尷尬。對于高收入者來說，他們會因繳費基數(shù)上限低于實際工資而產(chǎn)生保障不足的問題。而低收入者會因繳費基數(shù)下限高于實際工資而產(chǎn)生制度門檻提高的問題，從而實際上被制度排斥在外。進一步看，由于高收入者通常具有更好的投資能力和財務管理能力，300%的繳費基數(shù)上限所帶來的保障不足問題并不算嚴重。而低收入者由于繳費能力限制，不能參保的問題就比較嚴重，這意味著社會保險權利從法定權利到實然權利的距離拉大，制度覆蓋到人群的缺口加大，原本在省級、縣市級層次統(tǒng)籌下有能力參保的個人，在全國統(tǒng)籌的條件下有可能無能力參保，制度的公平性將下降。

（4）基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌在促進制度共濟性方面的作用可能與預想有很大距離。一般來說，社會保險制度覆蓋面的擴大有助于加強制度的共濟性。統(tǒng)籌層次提高意味著在縱向上擴大了制度的覆蓋面，有助于增強制度的共濟功能。但由于我國省內(nèi)、省與省之間的經(jīng)濟差距都很大，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌后對制度共濟性的提高可能非常有限。因為有繳費基數(shù)上限的規(guī)定，同時高收入者有縮小繳費基數(shù)的動機和能力，實施全國統(tǒng)籌后很可能出現(xiàn)的情況是：為制度貢獻最多的不是收入最高的那部分人，而是中低收入者。這意味著制度共濟性沒有很好地體現(xiàn)出來。此假設可以在省級統(tǒng)籌的相關研究中得到部分驗證。有研究者對廣東省和浙江省實施基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的收入再分配效應進行了測算，得出了相近的結論。廣東省的測算結果表明，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌對發(fā)達地區(qū)的中等收入者和低收入者福利減少最多，基礎養(yǎng)老金替代率分別下降了5%和7%，而高收入者的基礎養(yǎng)老金替代率僅下降1%。B20浙江省的測算結果表明，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌后，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)低收入人群養(yǎng)老金替代率下降幅度最大，并且收入越低，下降幅度越大；而經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的中等收入人群基礎養(yǎng)老金替代率上升幅度最大。B21

（5）基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌難以解決養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)中權益損失的問題。主張基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的理由之一，是為了解決流動勞動力轉移過程中養(yǎng)老保險權益損失的問題。在當前的養(yǎng)老保險關系轉移政策下，流動人口在離開原就業(yè)地時只能轉移個人賬戶基金和一部分社會統(tǒng)籌基金，還有一部分社會統(tǒng)籌基金留在了原就業(yè)地。這對流動人口本身以及流動人口的新的就業(yè)地而言是不公平的。實際上，這種養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)政策是地區(qū)間利益分割、相互妥協(xié)的結果。如果轉移接續(xù)尚且受到地區(qū)利益的影響，不能轉移全部的統(tǒng)籌基金和權益，那么全國統(tǒng)籌要將全部的社會統(tǒng)籌基金放到全國統(tǒng)一的一個風險池中，意味著對地區(qū)利益更多的切割，這必將受到更大的阻力。顯然，依靠提高統(tǒng)籌層次并不會自然而然地解決養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)中的權益損失問題。

（6）基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌與公共管理體制改革以及基本養(yǎng)老保險制度改革的初衷相沖突。對基礎養(yǎng)老金實施全國統(tǒng)籌，意味著對基礎養(yǎng)老金的責任由地市級和省級上移到中央，制度的最后責任人回歸到中央政府，這與公共管理體制改革追求“事權下移”的趨勢不相符合，也與退休金制度向基本養(yǎng)老保險改革的初衷不符。B22我國基本養(yǎng)老保險制度的建立采取自下而上的路徑，養(yǎng)老保險管理和政策制定權力被分散到省級和縣市級政府，各地政策差異很大。地方政府承擔主要責任，包括擴面征繳、待遇發(fā)放、確?；鹗罩胶獾龋醒胝畡t承擔有限的責任。就我國國情而言，由基層政府來實施基本養(yǎng)老保險政策是合適的。但如果實施全國統(tǒng)籌，中央政府需要承擔基礎養(yǎng)老金的發(fā)放責任，很難對制度收支進行有效管理，責權和事權的錯位會弱化基層政府的貢獻（如擴面征繳、催收欠款、維持制度收支平衡）與所得（確保本地退休者的養(yǎng)老金水平、本地的養(yǎng)老金結余）之間的關系，進而導致激勵缺乏和積極性下降，甚至可能帶來省級政府和中央政府的博弈，出現(xiàn)省級政府為求地方利益最大化而放松對基本養(yǎng)老保險制度規(guī)范執(zhí)行的問題。

3.基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌預期下已出現(xiàn)的問題

基本養(yǎng)老保險由縣市級統(tǒng)籌提高到省級統(tǒng)籌時，普遍存在下級政府和省級政府之間的博弈行為，如對養(yǎng)老保險動員參保、督促繳費積極性降低，將不符合參保條件的集體企業(yè)強行加入社會統(tǒng)籌，等等。這些蠶食養(yǎng)老保險現(xiàn)象的大量增長，不僅增加了改革的成本B23，而且損害了制度的規(guī)范性和保障功能。

那么，在全國統(tǒng)籌的預期下，省級政府和地方政府同樣會形成共同利益體，共同加入到與中央政府的博弈中來。目前可以觀察到的博弈行為有：降低參保門檻，如降低繳費基數(shù)、降低費率等；粗放化參保方式，如通過躉交方式將早期下鄉(xiāng)知青、被征地農(nóng)民等群體納入制度（天津、山東、安徽、廣東、黑龍江、陜西等地均采取此種辦法）。還有一些地方在實行全國統(tǒng)籌的預期下消極對待省級統(tǒng)籌，不再做實個人賬戶。這些博弈行為對地方政府、個人和企業(yè)都有好處。對地方政府的好處在于減少了其他類型的公共支出，贏得了民心；對個人的好處在于讓更多的人以較低的門檻、較少的貢獻獲得制度保障；對企業(yè)的好處在于減少了用工成本。但是，從長遠看，制度的可持續(xù)性和保障功能卻因此受到侵害，社會共濟和社會公平的目標難以實現(xiàn)，中央政府承擔的責任將更重。

此外，需要指出的一個誤區(qū)是，支持基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的理由之一是統(tǒng)籌層次提高有利于大數(shù)法則作用的發(fā)揮，即統(tǒng)籌層次越高，養(yǎng)老保險制度的保障能力就越強。B24這種說法是不確切的。大數(shù)法則是保險的數(shù)理基礎之一，其在保險領域的運用體現(xiàn)在通過集合大量同質(zhì)風險，可以得出接近真實的風險概率，并據(jù)此確定保險費率。社會養(yǎng)老保險有別于商業(yè)保險，它的一個重要特點是，年老不屬于嚴格意義上的風險，而是一個人生命周期過程的一部分，它不需要借助大數(shù)法則就可以預計一個國家或地區(qū)在一定時期的人口年齡結構及其變動趨勢以及不同年份的退休人數(shù)B25。社會保險費率的計算是根據(jù)制度內(nèi)人口結構、繳費年限、退休年齡、養(yǎng)老金替代率等因素確定的。因此，發(fā)揮大數(shù)法則作用與增強制度共濟性是不能混淆的兩個不同概念。endprint

三、結論與討論

統(tǒng)籌層次影響著基本養(yǎng)老保險制度的基金池大小和責任主體。統(tǒng)籌層次的高低和基本養(yǎng)老保險制度風險分擔功能的好壞沒有絕對的相關關系。一般來說，統(tǒng)籌層次提高，有助于基本養(yǎng)老保險制度風險分擔功能的發(fā)揮。但是，統(tǒng)籌層次絕不是“越高越好，全國統(tǒng)籌優(yōu)于省級統(tǒng)籌”。在當前情況下，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌產(chǎn)生的問題遠大于其好處。第一，統(tǒng)籌層次提高到全國，意味著養(yǎng)老保險責任主體上移至中央政府，這與地方政府實際承擔養(yǎng)老保險的事權形成錯位。地方政府在實施養(yǎng)老保險過程中權、責、利不相匹配，會放大道德風險，損害制度的公平性。在當前基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的預期下，省級政府和中央政府的博弈行為已經(jīng)出現(xiàn)，表現(xiàn)為加速消耗已有基金結余、向低繳費能力者擴面等。第二，在地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大的情況下，確定一個適用全國的繳費標準是非常困難的，這會導致保障不足和制度門檻提高的雙重尷尬，也會使制度共濟性的效果大打折扣，即使能實現(xiàn)地區(qū)間再分配，也可能在人群間出現(xiàn)逆向再分配的現(xiàn)象。第三，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的好處被放大，在實際中寄希望于基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌解決促進勞動力流動、緩解養(yǎng)老保險基金支出壓力的想法是難以實現(xiàn)的。

基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌這一主張被賦予了太多的目標和期望，這些目標和期望反映出基本養(yǎng)老保險制度存在的諸多問題，比如制度的可持續(xù)性差，地區(qū)間養(yǎng)老保險繳費率差距過大，養(yǎng)老保險轉移政策不合理，等等。這些問題需要解決，但不能依賴全國統(tǒng)籌的“單兵突進”來解決基本養(yǎng)老保險制度的諸多問題，而是需要在頂層設計的指導下對基本養(yǎng)老保險制度進行全面系統(tǒng)的改革。

基于中國的現(xiàn)實國情，權衡當前實施基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的利弊及可行性，本文認為，現(xiàn)階段應該將統(tǒng)籌層次定位在省一級，在落實完善省級統(tǒng)籌的基礎上，通過全國調(diào)劑金制度平衡地區(qū)間的風險。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌要在地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差距逐步縮小的條件下順勢而為，在地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差距縮小到不顯著時再行實施。此外，還需對基本養(yǎng)老保險制度進行結構和參量改革，如完善個人賬戶制度、完善養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)政策、做實繳費基數(shù)、延長實際繳費年限并嚴控提前退休等。

注釋

①史寒冰：《省級統(tǒng)籌——曠日持久的攻堅戰(zhàn)》，《中國社會保障》2009年第5期。

②參見施明才：《我國職工退休制度改革回顧和進一步改革的思路》，《中國勞動科學》1988年第12期；張軍：《關于建立我國養(yǎng)老保險制度應注意的幾個問題》，《經(jīng)濟評論》1991年第5期。

③“社會保障制度改革研究”課題組：《中國社會保障制度改革的基本思路》，《改革》1993年第3期。

④林義：《退休費用社會統(tǒng)籌研究》，《華東師范大學學報》（哲學社會科學版）1994年第2期。

⑤參見鄭功成：《對社會保障改革的幾點建議》，《勞動保障通訊》1999年第5期；鄭功成：《中國養(yǎng)老保險制度：跨世紀的改革思考》，《中國軟科學》2000年第3期。

⑥參見王曉軍、趙彤：《中國社會養(yǎng)老保險的省級差距分析》，《人口研究》2006年第3期；鄭功成：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標與行動方案》，人民出版社，2008年，第47頁；席恒、梁木：《基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌可能性分析》，《社會保障研究》2009年第1期；李連芬、劉德偉：《我國基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的動力源泉與路徑選擇》，《財經(jīng)科學》2013年第11期；褚福靈：《關于基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的思考》，《中國社會保障》2013年第6期；賈康：《養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌是大勢所趨有利無弊》，《中國經(jīng)濟周刊》2013年4月6日；金維剛：《養(yǎng)老保障體系的頂層設計》，《中國金融》2014年第12期。

⑦B19B22李珍：《基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的利弊》，《第一財經(jīng)日報》2013年6月6日。

⑧參見李連芬、劉德偉：《我國基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的動力源泉與路徑選擇》，《財經(jīng)科學》2013年第11期；張彬斌：《基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次提升路徑分析》，《中國勞動》2014年第7期；盧建平：《關于養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的思考》，《中國勞動》2014年第10期。

⑨白維軍、童星：《“穩(wěn)定省級統(tǒng)籌，促進全國調(diào)劑”：我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次及模式的現(xiàn)實選擇》，《社會科學》2011年第5期。

⑩參見龔秀全：《中國基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的制度轉換成本與路徑研究》，《人口與經(jīng)濟》2007年第6期；鄭功成：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標與行動方案》，人民出版社，2008年，第47頁；雷曉康等：《十七大之后中國社會保障體系的構架與完善》，《西北大學學報》（哲學社會科學版）2010年第1期。

B11參見鄭功成：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標與行動方案》，人民出版社，2008年，第47頁；盧建平：《關于養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的思考》，《中國勞動》2014年第10期。

B12參見徐森、米紅：《養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金“從全國調(diào)劑到全國統(tǒng)籌”方案的政策仿真》，《中國社會保障》2014年第8期；劉興鵬等：《基于“善治”理念的我國基本養(yǎng)老保險覆蓋面研究》，《社會保障研究》2014年第2期。

B13B14鄭秉文：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2015》，經(jīng)濟管理出版社，2015年，第81、29頁。

B15張彬斌：《基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次提升路徑分析》，《中國勞動》2014年第7期。

B16褚福靈：《關于基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的思考》，《中國社會保障》2013年第6期。

B17肖嚴華：《21世紀中國人口老齡化與養(yǎng)老保險個人賬戶改革——兼談“十二五”實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的政策選擇》，《上海經(jīng)濟研究》2011年第12期。

B18楊?。骸渡鐣y(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度的困境與出路：從分散統(tǒng)籌到全國統(tǒng)籌的轉變》，《教學與研究》2013年第12期。endprint

B20趙立航：《基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌問題及對策——以廣東省為例》，《廣東社會科學》2009年第4期。

B21周志凱、金明明：《基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的收入再分配效應研究——以浙江省為例》，《華中科技大學學報》（社會科學版）2013年第2期。

B23參見葉利朝：《陜西養(yǎng)老保險模式利弊談》，《中國社會保障》2002年第10期；張彬斌：《基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次提升路徑分析》，《中國勞動》2014年第7期。

B24李超：《城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌思考》，《廣西社會科學》2009年第S1期。

B25史寒冰：《社會保險與大數(shù)法則》，《金融博覽》2013年第9期。

責任編輯：海玉

Abstract：This paper argues that the core of national pooling of Basic Old-age Social Insurance is unified collection and allocation nationwide. The national pooling of Basic Old-age Social Insurance， in theory， helps enhance fund adjustment capacity， create the fair competition environment， strengthen the management and use of funds， and improve labor mobility. However， in the context of imbalanced economic development， the national pooling of Basic Old-age Social Insurance may result in more problems and limited effect. It may amplify moral hazard， result in double embarrassments of inadequate safeguard and system threshold rise， and may lead to limited effect on balancing regional surplus and promoting mutual aid. In the expectations of national pooling， the game has been appeared between the provincial governments and the central government， which damages the sustainability and security function of the system. National pooling of Basic Old-age Social Insurance has more harm than good. The national pooling is not the best choice； instead， provincial pooling and national adjustment fund should be the target at this stage.

Key words：Basic Old-age Social Insurance； national pooling； pooling levelendprint