曹月梅

（蘭州大學(xué)　法學(xué)院，甘肅　蘭州　730000）

消除地方保護(hù)，通聯(lián)“一帶一路”

曹月梅

（蘭州大學(xué)法學(xué)院，甘肅蘭州730000）

在經(jīng)濟全球化的背景下，國際經(jīng)濟區(qū)域化早已勢不可擋.“一帶一路”正是我國順應(yīng)和利用這種趨勢提出來的戰(zhàn)略思想，但是地方保護(hù)主義反其道而行之，違背市場經(jīng)濟規(guī)律，鑒于其根深蒂固，由來已久，首先必須“對內(nèi)改革”：從國家和地方兩個層面入手，同時借助立法和司法改革來規(guī)制；其次“對外開放”：在吸取國外有益經(jīng)驗的同時，促進(jìn)國內(nèi)區(qū)域合作，打破行政區(qū)劃限制.

“一帶一路”；地方保護(hù)主義；“對內(nèi)改革”；“對外開放”

“一帶一路”即“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”是新時期我國全面深化改革和對外開放的重大戰(zhàn)略.“一帶一路”輻射范圍涵蓋東盟、南亞、西亞、中亞、北非和歐洲，是中國繼續(xù)和深化對外開放的又一重大戰(zhàn)略舉措.“一帶一路”沿線總?cè)丝诩s44億，經(jīng)濟總量約21萬億美元，分別約占全球的63%和29%.可見其涉及范圍之廣、影響程度之深，是新型的區(qū)域經(jīng)濟和外交合作平臺，對促進(jìn)中國未來經(jīng)濟的發(fā)展以及中國綜合實力提升的作用不言而喻，更重要的是區(qū)別于其他區(qū)域經(jīng)濟與國際經(jīng)濟合作方式，“一帶一路”不僅涉及我國沿海地區(qū)，同時也連接、輻射到內(nèi)陸和中西部地區(qū)，可以說不僅將中國與“一帶一路”沿線連接了起來，同時也將惠及我國內(nèi)陸以及中西部地區(qū)，真正讓讓全國范圍內(nèi)參與對外開放，是我們新時期經(jīng)濟發(fā)展的新形態(tài).

可見，“一帶一路”是我國內(nèi)陸尤其是中西部經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略機遇，然而，我們?nèi)绾巫プ∵@戰(zhàn)略機遇期，則是另一個重大的問題，它涉及政治體制、經(jīng)濟體制、法律制度構(gòu)建以及能源和交通、國際互聯(lián)網(wǎng)等各個方面，但是我認(rèn)為最重要的是政治體制，例如政府與政府的關(guān)系、政府與部門的關(guān)系，部門與部門的關(guān)系，具體說來就是在地方層面要有開放并包的姿態(tài)，而危及這種地方間開放性最嚴(yán)重的就是地方保護(hù)主義，原因顯而易見:如果在我國地方間尚不能相互開放包容，又何談對外開放.

1　何謂地方保護(hù)主義

所謂地方保護(hù)主義，就是地方政府利用其手中的行政權(quán)力，對本地企業(yè)和外地企業(yè)在經(jīng)濟上實行差別待遇，對本地方的企業(yè)進(jìn)行保護(hù)，而對外地企業(yè)則正好相反，不僅可能受到不公平待遇，有時甚至被故意的刁難.例如以“扶持地方經(jīng)濟”的名義要求全各市、縣、區(qū)只準(zhǔn)銷售、消費本地企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，限制和禁止外地產(chǎn)品入內(nèi)，哪怕外地產(chǎn)品質(zhì)量更好、價格更低；或者雖然直接不限制和禁止外地企業(yè)進(jìn)入，但是在稅收方面、在工商企業(yè)管理方面對外地企業(yè)給予不公平的待遇，間接上導(dǎo)致外地企業(yè)和產(chǎn)品競爭力降低，生存步履維艱；更有甚者以地方性法規(guī)和規(guī)章的方式，出臺不利于外地企業(yè)發(fā)展的管理方式，違反上級法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章.

在今天，隨著法治的發(fā)展，地方保護(hù)主義不像十幾年前那樣明目張膽，但是并沒有消亡，反而發(fā)展出更多新的“隱形”的方式:少數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部指令、支持、縱容有關(guān)部門和人員采用不正當(dāng)手段保護(hù)本地本部門利益；一些執(zhí)法機關(guān)之間相互爭奪辦案權(quán)，其目的大多是為了本地當(dāng)事人的利益，有的還為了獲取更多的訴訟費和財政返還；少數(shù)審判機關(guān)在案件審判中鉆法律的空子，甚至公然違反法律，保護(hù)本地利益；異地辦案、協(xié)查，特別是執(zhí)行判決困難重重；一些公、檢、法機關(guān)為了達(dá)到保護(hù)本地部門的利益，違反法律濫用強制措施；地方保護(hù)主義在一定程度上影響中央權(quán)威，制約經(jīng)濟發(fā)展，有礙社會進(jìn)步，產(chǎn)生不正之風(fēng)，導(dǎo)致司法腐敗，妨礙司法公正，損害法律權(quán)威，成為社會各界關(guān)注的焦點之一.

地方保護(hù)的重災(zāi)區(qū)主要在香煙、酒、汽車、能源等幾個方面，這些往往都是地方政府的主要財政收入以及本地區(qū)主要支柱產(chǎn)業(yè).以行政權(quán)力干預(yù)市場經(jīng)濟，以人的意志主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展，為了保障本地的GDP，犧牲的卻是政府的公信力、法治的權(quán)威、產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展甚至人民生活的水平.更嚴(yán)重的是地方保護(hù)主義往往是貪污腐敗的溫床，官商勾結(jié)，不僅容易滋生腐敗，更為腐敗提供了“合理”、“合法”的外衣.

2　為何地方保護(hù)主義屢禁不止

連接上文，正是因為地方保護(hù)主義看起來是為了地方經(jīng)濟的發(fā)展，所以才有了貌似“合理”“合法”的外衣，有了擾亂經(jīng)濟秩序、危害法治公平正義的“遮羞布”.地方保護(hù)主義雖然在國家層面上被明確反對，但是地方上卻是屢禁不止，究其原因主要以下幾個方面:

第一，最重要的原因就在于考核地方政府工作人員時，片面強調(diào)數(shù)量指標(biāo)、短期效益，而不注重質(zhì)量指標(biāo)、長遠(yuǎn)效益，這種不科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)使得地方政府盲目追求產(chǎn)值增長、竭力追求生產(chǎn)規(guī)模的擴大；盲目追求GDP，以GDP為目標(biāo)、為政績；在處理涉經(jīng)濟糾紛的案件時偏向本地當(dāng)事人等，一味追求立竿見影的效果，那以功利主義、現(xiàn)實主義、地方主義為導(dǎo)向也就不足為怪了.

這種政績觀在改革開放初期是非常盛行的，十七大以后我國將“可持續(xù)發(fā)展觀”作為戰(zhàn)略思想，指導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展，協(xié)調(diào)政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境的關(guān)系，漸漸認(rèn)識到急功近利的弊端，健康、可持續(xù)發(fā)展成為政府決策的指導(dǎo)思想，事實上，雖然意識上很先進(jìn)，但是在這種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，在加上地方積極追求經(jīng)濟增長的情況下，地方保護(hù)主義還是很難從根本上改觀的，畢竟對地方政府來說經(jīng)濟的增長才是主要的政績.

第二，當(dāng)下在拉動經(jīng)濟發(fā)展的“三輛馬車”中，內(nèi)需是促進(jìn)經(jīng)濟增長的“火車頭”.“地方保護(hù)主義在過去30年中，有一條明晰的變化主線:上世紀(jì)80年代是“保原料”，到了90年代隨著中國的經(jīng)濟由供給制約轉(zhuǎn)向需求制約，開始轉(zhuǎn)向保護(hù)市場.這次地方保護(hù)主義的沖動始于2008年10月末，并持續(xù)發(fā)酵至今.”［1］這也是地方保護(hù)主義屢禁不止的經(jīng)濟根源.

改革開放初期中國經(jīng)濟的增長主要是靠投資和消費，出口的比例占的很少，總體表現(xiàn)為投資性增長:從1978年到2008年，最終消費支出對GDP的平均貢獻(xiàn)率是55.4%，資本形成總額是36.7%，而凈出口為8%.［2］而到了2009年，投資的總額的貢獻(xiàn)率更達(dá)到了87.6%，由于經(jīng)濟危機的影響，出口所占份額只減不增，而投資也暫時到了一個新高度，因此內(nèi)需成為經(jīng)濟的新增長點，由此可見，只要“保市場”這場戰(zhàn)役還在打響，那么地方保護(hù)主義就不會消亡.

第三，地方保護(hù)主義越來越難以被揭發(fā)，使地方政府心存僥幸.

實踐中的情況是，就算外地企業(yè)在當(dāng)?shù)厥盏讲还酱?、被區(qū)別對待，往往也是投告無門，因為無論是私力救濟，找地方管理部門協(xié)商，還是公力救濟，訴諸法院，顯然都不足以與權(quán)力部門抗衡，例如某省有一家連鎖超市，不僅服務(wù)態(tài)度好，而且商品質(zhì)優(yōu)價廉，但就是因為所處市的政府抵制，在房屋租賃合同到期后出租人拒絕續(xù)租，致使其被迫退出當(dāng)?shù)厥袌?，像這種以商業(yè)風(fēng)險來掩飾地方保護(hù)主義的方式就算被媒體揭發(fā)、曝光，當(dāng)?shù)卣灿泻侠淼睦碛蓙硗泼?，外地企業(yè)只能自認(rèn)損失.而且，就算最后被認(rèn)定是地方保護(hù)主義行為，也往往就是被上級主管部門或上級政府責(zé)令整改，除非嚴(yán)重違紀(jì)、違法，一般沒有嚴(yán)重的處罰，因此違法成本太低也是其中的原因之一.

3　如何規(guī)制地方保護(hù)主義

“一帶一路”是中國與絲綢之路沿線國家在道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、政策溝通、人心相通等“五通”方面共同協(xié)商、協(xié)作共進(jìn)的新型的對外開放新戰(zhàn)略，“一帶一路”作為全方位對外開放戰(zhàn)略，以經(jīng)濟走廊理論、經(jīng)濟帶理論為內(nèi)容，承載著繼續(xù)尋求中國經(jīng)濟增長、推動沿線國家合作與對話、平衡國際關(guān)系格局的重任，尤其是推動中國向西開放，帶動西部開發(fā)以及中亞、蒙古等內(nèi)陸國家和地區(qū)的開發(fā)，從國際層面出發(fā)有利于平衡全球貧富差距，促進(jìn)南北公平對話，從國家層面出發(fā)是展現(xiàn)中國產(chǎn)能優(yōu)勢，使西部、中部和東部的資源和特色產(chǎn)品也能更廣泛的走向世界，形成全國一盤棋，促進(jìn)共同富裕.可見，“一帶一路”前景廣闊、潛力巨大，不僅國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視，地方政府也應(yīng)順應(yīng)改革開放大勢，尤其是中西部地區(qū)，對外要抓住機遇，在能源、農(nóng)業(yè)以及農(nóng)業(yè)科技、道路交通和旅游等方面擴大交流對話；對內(nèi)要繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟、政治體制改革，全方位深化對外開放程度，積極謀求共享改革發(fā)展成果.

因此，只有全國一盤棋，相互交流溝通才是真正經(jīng)濟健康增長、資源可持續(xù)利用、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的科學(xué)發(fā)展道路，由此可見，地方保護(hù)主義百弊而無一利，要應(yīng)對這種狹隘的、自私自利的經(jīng)濟發(fā)展方式既要“對內(nèi)改革”也要“對外開放”:

3.1“對內(nèi)改革”主要從國家層面、地方層面、立法層面與司法層面四個方面進(jìn)行

3.1.1從政策導(dǎo)向上，中央和國家應(yīng)積極倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展、綠色GDP，評價地方發(fā)展不能僅僅站在財政和GDP上.

改革開放三十多年，經(jīng)過經(jīng)濟體制改革，地方政府作為獨立的經(jīng)濟利益主體，權(quán)利不斷地擴張，許多企業(yè)下放給地方政府管，上級政府在考核地方領(lǐng)導(dǎo)政績時會以其經(jīng)濟發(fā)展速度、GDP的增長率等作為標(biāo)準(zhǔn)，這就在客觀上導(dǎo)致地方政府支持和保護(hù)本地的企業(yè)，使之在與外地企業(yè)的競爭中處于有利地位.現(xiàn)在隨著地方保護(hù)主義的弊端逐漸顯現(xiàn)，例如，容易遭致報復(fù)行為、環(huán)境保護(hù)舉步維艱等現(xiàn)實情況，使得國家和地方上都認(rèn)識到了目光短線的經(jīng)濟發(fā)展方式無異于揠苗助長.

但是一來，由于中央在評價地方發(fā)展是仍主要是限制在數(shù)字工程上，綜合考慮其他方面難以實行，因此只要政績觀還存在，地方保護(hù)就有存在的空間；二來，“地方保護(hù)主義與我國社會的人際關(guān)系、社區(qū)環(huán)境也有一定關(guān)系.中國傳統(tǒng)社會是一個有著重土輕遷心理的社會，因而人際關(guān)系較為緊密，因而在涉及本地與外地的糾紛、沖突的處理時自然帶有感情色彩和傾向性，”［3］這也是一個不可回避的社會問題.但是社會問題也是可以解決的，只是需要一個逐漸改變的過程.因此，中央和國家站在戰(zhàn)略高度上將統(tǒng)一市場、消除貿(mào)易壁壘作為經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，堅持科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展，這樣區(qū)域合作取代以行政區(qū)劃進(jìn)行分割的經(jīng)濟逐漸成為新的經(jīng)濟必然趨勢，地方保護(hù)主義也就漸漸沒有了立足之地.

3.1.2地方政府應(yīng)該科學(xué)認(rèn)識地方經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域合作，認(rèn)識到資金是流動的，市場是優(yōu)勝劣汰的，與其違背資金和市場發(fā)展的規(guī)律，不如利用這種規(guī)律，增強合作與交流，取長補短，擴大本地企業(yè)、產(chǎn)品以及資源的影響力和競爭力.

只有地方企業(yè)增強競爭力，行業(yè)才能整體進(jìn)步，行業(yè)進(jìn)步帶動企業(yè)進(jìn)入更高的平臺，形成良性循環(huán)，中國改革開放最大的經(jīng)驗就是開放和合作才能真正互利共贏.因此，面對全球經(jīng)濟不景氣的局面，僅僅保住地方上有限的市場是于事無補的，不如強強聯(lián)合、“抱團(tuán)取暖”，授之以魚不如授之以漁，對地方企業(yè)過分的保護(hù)只會降低其抵抗市場風(fēng)險的能力，不如支持、引導(dǎo)其積極參與市場競爭，發(fā)展壯大.

近年來地方上各種看似高明的保護(hù)主義，比如多頭檢驗、重復(fù)檢驗，甚至是超嚴(yán)執(zhí)法、百般刁難.許多地方采用地方立法的方式，或者制定有利于本地企業(yè)、妨礙外地企業(yè)和產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證制度、衛(wèi)生檢驗檢疫制度，使市場封鎖貌似合法化等方式，實則目光短淺至極:你封鎖外面的企業(yè)和產(chǎn)品，同樣自己的企業(yè)和產(chǎn)品也會被施以同樣的報復(fù)，但是消費者是追求質(zhì)優(yōu)價廉的，隨著網(wǎng)絡(luò)消費的快速擴張，這些措施再高明，也不可能阻止網(wǎng)絡(luò)購物這種無形的競爭，所以自立自強才是“保市場”的根本途徑.

3.1.3從立法層面上，限制紅頭文件的泛濫，不僅是遏制地方保護(hù)的公開化和“合法化”的利劍，同時也是建立和保護(hù)政府和法律權(quán)威的必然選擇.

“紅頭文件”的泛濫一直是被民眾所詬病，也為依法治國帶來很多困擾，我們要依法治國但是也要看依的是什么法.2015年3月15日十二屆全國人大三次會議上做出了修改《中華人民共和國立法法》的決定，立法法作出多處修改.其中就包括對部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的邊界進(jìn)行劃定，使政府的行政管理權(quán)不任性.具體就是將第七十一條改為第八十條，第二款修改為:“部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項.沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé).”

3.1.4從司法方面來說，首先要做到脫離行政權(quán)的干擾和影響，做到公平和公正，不偏不倚；其次建立和完善區(qū)域性法院或巡回法院，不僅可以使商事糾紛脫離雙方所在地的司法機構(gòu)來解決，同時也可以對地方司法進(jìn)行監(jiān)督.

司法權(quán)不能脫離行政權(quán)，一方面是因為很長一段時間受司法是為經(jīng)濟服務(wù)的思想所影響，更深層次的根源在于地方的司法與行政都是受地方人大的領(lǐng)導(dǎo)，對地方人大負(fù)責(zé)，而地方人大與地方政府在機構(gòu)設(shè)置、人員配置上有千絲萬縷的聯(lián)系，所以在國外三權(quán)分立的國家，做到司法獨立尚且也有難度，更不說在中國這樣一個人情社會了.但是隨著法治的進(jìn)步和完善，民眾法治意識在進(jìn)步，司法監(jiān)督在進(jìn)步，糾紛解決方式多樣化，說我們的司法基本可以做到公平公正也非虛妄之言，只是還需在制度上繼續(xù)鞏固，例如:構(gòu)建區(qū)別于地方性司法機構(gòu)的隸屬于中央政府的區(qū)域性法院或巡回法院，不僅可以使糾紛脫離雙方的司法機構(gòu)，影響司法獨立性和公正性，避免糾紛雙方各自所在地方的法院作出不同的裁決，同時也避免不同地區(qū)之間司法系統(tǒng)的對立和沖突.

3.2“對外開放”意指:第一，吸收國外處理地方保護(hù)主義的經(jīng)驗；第二，突破行政區(qū)劃限制，通過國內(nèi)區(qū)域合作，消除地方保護(hù)主義

3.2.1借鑒國外經(jīng)驗

從國際的角度來看，地方保護(hù)主義不是我國獨有，很多和我國情況類似的國家都有，主要是因為區(qū)別于小國，大國幅員遼闊，管理方面依賴于行政區(qū)劃，要促進(jìn)和發(fā)展市場經(jīng)濟，必然要擴大地方的權(quán)利，這樣地方間的競爭也就難以避免.因此，吸取國外的經(jīng)驗一方面可以取長補短，轉(zhuǎn)換思路，另一方面也有利于在市場經(jīng)濟制度方面與國際接軌，便利經(jīng)濟交流.例如:“美國憲法的貿(mào)易條款規(guī)定:‘國會有權(quán)管理與外國的以及州與州間的貿(mào)易'.最高法院在進(jìn)行解釋時發(fā)展了該條款的潛伏效應(yīng)，即禁止各州管制與其他州的貿(mào)易，禁止歧視外地企業(yè)，給外地企業(yè)強加本地企業(yè)無需承受的負(fù)擔(dān)”；［4］又例如:如果州政府在行使管理和服務(wù)職能時有明顯偏向，或者通過的政府在規(guī)章雖然在主體上沒有區(qū)分但是實際上破壞了統(tǒng)一的大市場也是違法的.我認(rèn)為美國的這些機制都可以結(jié)合我上文講到的區(qū)域性法院或巡回法院來具體應(yīng)用在我國，將這些經(jīng)驗和做法轉(zhuǎn)化為區(qū)域性法院或巡回法院的職能，可以預(yù)想到對規(guī)制地方保護(hù)主義必然大有裨益.

3.2.2促進(jìn)區(qū)域合作

早在2004年，泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇在香港開幕，11個地區(qū)簽署了《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，標(biāo)志著中國迄今為止最大規(guī)模的區(qū)域經(jīng)濟合作正式啟動.這十一個市主要包括:廣東、廣西、海南、云南、貴州、四川、湖南、江西、福建9個省區(qū)和香港、澳門兩個特別行政區(qū)，區(qū)域面積為全國的五分之一，人口占三分之一，經(jīng)濟總量占三分之一.這種共生共贏的經(jīng)濟體系、區(qū)域合作模式，將成為中國未來經(jīng)濟發(fā)展的新型改革模式.除了這種大型的區(qū)域合作，各地方也有很多小規(guī)模區(qū)域合作的典型，比如同年長春、哈爾濱、沈陽、大連簽署了《東北四城市協(xié)同合作，全面推動?xùn)|北老工業(yè)基地振興意見》.這些區(qū)域合作的經(jīng)驗和成果再一次告訴我們“保市場”不如拓市場，互利共贏，和諧共生，充分發(fā)揮地方優(yōu)勢和特色才是未來經(jīng)濟增長的趨勢.

區(qū)域合作不僅是消除地方保護(hù)主義的“利劍”，同時也是優(yōu)勢互補，增強地區(qū)競爭力、深化對外開放的有益經(jīng)驗，“眾人拾柴火焰高”，打通地方交通、物流障礙，借助現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)金融的優(yōu)勢，抓住“一帶一路”的契機，擴大區(qū)域合作的影響，發(fā)揮中國人力和資源優(yōu)勢，未來國內(nèi)與國際區(qū)域合作必然是相輔相成，繁榮共生.

〔1〕周洲、普沙嶺.地方保護(hù)成為保增長的“隱形翅膀”［N］.國際商報，2009-03-10（4）.

〔2〕田琳琳，李果，常紹峰.我國改革開放以來經(jīng)濟增長的主要特點及反思［J］.理論學(xué)習(xí)與探索，2011（4）：83．

〔3〕高其才.地方保護(hù)主義成因新解［N］.法治快報（廣西政法報），2004-04-12（5）.

〔4〕李海濤.美國的地方保護(hù)主義與法律控制［N］.法制日報，2007-10-14（4）.

D035.5；F120.4

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1673-260X（2016）07-0077-03

2016-04-09