楚靜

（湖南城市學(xué)院 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基地，湖南 益陽(yáng)　41300）

新型城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制的轉(zhuǎn)換與優(yōu)化

楚靜

（湖南城市學(xué)院 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基地，湖南 益陽(yáng)41300）

城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制是十分復(fù)雜的，不同階段、不同地區(qū)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制存在差異。要使我國(guó)城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)，意味著要破除阻礙城鎮(zhèn)化有序發(fā)展的障礙，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，搞好科技創(chuàng)新及相應(yīng)政策創(chuàng)新的配套跟進(jìn)。各級(jí)政府在全面深化改革中構(gòu)建起以人為核心的新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制體系，綜合運(yùn)用政策的導(dǎo)向作用，提供符合地方特色的理性策略，充分發(fā)揮市場(chǎng)和農(nóng)民的雙主體作用。

新型城鎮(zhèn)化；動(dòng)力機(jī)制；公共政策

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展有如一夜春風(fēng)吹拂的梨花，是什么力量推動(dòng)了我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展？新常態(tài)背景下，探索城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制轉(zhuǎn)換與優(yōu)化，對(duì)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展具有十分重要的意義。

一、我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制及特征

（一）我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制類(lèi)型

1.社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)生動(dòng)力

所謂城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制是指推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)生和發(fā)展所必需的動(dòng)力產(chǎn)生機(jī)理，以及維持和改善這種作用機(jī)理的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系、組織制度等構(gòu)成的綜合系統(tǒng)的總和。[1]簡(jiǎn)言之，就是指能夠推動(dòng)城鎮(zhèn)化的各種力量或因素以及它們之間的相互關(guān)系，城鎮(zhèn)化是各種動(dòng)力因素共同作用的結(jié)果。

“某一民族內(nèi)部的分工，首先引起工商業(yè)勞動(dòng)和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的分離。從而也引起城鄉(xiāng)的分離和城鄉(xiāng)利益的對(duì)立。”在馬克思、恩格斯看來(lái)，城鎮(zhèn)化的決定因素是社會(huì)分工，城鎮(zhèn)化是社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)方式的結(jié)果。隨著我國(guó)改革開(kāi)放不斷深入，大量外來(lái)投資涌入，伴隨而來(lái)的是沿海地區(qū)現(xiàn)代工業(yè)基礎(chǔ)的逐步建立，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開(kāi)始大量向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，廣東、浙江、江蘇、山東等地城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸加快。隨著投融資渠道的拓展，大項(xiàng)目的投資與開(kāi)發(fā)及居民消費(fèi)水平的進(jìn)一步提升，反過(guò)來(lái)促使形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模與人口的聚集效應(yīng)，從而使城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速發(fā)展。這種以生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)力帶動(dòng)的城鎮(zhèn)化，稱(chēng)之為內(nèi)力作用的城鎮(zhèn)化，以蘇南模式、珠三角模式為典型代表。

在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，這種偏向于生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變帶動(dòng)的城鎮(zhèn)化，更多的是以工業(yè)化發(fā)展為原動(dòng)力，這種城鎮(zhèn)化具有非常明顯的區(qū)域性差異，沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化要明顯快于內(nèi)陸地區(qū)，從而導(dǎo)致沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化率先發(fā)展，內(nèi)陸城鎮(zhèn)化相對(duì)滯后。

2.政府調(diào)控的外生動(dòng)力

由于我國(guó)是高度集權(quán)式管理體制，諸多政策出臺(tái)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)揮了巨大的作用，如早期的戶(hù)籍管理政策及市、鎮(zhèn)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，極大地延緩了城鎮(zhèn)化進(jìn)程；改革開(kāi)放后由國(guó)家推出的西部大開(kāi)發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)及新型城鎮(zhèn)化等許多重大戰(zhàn)略，有力地推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演了投資者和組織實(shí)施者的角色，具有濃厚政府主導(dǎo)的特點(diǎn)。這種以政府調(diào)控為動(dòng)力的城鎮(zhèn)化機(jī)制，稱(chēng)之為外生動(dòng)力的城鎮(zhèn)化。[2]一方面，它有利于城鎮(zhèn)化率迅速提升，國(guó)家能很好地掌控人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、資源分配等要素；另一方面，這種由政府決策并推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，其負(fù)面影響也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，如決策缺乏科學(xué)性而致使部分政策失效，地方政府為了政績(jī)而盲目造城，不計(jì)成本的粗放發(fā)展等。

此外，有的學(xué)者從社會(huì)學(xué)角度分析，將城鎮(zhèn)化基本動(dòng)力分為宏觀動(dòng)力、中觀動(dòng)力和微觀動(dòng)力；也有學(xué)者提出六因素之說(shuō)，即經(jīng)濟(jì)因素、科技因素、基礎(chǔ)設(shè)施因素、投資因素、政策因素、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素等；還有學(xué)者提出城鎮(zhèn)化動(dòng)力二元機(jī)制，即把由中央政府投資推動(dòng)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程稱(chēng)之為自上而下的城鎮(zhèn)化，把市場(chǎng)集聚效應(yīng)帶動(dòng)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程稱(chēng)之為自下而上的城鎮(zhèn)化。[3]

總的來(lái)說(shuō)，影響和制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本因素是社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)方式，也就是說(shuō)，社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和衰退，生產(chǎn)關(guān)系的交替和變革，從根本上制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程；而具體到每一個(gè)歷史發(fā)展階段，則體現(xiàn)了我國(guó)在一定時(shí)期內(nèi)政治形勢(shì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的要求。

（二）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制特征

城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制應(yīng)是一個(gè)綜合的系統(tǒng)，既包括生成和推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的直接因素，還包括一些推進(jìn)和生成城鎮(zhèn)化的間接因素。我國(guó)城鎮(zhèn)化是在復(fù)合的、多樣化的動(dòng)力機(jī)制作用下進(jìn)入了城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期。

1.城鎮(zhèn)化動(dòng)力主體的多元性。城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力因素不是單一的，因而推動(dòng)城鎮(zhèn)化的主體也是多元的。研究結(jié)果表明，政府、企業(yè)和農(nóng)民是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要?jiǎng)恿υ?。政府是城?zhèn)化進(jìn)程中的行政主體，它通過(guò)以投資為主的行政性資源配置在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中扮演重要角色，尤其是在城鎮(zhèn)化早期發(fā)揮了重大作用。企業(yè)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最重要主體，它通過(guò)項(xiàng)目投資、發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，對(duì)城鎮(zhèn)化率貢獻(xiàn)巨大。農(nóng)民是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最重要的直接參與者，城鎮(zhèn)化是在廣大土地上開(kāi)展的，而農(nóng)民是土地的真正主人，城鎮(zhèn)化建設(shè)看到的是肩挑背扛的農(nóng)民身影，他們奮戰(zhàn)在建設(shè)一線，干最重、最累、最臟的活。

2.城鎮(zhèn)化動(dòng)力發(fā)展的階段性。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不同階段其動(dòng)力機(jī)制有所不同。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大體經(jīng)歷了生存型階段和發(fā)展型新階段，與之相對(duì)應(yīng)的我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程也呈現(xiàn)相互聯(lián)系、相互交融又有明顯區(qū)別的兩個(gè)發(fā)展階段，即傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化兩個(gè)階段。[4]各種動(dòng)力因素在不同階段對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用和影響機(jī)理是不相同的。

我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)總量，攤大餅式發(fā)展，在此基礎(chǔ)上，我國(guó)優(yōu)先選擇工業(yè)化主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，內(nèi)生動(dòng)力成為我國(guó)城鎮(zhèn)化的主動(dòng)力。這一階段，勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化分離成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的突出特點(diǎn)。當(dāng)前，隨著一系列經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)力在發(fā)生深刻變化。工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化、消費(fèi)釋放成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的雙重驅(qū)動(dòng)力。釋放城鎮(zhèn)化潛力，關(guān)鍵是通過(guò)制度創(chuàng)新推進(jìn)勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。

3.城鎮(zhèn)化動(dòng)力演進(jìn)的差異性。由于我國(guó)地域遼闊、各區(qū)域自然條件差異性大，我國(guó)東部地區(qū)、西部地區(qū)、中部地區(qū)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中動(dòng)力均有所差異。由于各地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)千差萬(wàn)別，東部地區(qū)呈現(xiàn)各產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)、服務(wù)轉(zhuǎn)向特征；中部地區(qū)呈現(xiàn)以工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為主導(dǎo)特征；西部地區(qū)則呈現(xiàn)與農(nóng)牧業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)性較高特征。城鎮(zhèn)化本身涉及面十分廣泛，如人口、資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、政治、文化、社會(huì)等，加上各地經(jīng)濟(jì)、地理、資源及區(qū)位具有突出的綜合性和復(fù)雜性。因此，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)動(dòng)力顯示出明顯的區(qū)域差異。一些沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)發(fā)展到中后期，而廣大中西部地區(qū)還處在中期，有的地方甚至還剛起步。

二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制的功能障礙與轉(zhuǎn)換

（一）城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制功能障礙

1.政府全面主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的功能障礙

城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制直接關(guān)系著它的發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展速度及是否可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題，研究新型城鎮(zhèn)化必須反思傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制。誠(chéng)然，作為傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化動(dòng)力源的政府、企業(yè)和農(nóng)民的確為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。由于各種動(dòng)力源具有自身利益取向和功能邊界，目前，城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制仍存在一些功能障礙。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)形成了結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、高度集權(quán)的政治體制結(jié)構(gòu)體系，政府變成了包攬一切的“全能政府”，政府的行為具有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)理性，由此出臺(tái)的一些制度安排限制了城鎮(zhèn)化要素的自由流動(dòng)；一些地方政府話語(yǔ)權(quán)被權(quán)重位高的人所掌控，致使其城鎮(zhèn)規(guī)劃法規(guī)受政府行政命令影響大，各類(lèi)城鎮(zhèn)規(guī)劃多被政府利益引導(dǎo)著做，有的嚴(yán)重違反科學(xué)規(guī)律，帶來(lái)了重大損失。政府的短期行為、政府與市場(chǎng)的功能邊界模糊以及相應(yīng)的制度安排滯后等，是新型城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制的主要約束性因素。

2.政府與企業(yè)的功能邊界模糊

政府與企業(yè)功能存在串位現(xiàn)象。這里是指政府的管理職能與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理職能出現(xiàn)的重合交叉現(xiàn)象，如一些地方政府希望通過(guò)大企業(yè)來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進(jìn)程，但在實(shí)踐中政府并沒(méi)有很好地為企業(yè)服好務(wù)，而是大包大攬，把本該由企業(yè)來(lái)獨(dú)立完成的事情給包攬過(guò)來(lái)。又如農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份后需要就業(yè)，政府強(qiáng)行要求企業(yè)解決就業(yè)問(wèn)題。由于政府與企業(yè)之間存在功能界限模糊問(wèn)題，因此出現(xiàn)政府包辦一切、企業(yè)袖手旁觀的尷尬局面。

3.農(nóng)民的主體作用發(fā)揮不夠

2013年中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》曾以《上樓的代價(jià)》為題，曝光了山東某地違背農(nóng)民意愿，逼迫農(nóng)民買(mǎi)樓上樓，造成農(nóng)民生產(chǎn)生活極其不便，出現(xiàn)了剛富起來(lái)的農(nóng)民返貧的反面典型。一方面，一些領(lǐng)導(dǎo)干部忽視農(nóng)民或不尊重農(nóng)民，征地過(guò)程中與民爭(zhēng)利、甚至傷害農(nóng)民利益，沒(méi)有讓農(nóng)民真正參與和融入到城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中來(lái)；另一方面，由于農(nóng)民自身文化素質(zhì)普遍不高，對(duì)政策制定程序及具體內(nèi)容了解不夠，主動(dòng)參與意識(shí)也薄弱。因此，導(dǎo)致農(nóng)民的主體作用沒(méi)有得到發(fā)揮。[5]

（二）新常態(tài)促城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制轉(zhuǎn)換

習(xí)近平指出，“認(rèn)識(shí)新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯”。21世紀(jì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段，傳統(tǒng)發(fā)展動(dòng)力因素在發(fā)生改變，從本質(zhì)上看是原有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力正在逐步衰減，我國(guó)正由原來(lái)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展進(jìn)入中高速發(fā)展換檔轉(zhuǎn)換的新常態(tài)，這是黨中央科學(xué)研判國(guó)情階段性變化后做出的結(jié)論。

新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展和深化改革的強(qiáng)大動(dòng)力與戰(zhàn)略抉擇。新型城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要克服其自身的功能障礙，正確處理好政府、市場(chǎng)和農(nóng)民三個(gè)動(dòng)力源的功能邊界，并在此基礎(chǔ)上分工合作、協(xié)同推進(jìn)，從而推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化動(dòng)力驅(qū)動(dòng)：改革創(chuàng)新與政策建議

（一）用改革創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

1.改革創(chuàng)新是新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的推動(dòng)力

放眼全面深化改革的宏觀視野，要破除阻礙新型城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展的障礙，協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各種利益關(guān)系，主要目標(biāo)就是要在全面深化改革中構(gòu)建起以人為核心的新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制體系。能否積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制建設(shè)，問(wèn)題的關(guān)鍵是面臨的各種難題能否得到根本性突破。

首先，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，建立和完善體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化。依托全面深化改革的戰(zhàn)略部署，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、區(qū)域結(jié)構(gòu)等更寬領(lǐng)域、更深層次、更高水平上不斷優(yōu)化，打造不同層級(jí)、不同規(guī)模新型城鎮(zhèn)化樣板城、示范區(qū)。

其次，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)優(yōu)先的城鎮(zhèn)化。通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以企業(yè)提質(zhì)、提效為重點(diǎn)，深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)各要素自由流動(dòng)，重點(diǎn)培育好高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的精深加工等領(lǐng)域進(jìn)行科技創(chuàng)新，從而帶動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口充分就業(yè)。

再次，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，打造以解決民生問(wèn)題為重點(diǎn)、公共服務(wù)均等化的城鎮(zhèn)化。以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障機(jī)制，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)后更高水平、更具現(xiàn)代文明的生產(chǎn)方式和生活方式提供制度保障。

2.確定改革創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)力點(diǎn)

在全面深化改革的今天，要以一種新構(gòu)架、大思路、有計(jì)劃、有重點(diǎn)、分階段進(jìn)行城鎮(zhèn)化的合理布局，推進(jìn)富有特色的城鎮(zhèn)化建設(shè)，在統(tǒng)一政策安排下，鼓勵(lì)不同區(qū)域的差異化試點(diǎn)。鼓勵(lì)各級(jí)政府根據(jù)本地實(shí)際情況，找準(zhǔn)比較優(yōu)勢(shì)，確定各地改革創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)力點(diǎn)。第一，發(fā)展各具特色的城鎮(zhèn)群體。如武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群可利用科教優(yōu)勢(shì)，可先行進(jìn)行深化科技體制改革，加快構(gòu)建以市場(chǎng)為導(dǎo)向、企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，讓研究院所、專(zhuān)業(yè)人才、設(shè)備裝置、資金、項(xiàng)目活躍起來(lái)。第二，培育新生中小城市和特色小城鎮(zhèn)。如發(fā)展具有特色優(yōu)勢(shì)的休閑旅游、商貿(mào)物流、信息產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造、民俗文化傳承、科技教育等魅力小鎮(zhèn)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化。

3.實(shí)施改革創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，實(shí)施改革創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的主要路徑是：圍繞人的城鎮(zhèn)化這一核心目標(biāo)，通過(guò)深化改革和體制機(jī)制創(chuàng)新，拓展市場(chǎng)配置資源的廣度和深度，促進(jìn)企業(yè)制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、市場(chǎng)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益。

“深化改革是適應(yīng)當(dāng)前新常態(tài)、培育新動(dòng)力的根本途徑。而新型城鎮(zhèn)化很重要的任務(wù)也是要圍繞推進(jìn)城鎮(zhèn)化全面地深化改革，找到經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)?！比珖?guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)彭森如是說(shuō)。

（二）新型城鎮(zhèn)化管理機(jī)制體制改革的政策建議

1.新型城鎮(zhèn)化管理體制機(jī)制改革的總體思路

加快新型城鎮(zhèn)化動(dòng)力轉(zhuǎn)換與優(yōu)化，要圍繞“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念，以“一核心、二主體、三配套”為重要政策內(nèi)容框架，即以農(nóng)民市民化為核心，以農(nóng)民和市場(chǎng)為二大主體，以社會(huì)保障改革、環(huán)境保護(hù)改革、規(guī)劃管理改革為配套，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2.新型城鎮(zhèn)化管理體制機(jī)制改革的政策建議

1）以農(nóng)民市民化為核心。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，即要讓農(nóng)民在城市安居樂(lè)業(yè)。因此，要堅(jiān)決落實(shí)戶(hù)籍改革政策，全面實(shí)行居住證制度，讓農(nóng)民工在就業(yè)地落戶(hù)，并優(yōu)先解決農(nóng)民工子弟入學(xué)問(wèn)題。同時(shí)還要著力培養(yǎng)新生代農(nóng)民謀生技能。

2）充分發(fā)揮市場(chǎng)與農(nóng)民的兩大主體作用

一是依靠改革明確政府與市場(chǎng)的職能與邊界，發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用。

“市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)”是新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該要堅(jiān)持的原則，“正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系，更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，切實(shí)履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務(wù)和營(yíng)造制度環(huán)境的重要職責(zé)，使城鎮(zhèn)化成為市場(chǎng)主導(dǎo)、自然發(fā)展的過(guò)程，成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過(guò)程?！庇纱?，必須厘清政府與市場(chǎng)的職能與邊界。

首先，強(qiáng)化政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中職能定位。各級(jí)政府要嚴(yán)格按照“職權(quán)法定”原則來(lái)履行職權(quán)。根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)政府的職責(zé)主要限定在宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。因此，各級(jí)政府的職能應(yīng)側(cè)重于營(yíng)造有利于新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的法律和政策環(huán)境，并提供公共產(chǎn)品服務(wù)和社會(huì)管理服務(wù)。政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中要變管理型政府為服務(wù)型政府，變主導(dǎo)為引領(lǐng)和監(jiān)管服務(wù)。[6]當(dāng)前，重點(diǎn)要解決政府職責(zé)中的缺位、越位、錯(cuò)位等問(wèn)題。

其次，要讓市場(chǎng)主體扮演好自身角色，即讓企業(yè)充分發(fā)揮其活力。主體生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少均由市場(chǎng)來(lái)決定，資源配置由市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前凡涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、跨區(qū)域投資、財(cái)稅收入等方面的問(wèn)題，則既要遵循市場(chǎng)規(guī)律的客觀要求，深化行政審批制度改革，又要著眼于區(qū)域利益和整體利益的共贏，加強(qiáng)各級(jí)政府的溝通與協(xié)調(diào)。在區(qū)域市場(chǎng)一體化發(fā)展等機(jī)制改革方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，培育公正公平、公開(kāi)有序的市場(chǎng)秩序和充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

二是充分尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮農(nóng)民在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的主體作用。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，政府在主導(dǎo)過(guò)程中，自覺(jué)不自覺(jué)地忽略了農(nóng)民利益，甚至把農(nóng)民邊緣化了。究其原因是一些地方政府對(duì)誰(shuí)是城鎮(zhèn)化的主體，怎樣讓農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化的主體這一問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清。要克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的這些弊端，應(yīng)從以下幾方面思考與行動(dòng)。

第一，各級(jí)政府要從內(nèi)心深處認(rèn)同農(nóng)民的主體地位。新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，需要充分考慮農(nóng)民的感受及農(nóng)民的利益，政府官員要俯下身子，認(rèn)真傾聽(tīng)農(nóng)民的心聲，讓農(nóng)民享有知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，并引導(dǎo)農(nóng)民群眾積極參與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的有關(guān)決策，只有這樣，才能做出合乎實(shí)際的城鎮(zhèn)化決策。

第二，破解影響農(nóng)民發(fā)揮主體作用的政策性障礙。眾所周知，某些公共政策已成為阻滯城鎮(zhèn)化發(fā)展的障礙，亦是新型城鎮(zhèn)化健康推進(jìn)面臨的主要問(wèn)題。農(nóng)民之所以對(duì)進(jìn)城興奮不起來(lái)，其中的核心還是土地問(wèn)題。中央政府早已看到問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，并有一些行動(dòng)，打算用五年左右的時(shí)間推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作，以此來(lái)盤(pán)活“三農(nóng)”這局棋。2016年3月24日，中央銀行發(fā)布了“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)辦法，這里的“兩權(quán)”指的是農(nóng)村承包土地經(jīng)濟(jì)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。現(xiàn)在中央出臺(tái)了土地抵押貸款的大政方針，各級(jí)地方政府要認(rèn)真思考怎樣用好、用活、用足這個(gè)政策，譬如確認(rèn)農(nóng)民享有哪些財(cái)產(chǎn)權(quán)、如何充分發(fā)揮農(nóng)村土地要素在資源配置中的功能、構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)等問(wèn)題。要打破政策“跟風(fēng)效應(yīng)”的魔咒，從客觀實(shí)際出發(fā)，凡涉及到農(nóng)村建設(shè)用地，必須首先傾聽(tīng)農(nóng)民意見(jiàn)并尊重農(nóng)民意愿，賦予他們更多的決策權(quán)，在不違背國(guó)家的大政方針政策的前提下，結(jié)合各地具體實(shí)際，選擇有典型價(jià)值或具備普遍示范作用的地方進(jìn)行試點(diǎn)，探索出一條既讓農(nóng)民享有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，又讓農(nóng)村土地要素在資源配置中很好地發(fā)揮其功效的路子來(lái)，真正建立起農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。

3）做好“三配套”改革工作，解決新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的難題

第一，推進(jìn)社會(huì)保障制度改革。以基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋為目標(biāo)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)居民待遇同城化。一是加快建立和完善城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)與救濟(jì)體系。二是破解城鄉(xiāng)分割的醫(yī)療保障體系。逐步加大對(duì)農(nóng)村居民、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)貼力度。三是通過(guò)建立城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金與區(qū)域財(cái)政收入掛鉤制度，逐年提高城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障水平等辦法來(lái)改革城鄉(xiāng)分割的養(yǎng)老保障體系。四是探索城鄉(xiāng)低保制度改革。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的最低生活保障制度，實(shí)行“同身份、同待遇”政策。

第二，創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)機(jī)制。圍繞生態(tài)環(huán)境總體改善目標(biāo)，從改革環(huán)境治理制度入手。一是構(gòu)建政府、企業(yè)和社會(huì)齊抓共治的治理體系，明確三方權(quán)責(zé)利，提升環(huán)境保護(hù)水平。二是健全環(huán)境保護(hù)法律制度，并實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的實(shí)時(shí)在線的環(huán)境監(jiān)測(cè)管理，對(duì)違法者嚴(yán)格執(zhí)法。三是建立污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)，提高環(huán)境治理的整體性和有效性。

第三，用新常態(tài)思維做好新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。

首先，政府作為社會(huì)治理者，城市規(guī)劃成為其最主要的工作之一。新常態(tài)下，規(guī)劃工作應(yīng)將從注重目標(biāo)控制與結(jié)果安排，轉(zhuǎn)向注重基礎(chǔ)與規(guī)則、起點(diǎn)與過(guò)程。從多部門(mén)分割規(guī)劃轉(zhuǎn)向“一體化規(guī)劃”，即能夠用“一張藍(lán)圖”更有效地指導(dǎo)國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)與管控，并在規(guī)劃的價(jià)值取向、技術(shù)路徑、反饋機(jī)制等方面形成有效協(xié)同，充分發(fā)揮各部門(mén)在各自領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，避免因制度碎片化導(dǎo)致空間建設(shè)的碎片化。[7]

其次，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃管理。以往城市規(guī)劃、建設(shè)與管理嚴(yán)重脫節(jié)，這是導(dǎo)致規(guī)劃“變形”、“變味”的重要因素。為此，要從以政策為主要手段向?yàn)楦幼⒅胤ㄖ苹?、?guī)范化、精細(xì)化轉(zhuǎn)變。第一，要切實(shí)依法規(guī)劃、依法管理，強(qiáng)化規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性；第二，要建立科學(xué)化、民主化的規(guī)劃決策機(jī)制，完善公眾參與和城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度，要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃公示制度，推行規(guī)劃聽(tīng)證制度；第三，要通過(guò)科學(xué)的定量分析提高管理的針對(duì)性和時(shí)效性。

面對(duì)新常態(tài)和新要求，各級(jí)政府必須主動(dòng)適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式和發(fā)展理念，在社會(huì)治理的價(jià)值取向上，強(qiáng)調(diào)以人為本的協(xié)調(diào)發(fā)展，并充分發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用。一方面，在相關(guān)公共政策的制定和執(zhí)行方面進(jìn)行有序的改革和調(diào)整，用公共政策理念積極引導(dǎo)廣大農(nóng)民主動(dòng)投入到新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中去。另一方面，發(fā)揮公共政策的戰(zhàn)略規(guī)劃作用，做好新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃工作。

[1]吳靖.中國(guó)城市化動(dòng)力機(jī)制探析[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2007(5): 121-122.

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Transformation and Optimization of the Dynamic Mechanism of the New Urbanization

CHU Jing
（New Urbanization Construction Base,Hunan City University,Yiyang,Hunan413000,China）

The dynamic mechanism of urbanization in different stages is different.The analysis of the dynamic factors and the mechanism of the impact of urbanization,To discuss the dynamic mechanism of the new urbanization in Hunan,it puts forward that the government should change the concept of development,the government should change the concept of development idea,Focus on the coordinated development of people oriented in the value orientation of overall social governance, it full plays to the leading role of the market,the comprehensive use of public policy guidancepromotes the healthy development of new urbanization in Hunan.

new urbanization;dynamic mechanism;public policy

F 061.3

A

10.3969/j.issn.2096-059X.2016.03.010

2096-059X（2016）03-0044-05

（責(zé)任編校：彭萍）

2016-01-22

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41371182）；湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（13YBA058）

楚靜（1964-），女，湖南湘潭人，教授，碩士，主要從事公共行政管理研究。