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行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的比較分析及思考

2016-03-28 13:22:38張?jiān)伱?/span>
財(cái)會(huì)研究 2016年8期
關(guān)鍵詞:行政規(guī)范事業(yè)單位

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行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的比較分析及思考

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本文結(jié)合調(diào)研報(bào)告中指出的問(wèn)題,運(yùn)用對(duì)比的方法,將《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》進(jìn)行比較分析,通過(guò)實(shí)踐來(lái)反觀理論,借鑒相對(duì)成熟的模板來(lái)探討《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的特點(diǎn)及不足,為進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范提出相應(yīng)的建議。

內(nèi)部控制規(guī)范比較分析五要素框架

2012年11月29日,財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《單位內(nèi)控規(guī)范》),自2014年1月1日起在全國(guó)行政事業(yè)單位范圍內(nèi)正式施行,針對(duì)《單位內(nèi)控規(guī)范》的實(shí)施情況,北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)管理研究所與用友軟件公司聯(lián)合進(jìn)行了全國(guó)大范圍的問(wèn)卷調(diào)查研究,歷時(shí)一年完成并發(fā)布了《2014中國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施情況調(diào)研報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《調(diào)研報(bào)告》)。《調(diào)研報(bào)告》顯示,《單位內(nèi)控規(guī)范》的實(shí)施情況不盡人意,存在不少問(wèn)題:

一是在《單位內(nèi)控規(guī)范》普及與落實(shí)情況方面,行政事業(yè)單位人員對(duì)《單位內(nèi)控規(guī)范》仍缺乏了解,大部分單位對(duì)《單位內(nèi)控規(guī)范》持觀望態(tài)度,落實(shí)程度不盡如人意;

二是在單位層面內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度及建設(shè)情況方面,存在“防范舞弊”和“提高公共服務(wù)效率”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度不理想,對(duì)內(nèi)控建設(shè)誰(shuí)負(fù)責(zé)問(wèn)題認(rèn)識(shí)模糊,財(cái)產(chǎn)保護(hù)與信息內(nèi)部公開(kāi)情況控制手段執(zhí)行較差等問(wèn)題;

三是在具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行情況方面,調(diào)查發(fā)現(xiàn)六大業(yè)務(wù)中存在不同程度的問(wèn)題,例如預(yù)算管理不科學(xué);政府采購(gòu)的隨意性大、采購(gòu)資產(chǎn)質(zhì)次價(jià)高;資產(chǎn)閑置、浪費(fèi)嚴(yán)重等問(wèn)題。

《單位內(nèi)控規(guī)范》為我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作提供了理論上的指引,但運(yùn)用到實(shí)際工作中卻有很多問(wèn)題,這時(shí)我們應(yīng)該通過(guò)實(shí)踐來(lái)反觀理論,反思是否是理論上的缺陷導(dǎo)致了實(shí)際運(yùn)行的偏差,從而找出理論中的不足,加以修改完善,以更加規(guī)范、科學(xué)的理論指導(dǎo)實(shí)際的內(nèi)部控制工作。

而我國(guó)企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)較早,《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《企業(yè)內(nèi)控規(guī)范》)在2009年7月1日便在上市公司范圍內(nèi)施行,之后一系列的配套指引相繼出臺(tái),發(fā)展至今,可以說(shuō)我國(guó)的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系相較于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范體系是相對(duì)成熟的,因此通過(guò)《企業(yè)內(nèi)控規(guī)范》和《單位內(nèi)控規(guī)范》的對(duì)比分析,取長(zhǎng)補(bǔ)短,為進(jìn)一步完善《單位內(nèi)控規(guī)范》提出幾點(diǎn)建議。

一、兩規(guī)范在總體框架上的比較分析

《企業(yè)內(nèi)控規(guī)范》共七章五十條,分別為總則、內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督及附則,構(gòu)建了以內(nèi)部環(huán)境為重要基礎(chǔ)、以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為重要環(huán)節(jié)、以控制活動(dòng)為重要手段、以信息溝通為重要條件、以內(nèi)部監(jiān)督為重要保證,相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的五要素內(nèi)部控制框架體系(田祥宇,2013)?!秵挝粌?nèi)控規(guī)范》共六章六十五條,分別為總則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督及附則。

兩規(guī)范在總體框架上具有一定相似性,《單位內(nèi)控規(guī)范》在一定程度上借鑒了《企業(yè)內(nèi)控規(guī)范》,而且企業(yè)與行政、事業(yè)單位共同支撐著國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),兩者的內(nèi)部控制工作具有一定的相似性。另外兩規(guī)范在總體框架上也有明顯的差異,《企業(yè)內(nèi)控規(guī)范》的思路很明確,就是按照內(nèi)部控制的五要素框架來(lái)展開(kāi),相比之下,《單位內(nèi)控規(guī)范》條理就不是那么清晰,除了涉及部分內(nèi)控要素外,主要從單位層面和業(yè)務(wù)層面來(lái)進(jìn)行規(guī)范。這是出于對(duì)企業(yè)和行政事業(yè)單位各自的運(yùn)作特點(diǎn)的考慮,兩者在很多方面存在根本性的差異,內(nèi)控工作自然也是應(yīng)該結(jié)合各自的特點(diǎn)來(lái)展開(kāi)。

二、兩規(guī)范在具體內(nèi)容上的比較分析

(一)總則方面的比較分析

通讀《企業(yè)內(nèi)控規(guī)范》和《單位內(nèi)控規(guī)范》,我們可以發(fā)現(xiàn)兩規(guī)范在目的、依據(jù)、適用范圍、內(nèi)部控制涵義、目標(biāo)、實(shí)施原則、內(nèi)控要素等方面既有相同之處也有差異,較易理解,下面對(duì)目標(biāo)和實(shí)施原則兩方面做進(jìn)一步的分析。

1.目標(biāo)方面的差異及分析。內(nèi)部控制的目標(biāo)即控制主體通過(guò)針對(duì)客體的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)、建設(shè)和實(shí)施所要達(dá)到的效果(劉永澤、唐大鵬,2013)。兩規(guī)范在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)、資產(chǎn)安全及財(cái)務(wù)信息報(bào)告的真實(shí)完整性三個(gè)目標(biāo)方面相類(lèi)似,除此之外,企業(yè)強(qiáng)調(diào)提高經(jīng)營(yíng)效率和效果、促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略,行政事業(yè)單位強(qiáng)調(diào)有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果。

這是由兩者的性質(zhì)決定的。行政事業(yè)單位與企業(yè)在本質(zhì)上是不同的,企業(yè)是營(yíng)利性組織,而行政事業(yè)單位則是為整個(gè)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展提供服務(wù)而存在的。

2.實(shí)施原則方面的差異及分析。內(nèi)部控制的原則是單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)遵循的基本方針,也可以認(rèn)為是理論和實(shí)踐相結(jié)合的契合點(diǎn)(田祥宇,2013)。相比于《企業(yè)內(nèi)控規(guī)范》,《單位內(nèi)控規(guī)范》沒(méi)有涉及成本效益原則。成本效益原則在《企業(yè)內(nèi)控規(guī)范》里的詮釋是內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)權(quán)衡實(shí)施成本與預(yù)期效益,以適當(dāng)?shù)某杀緦?shí)現(xiàn)有效控制。

行政事業(yè)單位沒(méi)有強(qiáng)調(diào)成本效益原則,是出于對(duì)行政事業(yè)單位的性質(zhì)的考慮。行政事業(yè)單位不能像企業(yè)一樣對(duì)成本與效益進(jìn)行過(guò)多的權(quán)衡,實(shí)現(xiàn)服務(wù)大眾的目標(biāo)才是根本。

(二)具體章節(jié)的比較分析---依托五要素框架

《企業(yè)內(nèi)控規(guī)范》是按照內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通及內(nèi)部監(jiān)督的五大內(nèi)部控制要素的框架來(lái)展開(kāi),相比于《單位內(nèi)控規(guī)范》條理更清晰。

1.內(nèi)部環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境是有效實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ),是整個(gè)內(nèi)部控制體系正常運(yùn)行的保障。在這一方面,《企業(yè)內(nèi)控規(guī)范》對(duì)職責(zé)分工、制衡機(jī)制、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、員工素質(zhì)、企業(yè)文化以及法制教育等方面做出了明確指示,而《單位內(nèi)控規(guī)范》沒(méi)有明確提及內(nèi)部環(huán)境,但在第三章中規(guī)范的內(nèi)容有些相近于對(duì)內(nèi)部環(huán)境的規(guī)范。

程雁蓉等(2014)認(rèn)為這與國(guó)家政策和行政事業(yè)單位的組織特點(diǎn)有關(guān),行政事業(yè)單位的建設(shè)已經(jīng)形成一套默認(rèn)的行事規(guī)則,所以規(guī)范沒(méi)有特別強(qiáng)調(diào)對(duì)內(nèi)部環(huán)境的重視。雖然行政事業(yè)單位與企業(yè)在組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)活動(dòng)類(lèi)型、運(yùn)行機(jī)制等方面存在較大差異,不能照搬《企業(yè)內(nèi)控規(guī)范》的五大要素框架,但通過(guò)《調(diào)研報(bào)告》可以知道,行政事業(yè)單位在《單位內(nèi)控規(guī)范》普及與落實(shí)情況方面存在很大問(wèn)題,不能否認(rèn)這與《單位內(nèi)控規(guī)范》未對(duì)內(nèi)部環(huán)境做出明確規(guī)范有些關(guān)系。如果沒(méi)有良好的內(nèi)控環(huán)境做保障,后續(xù)內(nèi)部控制工作從何談起?

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。兩規(guī)范在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面都做出了相應(yīng)的規(guī)范,但規(guī)范的內(nèi)容不相同。企業(yè)需要考慮風(fēng)險(xiǎn)承受程度,通過(guò)權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)與收益來(lái)確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略,除了風(fēng)險(xiǎn)承受、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)降低外,還可以選擇風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避這一應(yīng)對(duì)策略,但行政事業(yè)單位就不同了,因?yàn)槭盏降男б嫣投湃物L(fēng)險(xiǎn)不管是不太可能的。這和行政事業(yè)單位的性質(zhì)是分不開(kāi)的,行政事業(yè)單位存在的意義就是為社會(huì)服務(wù),更加注重的是社會(huì)公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.控制活動(dòng)。《企業(yè)內(nèi)控規(guī)范》和《單位內(nèi)控規(guī)范》都在控制活動(dòng)方面進(jìn)行了規(guī)范且有一定的相似性,在不相容的職務(wù)分離、授權(quán)審批、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、會(huì)計(jì)控制以及預(yù)算控制方面的規(guī)定,只是名稱(chēng)上稍有不同,內(nèi)容實(shí)質(zhì)大同小異,另外《企業(yè)內(nèi)控規(guī)范》還強(qiáng)調(diào)了運(yùn)營(yíng)分析控制和績(jī)效考評(píng)控制,《單位內(nèi)控規(guī)范》則在歸口管理、單據(jù)控制和信息內(nèi)部公開(kāi)方面做了相應(yīng)的規(guī)范。這種做法既考慮了企業(yè)與行政事業(yè)單位的相似之處,又兼顧了各自的特性。

4.信息與溝通?!镀髽I(yè)內(nèi)控規(guī)范》在第五章中對(duì)企業(yè)的信息與溝通做了明確規(guī)范,《單位內(nèi)控規(guī)范》則沒(méi)有明確提及這一要素。程雁蓉等(2013)認(rèn)為,行政事業(yè)單位內(nèi)部層級(jí)分明、上傳下達(dá)的信息溝通方式以形成多年,不同于企業(yè)對(duì)信息及時(shí)性和溝通有效性的關(guān)注,它更注重信息的全面性和溝通的逐級(jí)性,所以并未在規(guī)范中強(qiáng)調(diào),而是散見(jiàn)于各個(gè)環(huán)節(jié)之中。如果規(guī)范不作出明確指示,各單位的執(zhí)行力度就不強(qiáng),而且事實(shí)證明,行政事業(yè)單位在信息與溝通方面確實(shí)存在問(wèn)題。行政事業(yè)單位應(yīng)提高信息的有用性和溝通的有效性,明確內(nèi)部控制相關(guān)信息的收集、處理和傳遞程序,確保信息及時(shí)溝通,促進(jìn)內(nèi)部控制有效運(yùn)行(劉永澤、唐大鵬,2013)。

5.內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督在整個(gè)內(nèi)部控制運(yùn)行中發(fā)揮著不容小覷的效力,沒(méi)有監(jiān)督,制度的運(yùn)行就會(huì)失去管制?!镀髽I(yè)內(nèi)控規(guī)范》要求企業(yè)制定內(nèi)部控制監(jiān)督制度,從日常監(jiān)督和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督兩個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督,制定內(nèi)部控制缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及定期對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià),并妥善保管相關(guān)記錄和資料;《單位內(nèi)控規(guī)范》與《企業(yè)內(nèi)控規(guī)范》大同小異,不同的地方就在于沒(méi)有將內(nèi)部監(jiān)督分為日常監(jiān)督和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督,另外還強(qiáng)調(diào)了財(cái)政部門(mén)及審計(jì)機(jī)關(guān)等外部監(jiān)督的作用,對(duì)此《單位內(nèi)控規(guī)范》則是在總則第九條和第十條做了簡(jiǎn)單的規(guī)范。

三、思考及建議

(一)注重內(nèi)部環(huán)境的建設(shè)

《調(diào)研報(bào)告》顯示,我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境不容樂(lè)觀。針對(duì)內(nèi)部環(huán)境的建設(shè),目前需要解決的問(wèn)題有兩個(gè):一個(gè)是行政事業(yè)單位人員內(nèi)控意識(shí)的提高,尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)要重視。人是規(guī)范運(yùn)行的主體,只有全體人員認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性,達(dá)成保證內(nèi)控運(yùn)行的共識(shí),才能保證內(nèi)控制度高效運(yùn)行。單位領(lǐng)導(dǎo)作為負(fù)責(zé)內(nèi)控運(yùn)行的“一把手”,更應(yīng)該有加強(qiáng)內(nèi)控的意識(shí)。政府可以通過(guò)開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)控知識(shí)培訓(xùn)、組織內(nèi)控知識(shí)比賽、定期舉辦內(nèi)控知識(shí)講座等形式來(lái)強(qiáng)化行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制意識(shí);另一個(gè)是職責(zé)分工的明確。具體任務(wù)和責(zé)任若沒(méi)有明確規(guī)定,大家會(huì)相互推諉,無(wú)人執(zhí)行,最終導(dǎo)致內(nèi)控制度的虛設(shè)無(wú)效。各行政事業(yè)單位應(yīng)按照《單位內(nèi)控規(guī)范》的要求,結(jié)合本單位的實(shí)際情況,在職責(zé)分工上做出明確安排。

(二)完善信息與溝通制度

信息與溝通是行政事業(yè)單位保證信息收集、制作與傳遞,確保信息在單位內(nèi)部與外部之間的有效溝通??梢哉f(shuō),信息與溝通是連接其他四個(gè)要素的橋梁(劉永澤、唐大鵬,2013)。《企業(yè)內(nèi)控規(guī)范》在第五章中對(duì)信息與溝通進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范,行政事業(yè)單位可以借鑒《企業(yè)內(nèi)控規(guī)范》,完善信息與溝通制度,打通各部門(mén)之間的溝通渠道,對(duì)收集的各種信息加快分析、傳遞以及處理的速度,增強(qiáng)合作意識(shí)。另外,還要充分利用好信息技術(shù),將信息系統(tǒng)更好地運(yùn)用到行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作中去,從而促進(jìn)信息的集成與共享,提高辦事效率。

(三)關(guān)注成本與效益

《單位內(nèi)控規(guī)范》沒(méi)有強(qiáng)調(diào)成本效益原則,但行政事業(yè)單位也是應(yīng)該關(guān)注成本與效益的,不能一味的投入而不講究效益。在《調(diào)研報(bào)告》中也指出,行政事業(yè)單位的單位層面內(nèi)部控制目標(biāo)中“提高公共服務(wù)效率效果”的實(shí)現(xiàn)程度并不理想,而行政事業(yè)單位作為政府管理的實(shí)施部門(mén),為社會(huì)公眾提供服務(wù),其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)的職能。因此行政事業(yè)單位應(yīng)該更多的關(guān)注投入成本產(chǎn)生的效益這一方面,保證以較少的行政資源投入來(lái)實(shí)現(xiàn)最佳的工作目標(biāo)。

(四)保證內(nèi)控有效性的實(shí)現(xiàn)

《單位內(nèi)控規(guī)范》中對(duì)行政事業(yè)單位具體業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制做了詳細(xì)明確的規(guī)定,但在實(shí)際工作中仍存在很多問(wèn)題。原因有二:一是行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境不盡人意,目前內(nèi)部控制還沒(méi)有引起大家足夠的重視,執(zhí)行力度較差;二是行政事業(yè)單位本身實(shí)施內(nèi)部控制的動(dòng)力不足。企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部控制有利于其實(shí)現(xiàn)利益最大化的目標(biāo),企業(yè)可以從中獲利,而行政事業(yè)單位則不然。劉永澤等(2013)也指出,相對(duì)于企業(yè)以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為目標(biāo),具有強(qiáng)烈的內(nèi)部控制實(shí)施的內(nèi)生動(dòng)力,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施目標(biāo)則具有明顯的非營(yíng)利的公共屬性,且內(nèi)生動(dòng)力天然不足。

針對(duì)上述問(wèn)題,建議:一是打造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。由于在第一條中已詳細(xì)分析,在此不做贅述;二是強(qiáng)化外部監(jiān)督的作用。一方面財(cái)政部門(mén)及審計(jì)機(jī)關(guān)等應(yīng)對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作進(jìn)行定期或不定期的檢查,問(wèn)題早發(fā)現(xiàn)早解決,另一方面提升規(guī)范的法律地位,增強(qiáng)《單位內(nèi)控規(guī)范》的約束力。這樣從內(nèi)外兩個(gè)方面,雙管齊下來(lái)保證行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制有效性的實(shí)現(xiàn)。

[1]張慶龍,馬雯.中國(guó)首份行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施情況白皮書(shū)(一)〔J〕.會(huì)計(jì)之友,2015(13).

[2]張慶龍,馬雯.中國(guó)首份行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施情況白皮書(shū)(二)〔J〕.會(huì)計(jì)之友,2015(14).

[3]田祥宇.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制理論綜述與啟示〔J〕.財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì),2013(09).

[4]劉永澤,唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個(gè)問(wèn)題〔J〕.會(huì)計(jì)研究,2013(1).

[5]程雁蓉,楊晴.行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范:差異分析及政策建議〔J〕.市場(chǎng)論壇,2014(11).

◇作者信息:山東科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授

山東科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)研究生

◇責(zé)任編輯:張力恒

◇責(zé)任校對(duì):張力恒

F275

A

1004-6070(2016)08-0056-03

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行政論壇(2022年5期)2022-10-25 04:47:00
來(lái)稿規(guī)范
來(lái)稿規(guī)范
PDCA法在除顫儀規(guī)范操作中的應(yīng)用
來(lái)稿規(guī)范
論事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的實(shí)現(xiàn)
加強(qiáng)和改進(jìn)事業(yè)單位人事管理
行政調(diào)解的實(shí)踐與探索
事業(yè)單位內(nèi)部控制建立探討
事業(yè)單位中固定資產(chǎn)會(huì)計(jì)處理的優(yōu)化
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