●朱俊立

加快PPP項(xiàng)目落地：“政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)”項(xiàng)目示范研究

●朱俊立

在社會(huì)力量供給公共服務(wù)能力不足的條件下，如果能夠?qū)崿F(xiàn)以“政府購(gòu)買公共服務(wù)”這一模式自身的發(fā)展來培育社會(huì)組織、企業(yè)和志愿者等社會(huì)力量積極參與供給服務(wù)，將有力推動(dòng)PPP項(xiàng)目落實(shí)。本文選取“政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)”作為示范項(xiàng)目，系統(tǒng)研究在“購(gòu)買什么，向誰購(gòu)買，怎么購(gòu)買”的全過程中構(gòu)建起“政府通過購(gòu)買服務(wù)培育社會(huì)力量的制度政策體系”，既有現(xiàn)實(shí)迫切性，又有很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，很有代表性。

PPP項(xiàng)目 示范 政府 購(gòu)買服務(wù) 社會(huì)力量

2016年6月12日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金函〔2016〕47號(hào)），再次強(qiáng)調(diào)扎實(shí)推進(jìn)PPP項(xiàng)目示范工作，助推更多項(xiàng)目落地實(shí)施，充分發(fā)揮PPP在穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等方面的積極作用。選取“政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)”展開推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地的示范研究，一方面，源于這是西方發(fā)達(dá)國(guó)家典型的PPP項(xiàng)目，有很多經(jīng)驗(yàn)可供借鑒；另一方面，我國(guó)也具有推廣落實(shí)的現(xiàn)實(shí)迫切性，2016年我國(guó)“46.6%的家庭存在養(yǎng)老困難”，居于家庭困難的首位。以此為例，展開推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地的示范研究，具有很強(qiáng)的代表性。

一、項(xiàng)目設(shè)計(jì)理念：通過項(xiàng)目自身的發(fā)展來培育社會(huì)力量積極參與

本項(xiàng)目所稱“政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)”是指政府發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，對(duì)一部分居家養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)通過購(gòu)買的方式，交由具備條件的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等社會(huì)力量承擔(dān)。“未富先老、家庭養(yǎng)老功能弱化”，是我國(guó)面臨的重大社會(huì)難題，因此，中央政府高度重視“優(yōu)化整合家庭、社會(huì)、政府三方面資源，采用社會(huì)化和組織化的方式提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量”。2015年11月3日，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中明確提出“建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”，“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)”的作用定位由過去的“支撐”下降為“補(bǔ)充”。而從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，居家養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)的主要模式，政府主要向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，以便引入多元化供給主體和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在增加供給的同時(shí)提高效率（E.S.薩瓦斯，2002；王浦劬，萊斯特·M·薩拉蒙，2010；等等）。我國(guó)政府也在倡導(dǎo)這一模式，2013年8月16日，李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求各級(jí)政府積極探索以購(gòu)買服務(wù)等方式促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

理論上，基于社會(huì)力量供給不足的現(xiàn)實(shí)條件考慮政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)問題，抓住了居家養(yǎng)老服務(wù)如何承擔(dān)起養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)性作用的核心問題。事實(shí)上，國(guó)外養(yǎng)老服務(wù)歷經(jīng)從機(jī)構(gòu)化到“去機(jī)構(gòu)化”的演變，“政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)”在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已成為一種主流的養(yǎng)老模式。早在上個(gè)世紀(jì)60年代英國(guó)已率先開始推行政府向社會(huì)力量購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)（Seebohm委員會(huì)報(bào)告，1968)；2000年布萊爾政府出臺(tái)《公共民營(yíng)合作制——政府舉措》，標(biāo)志著政府向社會(huì)力量購(gòu)買居家養(yǎng)老等公共服務(wù)進(jìn)入成熟階段。在美國(guó)、澳大利亞、瑞典和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，政府向社會(huì)力量購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展也已經(jīng)成熟。但是以上各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和研究都是按照政府（供給者）、社會(huì)力量（生產(chǎn)者）和社會(huì)公眾（消費(fèi)者）三元主體劃分，建構(gòu)三元主體跨部門合作治理分析框架。這種按照“多中心治理理念”構(gòu)建的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織體系能夠運(yùn)行，依靠的是存在于公共領(lǐng)域中的社會(huì)資本力量，取決于政府、公民、企業(yè)與社會(huì)組織之間的相互信任與積極合作（埃莉諾·奧斯特羅姆，2012；珍妮特·V·鄧哈特，羅伯特·B·鄧哈特，2010；等等）。而我國(guó)還處于向公共服務(wù)型政府過渡的時(shí)期，“小政府，大社會(huì)”的格局尚未形成，社會(huì)力量供給公共服務(wù)的能力十分薄弱，地方政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的巨大需求與地方社會(huì)力量發(fā)展不足之間的矛盾十分突出。可見，研究我國(guó)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的問題，必須著力培育社會(huì)力量，否則就難以解決西方國(guó)家政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式在中國(guó)落地的問題，這也是本項(xiàng)目研究區(qū)別于其他同類研究的重要差異。從政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展環(huán)境來看，韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)尤其值得我國(guó)借鑒：韓國(guó)相對(duì)集權(quán)的政治體制決定了政府的核心地位，在社會(huì)力量薄弱的情況下，政府建立了項(xiàng)目咨詢、評(píng)價(jià)和資助等一系列機(jī)制，通過向社會(huì)力量購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)扶持其發(fā)展，由此推進(jìn)了“居家、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)”等公共服務(wù)市場(chǎng)化的目標(biāo)。

實(shí)踐上，我國(guó)相對(duì)集權(quán)的政治體制決定了政府在購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)中居于核心地位。政府創(chuàng)新機(jī)制，形成規(guī)范的制度體系，在購(gòu)買服務(wù)的各階段培育社會(huì)力量按需求供給服務(wù)的能力，才能夠打破社會(huì)力量發(fā)展不充分的限制條件，發(fā)展政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，這將有助于完善社會(huì)化組織化供給居家養(yǎng)老服務(wù)的制度體系，實(shí)現(xiàn)“居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”的目標(biāo)。我國(guó)到目前為止，都沒有形成一套系統(tǒng)、科學(xué)的政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的制度政策體系，更沒有把培育社會(huì)力量作為政策前提。雖然部分城市率先根據(jù)自身情況出臺(tái)了相關(guān)管理辦法，但購(gòu)買程序規(guī)范化水平較低，還未形成一套規(guī)范、公開、透明的運(yùn)行程序；缺少專業(yè)、規(guī)范的服務(wù)監(jiān)督管理和評(píng)估機(jī)制。對(duì)于政府來說，本項(xiàng)目探索如何在政府購(gòu)買服務(wù)的各個(gè)階段培育社會(huì)力量，合理確定政府在購(gòu)買服務(wù)過程中各主體的責(zé)任和權(quán)利，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的制度化和可操作性，從而解決“購(gòu)買什么，向誰購(gòu)買，怎么購(gòu)買”的問題，才能真正推行政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)。

二、“政府在購(gòu)買服務(wù)的過程中培育社會(huì)力量”需解決的關(guān)鍵問題

探索如何通過“政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)”這一模式自身的發(fā)展來培育社會(huì)組織、企業(yè)和志愿者等社會(huì)力量積極參與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，增加供給、提高效率，使相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)?zāi)茉谥袊?guó)落地，所要解決的關(guān)鍵問題是：如何通過機(jī)制創(chuàng)新，在政府購(gòu)買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的全過程中培育社會(huì)力量，并科學(xué)、系統(tǒng)地規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)的行為？

針對(duì)以上問題，從國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀及發(fā)展動(dòng)態(tài)來看，居家養(yǎng)老服務(wù)的理論基礎(chǔ)主要包括適度普惠型福利理論、基本公共服務(wù)均等化理論與福利多元主義理論。適度普惠型福利理論強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展和完善中的公平性和適度性；基本公共服務(wù)均等化理論認(rèn)為基本公共服務(wù)是政府的基本責(zé)任，是公民的基本權(quán)利，大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)是基本公共服務(wù)發(fā)展的重要內(nèi)容之一；福利多元主義認(rèn)為，包括居家養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)際上并非政府單方面的責(zé)任和義務(wù)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展需要國(guó)家、市場(chǎng)與家庭三方共同做出努力。國(guó)內(nèi)學(xué)者更多地考慮到居家養(yǎng)老的發(fā)展程度和發(fā)展水平受制于中國(guó)整體社會(huì)保障體制特別是社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展和完善,因此認(rèn)為我國(guó)的居家養(yǎng)老只在一定程度上具有福利性質(zhì)，居家養(yǎng)老服務(wù)是一種由個(gè)人和政府共同付費(fèi)的準(zhǔn)公共品。政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的范圍是“兜底服務(wù)”，目標(biāo)是采用“社會(huì)化和組織化”的方式提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，并沒有否定家庭成員的照顧責(zé)任。社會(huì)組織是政府購(gòu)買服務(wù)的重要承接主體，政府是購(gòu)買者而非生產(chǎn)者。政府在購(gòu)買居家養(yǎng)老等服務(wù)的過程中引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，涉及招標(biāo)、簽訂合同、服務(wù)評(píng)估、付費(fèi)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府購(gòu)買中存在的問題與居家養(yǎng)老服務(wù)的難測(cè)度性和社會(huì)組織的力量薄弱有關(guān)。

以上研究揭示了居家養(yǎng)老服務(wù)作為個(gè)人、政府共同付費(fèi)的準(zhǔn)公共品的本質(zhì)屬性，奠定了將其納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍的理論基礎(chǔ)，也使本項(xiàng)目擬通過構(gòu)建購(gòu)買服務(wù)費(fèi)用的分擔(dān)機(jī)制，舉“政府、家庭、社會(huì)”三方之力來激勵(lì)社會(huì)力量供給居家養(yǎng)老服務(wù)有了理論依據(jù)。既有研究表明，把部分居家養(yǎng)老服務(wù)推向市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立多元化供給體系，能夠增加供給，改善服務(wù)質(zhì)量、效率，創(chuàng)造服務(wù)中的自由選擇機(jī)會(huì)。這些研究結(jié)論支持了本項(xiàng)目擬通過分級(jí)分類購(gòu)買服務(wù)來形成社會(huì)力量差序競(jìng)爭(zhēng)格局的構(gòu)想。政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展不僅有助于構(gòu)建我國(guó)社會(huì)化、組織化的居家養(yǎng)老體系，還能促進(jìn)社會(huì)力量的發(fā)展壯大，推動(dòng)政府供給服務(wù)方式的改革。因此，學(xué)界普遍呼吁政府完善購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)制度體系，加大財(cái)政投入，引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與。而西方國(guó)家相關(guān)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)提供了理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的支撐。

綜上所述，本項(xiàng)目將需要解決的關(guān)鍵問題具體分解為三個(gè)問題來構(gòu)建制度政策體系：

問題一：在“買什么”環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)服務(wù)費(fèi)用的分擔(dān)機(jī)制、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求評(píng)估機(jī)制來實(shí)現(xiàn)以需求引導(dǎo)供給，在確定所要購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容的過程中培育起多樣化的供給來滿足個(gè)性化的需求。

問題二：在“向誰買”的環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)差序競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓不同發(fā)展程度的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都有機(jī)會(huì)參與到適合自身?xiàng)l件的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中來，真正形成市場(chǎng)化供求機(jī)制，在競(jìng)爭(zhēng)中培育供給能力。

問題三：在“怎么買”的環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理制度來規(guī)范政府購(gòu)買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的全過程，真正實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的終極目標(biāo)——提高財(cái)政資金使用效率，激勵(lì)養(yǎng)老資源投入，優(yōu)化資源使用效益。

圍繞以上制度設(shè)計(jì)的核心問題，具體設(shè)計(jì)三個(gè)“子制度模塊”：

模塊一：在研究確定政府兜底的“公共服務(wù)底線服務(wù)”含義的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步設(shè)計(jì)服務(wù)費(fèi)用的分擔(dān)機(jī)制以刺激供給，設(shè)計(jì)需求評(píng)估機(jī)制以引導(dǎo)供給，在確定購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容的過程中培育多樣化供給滿足個(gè)性化需求。

模塊二：針對(duì)不同的公共服務(wù)項(xiàng)目確定不同的投標(biāo)資質(zhì)、實(shí)施和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而構(gòu)建社會(huì)力量的資質(zhì)評(píng)估體系，然后利用社會(huì)力量的資質(zhì)等級(jí)，設(shè)計(jì)他們之間的橫向、縱向競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以期在社會(huì)力量服務(wù)供給不足條件下，讓各方面的社會(huì)力量都能有機(jī)會(huì)參與到政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐中。

模塊三：設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)方法，以績(jī)效管理為核心，建立健全政府購(gòu)買公共服務(wù)的立項(xiàng)、實(shí)施、結(jié)項(xiàng)各階段的程序機(jī)制，重點(diǎn)包括項(xiàng)目評(píng)估體系、績(jī)效評(píng)價(jià)體系、監(jiān)督問責(zé)和保障及激勵(lì)措施，以期規(guī)范政府行為，提高政府治理績(jī)效。

構(gòu)建起制度政策體系，就有了政府向社會(huì)力量購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)在實(shí)踐中逐步推開的運(yùn)行機(jī)制，有了“政府在購(gòu)買服務(wù)的過程中培育社會(huì)力量”的核實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、“政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)”的項(xiàng)目設(shè)計(jì)理念對(duì)推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地的啟示

選取“政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)”展開推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地的示范研究，具有很強(qiáng)的代表性。在當(dāng)前社會(huì)力量供給公共服務(wù)能力普遍不足的條件下，要在各領(lǐng)域推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地，首先要著力培育社會(huì)力量，以解決“向誰買”的問題。這就需要結(jié)合中國(guó)與其他國(guó)家在政府購(gòu)買服務(wù)過程中的政治經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)組織發(fā)育程度等方面的差異，創(chuàng)新政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制，使購(gòu)買服務(wù)各階段的制度體系都有利于培育社會(huì)力量成長(zhǎng)，社會(huì)化、組織化的公共服務(wù)體系也將逐漸完善。與此相適應(yīng)，設(shè)計(jì)制度政策體系需要解決的問題是：政府應(yīng)采取什么樣的機(jī)制購(gòu)買公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)在購(gòu)買的過程中培育、扶持社會(huì)力量成長(zhǎng)壯大，滿足群眾個(gè)性化的需求？政府應(yīng)如何設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制使各種發(fā)展程度的供給主體都有機(jī)會(huì)參與供給公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)？政府應(yīng)如何通過績(jī)效管理來規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)的行為，提高購(gòu)買服務(wù)效率？遵循這一思路，構(gòu)建以下三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)就支撐起了制度框架。

第一，政府在確定購(gòu)買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容的過程中建立服務(wù)費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制和需求評(píng)估體系實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)：以購(gòu)買服務(wù)的方式培育供給力量，滿足社會(huì)群體對(duì)公共服務(wù)的個(gè)性化需求。

第二，分級(jí)分類購(gòu)買公共服務(wù)，創(chuàng)建社會(huì)力量的差序競(jìng)爭(zhēng)格局，以實(shí)現(xiàn)采用政府購(gòu)買服務(wù)的模式來培育社會(huì)力量供給能力的預(yù)期目標(biāo)。這是本項(xiàng)研究的一個(gè)創(chuàng)新環(huán)節(jié)，是能夠突破“社會(huì)力量供給能力不足”限制條件，具有可操作性的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第三，對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行效率評(píng)估，以績(jī)效管理為核心，設(shè)計(jì)購(gòu)買服務(wù)的程序機(jī)制。這是本項(xiàng)研究落實(shí)其終極目標(biāo)的保障機(jī)制——提高政府治理水平，吸引社會(huì)力量參與公共服務(wù)，提高財(cái)政資金的使用效率，提升公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和效率。

總之，本文以“政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)”項(xiàng)目為例，擬在當(dāng)前社會(huì)力量供給公共服務(wù)能力匱乏，不具備像西方發(fā)達(dá)國(guó)家那樣“發(fā)達(dá)的社會(huì)資本”的情況下，探索如何通過“政府購(gòu)買公共服務(wù)”這一模式自身的發(fā)展來培育社會(huì)組織、企業(yè)和志愿者等社會(huì)力量積極參與公共服務(wù)，增加供給、提高效率，使相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)?zāi)茉谥袊?guó)落地，助推PPP項(xiàng)目的推廣和落實(shí)。

（本文獲得2015年度教育部西部和邊疆地區(qū)規(guī)劃基金項(xiàng)目<15XJA790007>的資助）（作者單位：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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（本欄目責(zé)任編輯：尹情）