●特約通訊員劉國永

建立權(quán)責發(fā)生制政府綜合財報制度深入推進財政績效評價工作
——訪海南省財政國庫支付局局長郝傳萍

●特約通訊員劉國永

編者按:黨的十八屆三中全會明確提出將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，并提出要“建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”。財政部制定了《權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》，提出“逐步建立以權(quán)責發(fā)生制政府會計核算為基礎(chǔ)，以編制和報告政府資產(chǎn)負債表、收入費用表等報表為核心的權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，提升政府財務管理水平，促進政府會計信息公開，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。作為政府綜合財報改革的“排頭兵”和“試驗田”，海南省一直致力于我國政府會計和政府財務報告制度改革研究，自2010年以來，海南堅持先行先試探索試編政府綜合財務報告和政府部門財務報告，為我國政府財報制度改革提供了可資借鑒的實踐經(jīng)驗。為此，本欄目特約通訊員、上海財經(jīng)大學績效評價研究中心主任劉國永教授對海南政府財報改革的掌舵者、海南省財政國庫支付局局長郝傳萍進行了專訪。

《財政監(jiān)督》：構(gòu)建權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財報制度與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的提升息息相關(guān)。對此提法，您怎么看？

郝傳萍：權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財報制度是一種要求政府財政部門按年度編制、披露以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務報告制度，報告的內(nèi)容主要包括政府財務報表（資產(chǎn)負債表、收入費用表等）及其解釋、財政經(jīng)濟狀況分析等。這項制度從根本上突破了傳統(tǒng)財政決算報告制度僅報告當年財政收入、支出及盈余或赤字的框架，能夠完整反映各級政府所擁有的各類資產(chǎn)和承擔的各類負債，從而全面反映各級政府真實的財務狀況。這是發(fā)達國家普遍實行的一種制度，體現(xiàn)了現(xiàn)代政府治理的新理念和新方法。

我們知道，國家治理能力現(xiàn)代化要求政府、市場、社會實現(xiàn)良好互動，各司其職，各盡其能，使資源配置趨于最優(yōu)。建立權(quán)責發(fā)生制政府財報制度，一是有利于廓清政府與市場的作用領(lǐng)域及界限。編制權(quán)責發(fā)生制政府綜合財報，將從制度機制上按照科學、公認的標準確定政府報告主體的范圍，確認、計量和披露政府的資產(chǎn)和負債，深度分析政府財務狀況及其對經(jīng)濟的影響，明確政府資本與市場資本的合理比例，厘清政府與市場的財務關(guān)系，為將政府與市場的作用都發(fā)揮到最優(yōu)狀況提供了制度保障基礎(chǔ)。二是有利于推進政府更好地履行受托責任。這項制度通過統(tǒng)一規(guī)范政府財務報告目標、報告方法、報告內(nèi)容、報告要求，可以全面反映政府財務狀況和運營情況，并以通俗易懂的方式幫助報告使用者更好地理解政府財務狀況與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，進而反映出政府在提供公共服務、改善民生、宏觀調(diào)控等方面所履行的受托責任情況，滿足社會公眾對政府財政財務信息全面性、準確性和及時性的需求，便于社會公眾監(jiān)督。三是有利于推動法治政府的建設。這項制度不僅能夠為依法公開政府財務信息提供數(shù)據(jù)支撐，保障社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，還有利于提高政府工作透明度，增強政府公信力和執(zhí)行力，從而推動轉(zhuǎn)變政府職能，促進法治政府建設?？梢哉f，實行權(quán)責發(fā)生制政府綜合財報制度，是實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。

《財政監(jiān)督》：政府績效評價工作需要政府會計提供公共產(chǎn)品、公共服務所耗費的成本信息。目前，我們還不能核算單位提供公共服務所耗費的成本情況，影響了財政預算支出績效評價的準確性。權(quán)責發(fā)生制政府綜合財報制度的建立將如何影響政府績效評價？

郝傳萍：我國目前的政府財政報告制度是以收付實現(xiàn)制政府會計核算為基礎(chǔ)的決算報告制度，側(cè)重于反映政府預算執(zhí)行結(jié)果，無法科學、全面、準確反映政府資產(chǎn)、負債和成本費用，無法準確歸集、反映政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的成本及費用，難于滿足政府績效評價的需求。權(quán)責發(fā)生制政府綜合財報制度的建立，政府的收入、費用、資產(chǎn)、負債等信息將得到較為科學全面的反映，收入與費用的配比、資產(chǎn)的使用效益、負債的成本與風險等能得到合理的考量，以權(quán)責發(fā)生制政府會計核算為基礎(chǔ)的政府綜合財務報告制度的這些優(yōu)勢，為準確評價政府的運營績效提供了條件。按照《權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》，將在條件成熟時，推行政府成本會計，規(guī)定政府運行成本歸集和分攤方法等，反映政府向社會提供公共服務支出和機關(guān)運行成本等財務信息。屆時，政府運行成本將得到有效歸集和控制。同時，權(quán)責發(fā)生制要求在資產(chǎn)負債表上確認所有的經(jīng)濟資源。因此，權(quán)責發(fā)生制政府財務報告制度將為政府績效評價提供更多信息維度，也將引領(lǐng)政府績效評價工作走向深入。

《財政監(jiān)督》：財政部國庫司婁洪巡視員說，海南是開展權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告工作的“福地”。那么，海南省在政府財報制度改革中取得了哪些成果，這些成果又是如何取得的呢？

郝傳萍：海南省財政廳2006年就成立了課題研究小組，開展政府會計改革研究，并于2009年率先在國內(nèi)開展權(quán)責發(fā)生制行政事業(yè)單位會計核算試點，引起了財政部和業(yè)界的高度關(guān)注?；谶@些前期成果，自2010年起，海南就一直參與權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告改革的理論研究和制度起草工作。為配合財政部調(diào)研起草政府部門財務報告制度，海南還先后三次試編權(quán)責發(fā)生制政府部門財務報告。前兩次以海南省文化廣電出版體育廳為對象，分別于2015年2月采取部門匯總?cè)?shù)、集中調(diào)整抵銷方式，2016年1月采取基層單位逐級編報方式探索編制了權(quán)責發(fā)生制政府部門財務報表。2016年3月，海南省財政廳在全國率先啟動了省本級政府部門財務報告試編工作，并要求每個市縣至少選取一個部門進行試編。日前，海南已初步完成了省本級98個部門和市縣35個部門的2015年度財務報告編制工作，并向財政部國庫司作了專題匯報。下一步，海南還將繼續(xù)擴大試編部門（單位）范圍，進行部門間的匯總抵銷探索，為明年正式開展政府財務報告編制試點奠定基礎(chǔ)。這些探索實踐，為我國政府綜合財報制度的建立積累了有益經(jīng)驗。

海南之所以能在政府財報改革中取得突出成績，主要得益于目前在海南運行的財政集中管理體制機制、信息系統(tǒng)和海南的專業(yè)化隊伍。所謂財政財務大集中管理，一是“一平臺”，即建成一體化政府財政管理信息系統(tǒng)（GFMIS）；二是“兩結(jié)合”，即會計集中核算與國庫集中支付相結(jié)合；三是“三集中”，即實行會計人員集中管理、會計業(yè)務集中辦理和銀行賬戶集中監(jiān)管；四是“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一核算系統(tǒng)、統(tǒng)一設置賬套、統(tǒng)一設置會計科目、統(tǒng)一業(yè)務指導、統(tǒng)一單證賬表管理。

《財政監(jiān)督》：權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告反映的信息對各級政府財政財務管理的規(guī)范性要求大幅提高。海南省通過試編工作積累了相應經(jīng)驗，也應該發(fā)現(xiàn)了改革所面臨的矛盾和困難。對于全面建立權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，您覺得還需要加強哪些方面的工作？

郝傳萍：我覺得應該從四個方面加強工作。一是統(tǒng)一會計制度，夯實政府綜合財務報告編制基礎(chǔ)。制度層面不同所帶來的會計信息差異仍難以消除，因而需要打破不同行業(yè)、部門的制度體系藩籬，建立統(tǒng)一的政府會計制度?？紤]到財政總預算會計核算的特殊性，可先對行政、事業(yè)單位會計制度和國有基本建設單位會計制度進行整合，待時機成熟后再將財政總預算會計制度并入，最大限度統(tǒng)一政府會計制度。

二是完善政府綜合財務報告編報機制。第一，完善政府資產(chǎn)負債的清查核實工作制度，建立公共資源、基礎(chǔ)設施、儲備物資等政府資產(chǎn)資源和政府各類隱性負債的長效管理機制，補齊政府綜合財務報告編報內(nèi)容上的短板。第二，探索建立決算報告與財務報告同時布置一并編報的工作機制，增強兩個報告編報工作的相互銜接性，提高政府財務信息的整體質(zhì)量。條件成熟時，研究參照企業(yè)做法，通過改進《現(xiàn)金流量表》設置規(guī)范來滿足預算管理信息的需要，將決算報告并入政府綜合財務報告當中集中編制，提高政府財務報告的完整性和可讀性。

三是加強政府綜合財務報告分析應用。第一，兼顧政府及其部門和外部使用者的需要，構(gòu)建體系完整、分類清晰、使用方便的政府綜合財務報告分析指標，為編好用好政府綜合財務報告的有效使用提供技術(shù)支撐；第二，改革對地方政府及其部門的績效評價制度，增加政府（部門）財務運行情況的考核指標及其權(quán)重，充分利用權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告所提供的反映精確、配比合理的運行成本，資產(chǎn)負債管理，財政可持續(xù)性等信息，科學評價政府及部門的屆期治理績效。

四是加快推進政府財務公開，解除政府公共受托責任。政府財務報告公開制度，主要是對政府財務報告公開的主體、對象、內(nèi)容、形式、程序、時間要求、法律責任等作出規(guī)定。現(xiàn)代化國家的一個重要特征是民主，社會公眾參政議政程度高，尤其關(guān)注政府的“賬本”。政府應當回應社會關(guān)切，建立健全政府財務報告公開制度，及時公開反映政府“家底”和履職情況的政府綜合財務報告，滿足公眾的知情權(quán)，促進公眾監(jiān)督作用的發(fā)揮，倒逼自身治理能力和治理水平的提升。