張毓靈（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽　合肥　230000）

BOT投融資模式的主體關(guān)系及完善策略

張毓靈
（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽合肥230000）

BOT投融資模式作為PPP投融資模式的一種重要構(gòu)成方式，在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面有著巨大的潛力，具有減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提高項(xiàng)目運(yùn)作效率等積極作用，因此為世界各國(guó)特別是廣大發(fā)展中國(guó)家所接受，并且已經(jīng)得到了廣泛運(yùn)用。但是由于法律機(jī)制不健全、參與主體眾多、項(xiàng)目融資周期較長(zhǎng)等因素，BOT投融資模式在國(guó)內(nèi)的實(shí)施并不順暢。因此，我國(guó)必須盡快制定出一部健全的BOT投融資模式法律規(guī)范，重構(gòu)BOT投融資模式的法律框架，理順參與主體法律關(guān)系，維護(hù)參與主體利益。

BOT投融資模式；法律關(guān)系；法律問(wèn)題

BOT投融資模式是英文Build-Operate-Transfer的縮寫(xiě)，通常直譯為“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”。BOT投融資模式是指地方政府通過(guò)與投資公司或獨(dú)立投資人之間簽訂特許協(xié)議的方式，將公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)移交給項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，并由項(xiàng)目公司承擔(dān)工程項(xiàng)目的集資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和后期維護(hù)等工作內(nèi)容。在特許協(xié)議經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，項(xiàng)目公司通過(guò)運(yùn)營(yíng)建設(shè)項(xiàng)目收回成本實(shí)現(xiàn)盈利，特許經(jīng)營(yíng)期滿后將工程項(xiàng)目無(wú)償交還政府。［1］

BOT投融資模式的產(chǎn)生受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，尤其受到政治、經(jīng)濟(jì)和法律領(lǐng)域的關(guān)注。以《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目法律指南》的出臺(tái)為例，該指南于2000年在第三十三屆聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)上被正式通過(guò)，并被各國(guó)作為BOT專(zhuān)項(xiàng)立法的基礎(chǔ)法律框架。

一、BOT投融資模式參與主體關(guān)系分析

（一）主要參與主體

第一，政府。從BOT投融資模式的定義中就可以看出，政府是BOT投融資模式的主要參與者。在BOT項(xiàng)目中，政府部門(mén)不僅屬于特許協(xié)議的當(dāng)事人，同時(shí)也是協(xié)議的管理者，具有雙重屬性；第二，項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司主要是指BOT項(xiàng)目發(fā)起人為了與政府簽署特許協(xié)議并獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限而設(shè)立的公司或企業(yè)，大型的BOT項(xiàng)目基本都會(huì)圍繞該項(xiàng)目新成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的公司。第三，項(xiàng)目投資主體。項(xiàng)目投資主體是項(xiàng)目公司的發(fā)起者，也是整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體。項(xiàng)目投資主體按照各自的出資比例承擔(dān)有限的責(zé)任，投資額度越大，就意味著風(fēng)險(xiǎn)越大。第四，其它參與主體。BOT投融資模式下，除了政府部門(mén)、項(xiàng)目投資主體和項(xiàng)目公司之外，還包括金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目承包人、供應(yīng)商、經(jīng)銷(xiāo)商、用戶等參與主體。［2］

（二）BOT投融資模式下參與主體法律關(guān)系分析

第一，項(xiàng)目投資主體與項(xiàng)目公司之間的法律關(guān)系。項(xiàng)目投資主體作為整個(gè)BOT項(xiàng)目的發(fā)起者和投資者，其身份可以為自然人，但多數(shù)情況下表現(xiàn)為公司。項(xiàng)目投資公司和項(xiàng)目公司之間的關(guān)系則為母公司與子公司的關(guān)系，當(dāng)項(xiàng)目投資公司為外商獨(dú)資時(shí)，項(xiàng)目公司則成為項(xiàng)目投資公司的全資子公司；當(dāng)項(xiàng)目投資主體為中外合資公司時(shí)，項(xiàng)目公司的性質(zhì)為項(xiàng)目投資公司的控股公司。項(xiàng)目公司的母公司無(wú)權(quán)支配項(xiàng)目公司的財(cái)產(chǎn)，更不能隨意增減投資額度或干涉項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限，且需要受到法律的制約和政府部門(mén)的監(jiān)督。

第二，項(xiàng)目公司和政府部門(mén)間的法律關(guān)系。項(xiàng)目公司主要是指BOT項(xiàng)目發(fā)起人為了與政府簽署特許協(xié)議并獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限而設(shè)立的公司或企業(yè)。在BOT投融資項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司和政府部門(mén)間的權(quán)責(zé)劃分以特許協(xié)議為基準(zhǔn)，項(xiàng)目公司的成立也標(biāo)志著特許協(xié)議的實(shí)施。當(dāng)前，我國(guó)在法律地位上將項(xiàng)目公司歸入外資企業(yè)的范疇，因此政府部門(mén)和項(xiàng)目公司質(zhì)監(jiān)的法律關(guān)系是一種監(jiān)管和被監(jiān)管的關(guān)系。

第三，政府與項(xiàng)目投資主體之間的法律關(guān)系。國(guó)內(nèi)外兩者的法律關(guān)系頗有爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要在于建設(shè)項(xiàng)目的管轄權(quán)問(wèn)題。一方認(rèn)為，簽署的特許協(xié)議性質(zhì)類(lèi)似于我國(guó)的土地出讓合同；另一方則認(rèn)為，雙方簽署的特許協(xié)議性質(zhì)類(lèi)似于中外合作簽署的海洋石油開(kāi)采合同。

第四，其他參與主體之間的法律關(guān)系。BOT模式中，其它參與主體之間的法律關(guān)系主要是平等民主的民商事法律關(guān)系。在BOT投融資模式中，民商事法律關(guān)系主要表現(xiàn)為三類(lèi)：一是借貸關(guān)系，如項(xiàng)目公司和銀行及其他金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；二是擔(dān)保關(guān)系，如項(xiàng)目公司和其擔(dān)保公司間的關(guān)系；三是供給關(guān)系，如材料供應(yīng)商和項(xiàng)目承包商質(zhì)監(jiān)的關(guān)系。BOT模式下的民商事法律關(guān)系極為復(fù)雜，牽涉到眾多的參與主體，但是所有的法律關(guān)系都必須以項(xiàng)目公司和政府之間的法律關(guān)系為基礎(chǔ)。

（三）BOT參與主體關(guān)系案例分析

天津大學(xué)在新校區(qū)建設(shè)和老校區(qū)搬遷的工作中就采取了BOT投融資模式，即引入XX投資公司負(fù)責(zé)新校區(qū)建設(shè)和老校區(qū)土地收儲(chǔ)整理出讓工作。在新校區(qū)的建設(shè)和搬遷工作上，由XX投資公司對(duì)老校區(qū)擬進(jìn)行置換的地塊進(jìn)行收儲(chǔ)整理，然后在土地交易中心進(jìn)行掛牌出讓?zhuān)恋爻鲎屬M(fèi)用、拆遷補(bǔ)償費(fèi)用和安置費(fèi)用等全部收益，除了用于支付老校區(qū)土地整理費(fèi)用之外，全部用于新校區(qū)建設(shè)。新校區(qū)建設(shè)完成之后，按照“交鑰匙”的原則，XX投資公司將新建校區(qū)的全部資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給天津大學(xué)，新建校區(qū)的資產(chǎn)所有權(quán)歸天津大學(xué)所有。在天津大學(xué)新校區(qū)建設(shè)和老校區(qū)置換工作中，涉及到的法律權(quán)責(zé)關(guān)系如下：

天津大學(xué)擁有新建校區(qū)的資產(chǎn)所有權(quán)，同時(shí)有權(quán)對(duì)新建校區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和建設(shè)材料等進(jìn)行確認(rèn)。天津大學(xué)需要成立專(zhuān)門(mén)的項(xiàng)目監(jiān)督小組，并建立健全監(jiān)督檢查機(jī)制，定期對(duì)新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的施工進(jìn)度、施工質(zhì)量和安全廉政等方面進(jìn)行監(jiān)督與檢查，對(duì)項(xiàng)目工程建設(shè)的賬戶資金使用情況進(jìn)行監(jiān)管。除了享有以上權(quán)利外，天津大學(xué)也負(fù)有解決老校區(qū)置換土地資產(chǎn)處置、債權(quán)關(guān)系、土地交付和證件注銷(xiāo)等義務(wù)，必須按計(jì)劃交付擬置換地塊，以及出具或提供相應(yīng)權(quán)屬證明。

XX投資公司負(fù)有對(duì)老校區(qū)置換土地進(jìn)行收儲(chǔ)整理的義務(wù)，并按照天津市政府的相關(guān)規(guī)定從中獲取一定的管理費(fèi)用。此外，還負(fù)有新校區(qū)建設(shè)資金籌集、確保工程建設(shè)質(zhì)量等責(zé)任，即在工程建設(shè)過(guò)程中，嚴(yán)格按照“交鑰匙”的基本原則，全面負(fù)責(zé)從新校區(qū)開(kāi)建直至工程竣工交付使用，乃至新校區(qū)建設(shè)保修期滿的全部管理工作；負(fù)責(zé)各項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)的簽批報(bào)批工作；負(fù)責(zé)新校區(qū)招標(biāo)建設(shè)相關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理等工作；負(fù)責(zé)造價(jià)控制、結(jié)算驗(yàn)收及項(xiàng)目移交等工作；同時(shí)，還要嚴(yán)格按照天津市政府的要求，對(duì)新校區(qū)建設(shè)涉及到的工程資料進(jìn)行整理和匯編，并全部移交給天津大學(xué)保管，主動(dòng)向?qū)W校提交重要檔案信息并進(jìn)行保存。

二、國(guó)內(nèi)BOT投融資模式存在的法律問(wèn)題

從法律層面來(lái)審視BOT投融資模式，我國(guó)當(dāng)前尚未針對(duì)BOT投融資模式出臺(tái)任何專(zhuān)項(xiàng)立法，僅在上世紀(jì)90年代頒布的《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》和《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》兩個(gè)法律位階較低的通知中，對(duì)BOT投融資模式進(jìn)行了一些調(diào)整。此外，在一些法律位階較低的地方性法規(guī)中對(duì)BOT投融資模式有所提及?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)BOT投融資模式存在的法律問(wèn)題主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

（一）立法技術(shù)上的缺陷

第一，現(xiàn)有的BOT法律位階較低。從效力上來(lái)看，上世紀(jì)90年代出臺(tái)的兩個(gè)通知法律位階較低，屬于部門(mén)規(guī)章，約束力不足，其效力較之于法律而言相對(duì)偏低。尤其對(duì)于BOT這類(lèi)融資周期長(zhǎng)、參與主體眾多和操作方式復(fù)雜的投融資模式而言，僅靠“通知”、“政策”等政府層面出臺(tái)的規(guī)章來(lái)進(jìn)行約束與管理，不利于BOT投融資模式朝著規(guī)范化的方向發(fā)展。BOT投融資模式的運(yùn)行是一個(gè)極為復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及到《招投標(biāo)法》《經(jīng)濟(jì)法》《合同法》等眾多法律法規(guī)，但時(shí)至今日，我國(guó)依然未能出臺(tái)一部法律位階較高的BOT專(zhuān)門(mén)法。當(dāng)BOT投融資項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中各方發(fā)生糾紛時(shí)，兩個(gè)BOT通知的法律效力明顯低于上述提及的專(zhuān)門(mén)法，按照“上位法優(yōu)于下位法”的原則，不利于BOT投融資模式下參與各方主體的利益保護(hù)。［3］

第二，現(xiàn)有法律條文過(guò)于簡(jiǎn)單，存在法律真空。1995年出臺(tái)的兩個(gè)《通知》，僅包含13項(xiàng)條款，內(nèi)容相當(dāng)簡(jiǎn)單籠統(tǒng)，對(duì)于BOT投融資模式涉及到的特許協(xié)議性質(zhì)、救濟(jì)方法和特許內(nèi)容等重要問(wèn)題均沒(méi)有提及，因此關(guān)于BOT投融資模式的法律存在一定的空白，即使已經(jīng)出臺(tái)的一些規(guī)章和法律，也漏洞百出，相互矛盾。［4］此外，兩個(gè)《通知》主要是對(duì)境外投資主體參與BOT項(xiàng)目做出規(guī)定，對(duì)于國(guó)內(nèi)BOT項(xiàng)目公司的投資運(yùn)營(yíng)方式則沒(méi)有做出相關(guān)規(guī)定。BOT投融資模式不僅涉及到對(duì)境外資本的吸收，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的當(dāng)下，國(guó)內(nèi)私人資本介入BOT投融資領(lǐng)域的可能性也越來(lái)越大，單靠?jī)蓚€(gè)《通知》的規(guī)定，不利于BOT投融資模式在國(guó)內(nèi)的長(zhǎng)足發(fā)展。

（二）法律內(nèi)容上的不足

我國(guó)現(xiàn)有的法律條文在內(nèi)容上存在明顯的不足，主要表現(xiàn)為：對(duì)BOT方式運(yùn)用范圍限制過(guò)窄，缺乏統(tǒng)一的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，BOT特許協(xié)議的法律性質(zhì)尚未界定，對(duì)BOT項(xiàng)目投資回報(bào)率的限制，BOT項(xiàng)目所有權(quán)歸屬不明確等。

以BOT投融資項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置為例，截至目前，我國(guó)各地方政府部門(mén)尚未設(shè)置專(zhuān)門(mén)的BOT項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，以至于所有的BOT項(xiàng)目從立項(xiàng)之初就面臨著層層審批的困境，嚴(yán)重制約著B(niǎo)OT投融資模式的運(yùn)作效率，并且增加了BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性。此外，依據(jù)兩個(gè)通知的規(guī)定，我國(guó)內(nèi)陸地區(qū)BOT項(xiàng)目投資超過(guò)一千萬(wàn)美元，沿海地區(qū)BOT項(xiàng)目投資超過(guò)三千萬(wàn)美元的必須由中央政府審批通過(guò)方可，其中的可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目建議書(shū)、BOT項(xiàng)目合同、項(xiàng)目公司章程和BOT項(xiàng)目運(yùn)行細(xì)節(jié)等還牽涉到國(guó)家發(fā)改委、計(jì)委、外經(jīng)貿(mào)部、外匯局、電力部和交通部等一系列相關(guān)部門(mén)的審核。如此復(fù)雜的投資環(huán)境必然給BOT投融資模式的運(yùn)行帶來(lái)一些弊端。由于地方政府對(duì)于BOT項(xiàng)目的最高審批權(quán)低于三千萬(wàn)美元，在BOT項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，地方政府部門(mén)為了規(guī)避中央政府和國(guó)家計(jì)委、外經(jīng)貿(mào)等職能部門(mén)的審核，在BOT項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，往往將其一分為二或者一分為幾，令BOT項(xiàng)目的審批權(quán)限在自己的授權(quán)范圍之內(nèi)，以便繞過(guò)中央層面的審批和干涉。迄今為止，我國(guó)僅有位于成都的自來(lái)水六廠和位于廣西來(lái)賓的B電廠是經(jīng)由中央層面審批的BOT項(xiàng)目。這樣的運(yùn)作模式就會(huì)導(dǎo)致很多地方政府在實(shí)施BOT投融資模式時(shí)，缺乏全局性的考慮，不能深入分析BOT項(xiàng)目的可行性，從而造成大量的重復(fù)性建設(shè)和資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。這也表明現(xiàn)有BOT項(xiàng)目存在著嚴(yán)重的審批漏洞。［5］

綜上所述，可以明顯看出我國(guó)BOT投融資模式的法律法規(guī)體系尚不健全，還存在諸多立法空白和相互矛盾之處，BOT投融資模式與我國(guó)的運(yùn)行機(jī)制之間存在嚴(yán)重沖突。究其原因，主要是我國(guó)沒(méi)有根據(jù)BOT投融資模式的特殊性進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的立法，這說(shuō)明，我國(guó)需要盡快完善BOT投融資模式在我國(guó)運(yùn)行的法制環(huán)境。

三、完善BOT投融資模式運(yùn)行環(huán)境的對(duì)策

（一）構(gòu)建BOT專(zhuān)項(xiàng)立法

第一，出臺(tái)全國(guó)性的BOT專(zhuān)項(xiàng)法。如前文所述，我國(guó)現(xiàn)階段尚未出臺(tái)全國(guó)性的BOT專(zhuān)項(xiàng)法，僅以全國(guó)性的通知和辦法等規(guī)章及行政法規(guī)進(jìn)行指導(dǎo)與規(guī)范，個(gè)別地方政府也相繼出臺(tái)了地方性的法規(guī)，這就導(dǎo)致BOT投融資模式的運(yùn)行面臨著各自為政的環(huán)境。在帶地方各自為政的法律環(huán)境之下，BOT投融資模式的精神很難真正得到實(shí)踐，以至于很多BOT項(xiàng)目都是在非常模糊的環(huán)境之中完成的。尤其在與外商獨(dú)資BOT項(xiàng)目公司進(jìn)行談判時(shí)，由于無(wú)法可依、無(wú)據(jù)可查，地方政府經(jīng)常做出過(guò)度退讓的行為，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家的主權(quán)和利益，或因地方政府態(tài)度過(guò)于強(qiáng)硬，導(dǎo)致中外合作失敗，亦或即使雙方達(dá)成合作共識(shí)，也會(huì)因后期政府干預(yù)過(guò)多而產(chǎn)生合同糾紛，危及BOT項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行，這足以顯示出BOT專(zhuān)項(xiàng)法的立法必要性。因此，中央必須出臺(tái)一部BOT專(zhuān)項(xiàng)法，才能使全國(guó)的BOT項(xiàng)目有法可依，為BOT投融資模式的運(yùn)行創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，進(jìn)而引進(jìn)外資和先進(jìn)的技術(shù)。因此，出臺(tái)全國(guó)性的BOT專(zhuān)項(xiàng)法，既有利于約束各級(jí)地方政府，也可為外商進(jìn)入我國(guó)BOT項(xiàng)目營(yíng)造完善的機(jī)制。［6］

在BOT專(zhuān)項(xiàng)法的立法主體選擇上，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定和發(fā)布單行法律較為穩(wěn)妥。前文當(dāng)中提及的《經(jīng)濟(jì)法》《采購(gòu)法》《招投標(biāo)法》等，均由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定，均適用于“上位法優(yōu)于下位法”原則。而法律當(dāng)中的“特別法優(yōu)于普通法”原則對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律并不適用，它僅適用于法律位階較低的普通法。因此，為了提高BOT專(zhuān)項(xiàng)法的法律位階，消除BOT投融資模式運(yùn)行中的法律障礙，BOT專(zhuān)項(xiàng)法的立法主體選擇最好是全國(guó)人大及其常委會(huì)。至于操作過(guò)程中遇到的具體問(wèn)題，可授權(quán)相關(guān)部委或地方政府制定相應(yīng)的配套措施來(lái)加以完善和規(guī)制。［7］

第二，構(gòu)建BOT專(zhuān)項(xiàng)立法基本體系。本文認(rèn)為，我國(guó)國(guó)家層面法規(guī)應(yīng)當(dāng)形成如下體系：首先，對(duì)一些共性的問(wèn)題，由專(zhuān)門(mén)的立法加以規(guī)定；其次，對(duì)與項(xiàng)目運(yùn)作有關(guān)的立法，應(yīng)由相關(guān)的配套法規(guī)予以規(guī)范。其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括《憲法》《公司法》《經(jīng)濟(jì)法》《擔(dān)保法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《外商投資企業(yè)法》《外匯管理?xiàng)l例》《外商投資企業(yè)法》和《行政法》等。因此，我國(guó)BOT法規(guī)的基本體系應(yīng)該是一個(gè)以《憲法》為龍頭，以BOT專(zhuān)門(mén)法為核心，有相關(guān)法規(guī)與之相配套的法律體系。

（二）完善BOT法律內(nèi)容

第一，設(shè)立全國(guó)性的BOT項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格審批程序。由于BOT項(xiàng)目涉及到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生和社會(huì)發(fā)展，因此需要中央政府進(jìn)行全盤(pán)規(guī)劃和管理，中央政府必須設(shè)立全國(guó)性的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)BOT項(xiàng)目進(jìn)行管理、規(guī)范、指導(dǎo)和監(jiān)督。由于BOT投融資模式的特殊性，BOT項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由國(guó)家發(fā)改委、計(jì)委、商務(wù)部和央行等部門(mén)聯(lián)合設(shè)立，并在各級(jí)地方政府部門(mén)設(shè)立相應(yīng)的下屬管理機(jī)構(gòu)。BOT投融資模式的運(yùn)行方式、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、項(xiàng)目目錄等均由BOT項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)；此外，該機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)BOT項(xiàng)目的招投標(biāo)評(píng)比、驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)監(jiān)督等工作。［8］中央政府應(yīng)當(dāng)制定完善的BOT項(xiàng)目審批審查制度，以協(xié)調(diào)好中央BOT項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)和地方BOT管理機(jī)構(gòu)的質(zhì)監(jiān)關(guān)系，明確各自的權(quán)限和職責(zé)，簡(jiǎn)化審批流程和手續(xù)，提高BOT投融資模式的運(yùn)作效率，杜絕拖沓、腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生，提高投資者的積極性。筆者建議，可以適當(dāng)擴(kuò)大地方BOT項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的審批和管理權(quán)限，重點(diǎn)項(xiàng)目由中央BOT項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)審批，地方小型項(xiàng)目則由地方BOT項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)審批后報(bào)中央備案即可。

第二，建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。BOT項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)法中應(yīng)當(dāng)建立起明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，這一規(guī)定應(yīng)充分體現(xiàn)國(guó)際和國(guó)內(nèi)的BOT項(xiàng)目實(shí)踐慣例，使該機(jī)制能夠合理配置項(xiàng)目各方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)降到最低。結(jié)合國(guó)際慣例，該機(jī)制應(yīng)體現(xiàn)如下原則：第一，屬于項(xiàng)目融資、建造施工、物料采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)維護(hù)方面的風(fēng)險(xiǎn)，由項(xiàng)目公司與有關(guān)當(dāng)事方協(xié)商承擔(dān)；第二，屬于國(guó)家政策變化對(duì)項(xiàng)目公司帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，由簽約的政府部門(mén)承擔(dān)；第三，屬于不可抗力所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)而又不能保險(xiǎn)的，由簽約雙方在特許協(xié)議中約定承擔(dān)主體和范圍。［9］

第三，適當(dāng)拓寬BOT項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)范圍。當(dāng)前，BOT投融資模式對(duì)外商的準(zhǔn)入范圍僅在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)上。隨著市場(chǎng)改革的不斷深化和全國(guó)經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)的加強(qiáng)，適當(dāng)引入外商投資并不會(huì)對(duì)國(guó)家主權(quán)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)，因此中央政府有必要集合當(dāng)前我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀和規(guī)劃，取消對(duì)外商投資產(chǎn)業(yè)的一些限制，適當(dāng)擴(kuò)大BOT投融資模式的使用范圍，如機(jī)場(chǎng)、港口、公路、橋梁、學(xué)校等領(lǐng)域皆可引入外資推行BOT投融資模式。［10］

此外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)特許協(xié)議的法律性質(zhì)、在特許協(xié)議中訂立穩(wěn)定條款和艱難條款、規(guī)定特許協(xié)議爭(zhēng)端的救濟(jì)方法、規(guī)定投資回報(bào)率采用“浮動(dòng)比率式”、確定BOT項(xiàng)目所有權(quán)的歸屬等手段，不斷完善BOT法律內(nèi)容。

四、結(jié)語(yǔ)

BOT投融資模式雖然在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面具有巨大的促進(jìn)作用，但是該模式下項(xiàng)目市場(chǎng)魚(yú)龍混雜、混亂無(wú)序，項(xiàng)目參與主體各方均存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國(guó)必須盡快制定出一部健全的BOT投融資模式法律規(guī)范，重構(gòu)BOT投融資模式的法律框架，理順參與主體法律關(guān)系，維護(hù)參與主體利益。

［1］ 武富斌.我國(guó)投融資模式（BOT）法律研究［D］.濟(jì)南：山東大學(xué)，2015.

［2］ 易超絕.BOT投融資模式投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目評(píng)價(jià)研究［D］.成都：西南交通大學(xué)，2014.

［3］ 邊向麗.交通基礎(chǔ)設(shè)施BOT契約的不完全性研究［D］.北京：北京交通大學(xué)，2014.

［4］ 辛宇.BOT法律制度研究［D］.哈爾濱：黑龍江大學(xué)，2011.

［5］ 盛和太.PPP/BOT項(xiàng)目的資本結(jié)構(gòu)選擇研究［D］.北京：清華大學(xué)，2013.

［6］ 彭劍波.我國(guó)BOT立法現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及對(duì)策透視——兼論合法高效引進(jìn)BOT項(xiàng)目［J］.法制與經(jīng)濟(jì)（上旬刊），2011，（10）：60-63.

［7］ 彭琳.關(guān)于完善我國(guó)BOT立法的思考［J］.唐山師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（1）：105-106.

［8］ 余峰.京承高速三期BOT項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理［D］.成都：電子科技大學(xué)，2014.

［9］ 梁永勝.綿西高速公路BOT建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究［D］.成都：西南交通大學(xué)，2015.

［10］樊星.BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的法律分析與研究［D］.昆明：云南大學(xué)，2015.

Subject Relationship between the Mode of BOT Invest and Finance and Perfect Strategy

ZHANG Yu-ling
（Law College，Anhui University，Hefei 230000，China）

BOT model as an important component of the way PPP financing model has great potential in promoting socio-economic development.It has an active role in reducing the government financial burden，reducing the risk of government debt and improving the efficiency of project operation.Therefore，it has been widely accepted by the countries of the world，especially the developing countries.However，due to the legal mechanism is not perfect，many participants，the cycle of project financing is long and other factors，BOT model in China is not smooth implementation.So，it is necessary that make a right legal norm for BOT invest and finance model，construct legal framework，straighten out the legal relationship of participating subject and safeguard the interests of participating subjects.

BOT invest and finance model；legal relationship；legal problem

［責(zé)任編輯：王帥］

F283

A

2016-05-13

1671-6671（2016）04-0047-05

張毓靈（1991-），女，安徽安慶人，安徽大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。