杜　鵬

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村民自治的轉(zhuǎn)型動力與治理機制?——以成都“村民議事會”為例

杜鵬

摘要：村民自治嵌入在國家治理結(jié)構(gòu)中,并適應(yīng)著國家治理的轉(zhuǎn)型。稅費改革以前,村民自治具有突出選舉的實踐傾向,承載著基層政治民主化的期許。面對稅費改革以來村民自治陷入的困境,四川省成都市以“村民議事會”為核心的實踐探索開辟了一條村民自治與政府治理有效結(jié)合的路徑,從而推動村民自治由選舉向治理的轉(zhuǎn)型?；凇俺啥寄Ｊ健钡膯⑹?地方政府應(yīng)以資源輸入為契機,加強基層組織建設(shè),調(diào)動農(nóng)民參與,實現(xiàn)村民自治與政府治理的共贏,這是提升基層治理能力建設(shè)的應(yīng)有之義。

關(guān)鍵詞：村民自治;轉(zhuǎn)型動力;政府治理;治理機制

一、問題的提出

從20世紀(jì)80年代產(chǎn)生至今，村民自治的實踐樣態(tài)經(jīng)歷了較大的轉(zhuǎn)變，村民自治承載的民主化期許與其實踐亂象之間的落差引發(fā)了媒體學(xué)界的普遍反思。農(nóng)村稅費改革以來，鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)和基層治理結(jié)構(gòu)的變化考驗著村民自治的實踐效果。因此，在新的形勢下重新理解村民自治的意義和價值，進而做出相應(yīng)的制度修正和政策設(shè)計，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

村民自治包含著民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個要素，“四個民主”構(gòu)成村民自治的完整意涵。但是，在西式民主話語影響下，學(xué)界對村民自治的研究主要集中在“民主選舉”這一環(huán)節(jié)，選舉被認(rèn)為是民主的核心價值。由此，村級的治理績效被化約為選舉的民主水平和規(guī)范程度。突出選舉的實踐取向和突出民主的價值取向主導(dǎo)著村民自治的理論研究和政策實踐。①村民自治一度被視為現(xiàn)代民主政治的邏輯起點，被賦予了自下而上推動政治民主化改革的重要使命。上述取向?qū)е铝舜迕褡灾芜\行中的結(jié)構(gòu)性失衡:村民自治淪為形式化的選舉，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等治理功能則在很大程度上被弱化和虛化了。②治理的弱化反過來降低了農(nóng)民的政治效能感，進一步加劇了選舉的形式化。隨著村民自治的常規(guī)化和選舉制度的正規(guī)化，選舉與治理的關(guān)系仍然停留在理論層面。③這意味著單純通過加強和規(guī)范村民選舉而改善村莊治理績效的思路在實踐中的不確定性日益增加。

總體而言，學(xué)界更為關(guān)注的是村民自治的民主價值，而忽視了其治理內(nèi)涵和運行基礎(chǔ)。村民自治最初是為解決村莊內(nèi)部事務(wù)而產(chǎn)生的，具有向內(nèi)的功能指向性。不過，從近30年的實踐歷程看，村民自治并沒有完全實現(xiàn)預(yù)期的治理效果，反而在實踐中出現(xiàn)了一些偏差，如“混混治村”“富人治村”“老好人治村”等等，都是一些地方村民自治面臨困境的表現(xiàn)。村莊公共權(quán)威和公民社會并未能隨著稅費改革之后國家的撤退而自然發(fā)育，村民自治的結(jié)構(gòu)性失衡也顯化和放大了其負功能，即消極抵制國家的行政要求，增加了政府的治理成本。

既有研究在很大程度上忽視了村民自治與政府治理之間的關(guān)聯(lián)，或者將村民自治視為抵抗政府權(quán)力入侵進而培育公民社會的手段。稅費改革之前農(nóng)民與國家之間的緊張關(guān)系固然為這一理論架構(gòu)提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。但是，面臨后稅費時代的形勢之變，需要轉(zhuǎn)換村民自治的研究視角:村民自治不僅是一套發(fā)育基層民主和培育公民社會的制度體系，而且是一套有力的治理機制。在村民選舉之外，滯后的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等治理維度應(yīng)該引起更多的關(guān)注。這是從“主體”到“規(guī)則”的轉(zhuǎn)向，即從“誰在治理”向“如何治理”的轉(zhuǎn)向。④“誰在治理”關(guān)注的是治理主體及其合法性授權(quán)，以“國家—社會”的二元對立作為理論預(yù)設(shè)；“如何治理”則關(guān)注規(guī)則及其實踐邏輯，強調(diào)國家與社會的相互依賴。在這個意義上，村民自治的轉(zhuǎn)型方向應(yīng)該聚焦于確立新的公共規(guī)則和治理秩序，而非僅僅局限于村級權(quán)力控制權(quán)的競爭。

因此，筆者將村民自治納入國家治理體系和基層治理能力的視野，重新思考村民自治的轉(zhuǎn)型動力和治理機制。村民自治不僅在于自治目標(biāo)內(nèi)在價值的實現(xiàn)，而且在于通過“鄉(xiāng)村民主的治理化”⑤，實現(xiàn)利益統(tǒng)合與秩序供給的能力。作為一種制度體系，村民自治具有較強的開放性和適應(yīng)性，地方政府的服務(wù)型轉(zhuǎn)型以及由此生發(fā)的治理需求構(gòu)成村民自治的轉(zhuǎn)型動力，即“治理激活自治”，而村民自治的激活也反過來促進了政府治理績效的提高，有利于服務(wù)型政府的建設(shè)。

近幾年來，全國不少地方出現(xiàn)了一些基層民主治理的有益探索，例如，河南鄧州的“四議兩公開”、四川成都的“村民議事會”、浙江寧海的“五議決策法”等等，這些探索豐富了村民自治的內(nèi)涵，并在不同程度上激活了村民自治的治理意義。本文將主要結(jié)合“成都模式”，討論村民自治轉(zhuǎn)型的動力與路徑，由此進一步反思村民自治的未來走向與出路。本文的經(jīng)驗主要來自于筆者在四川省崇州市W村的田野調(diào)研。2015年9月，筆者所在的團隊在W村進行了為期20天的調(diào)研。該村人口3066人，共26個村民小組，目前全村已經(jīng)基本完成了新農(nóng)村改造，96%的農(nóng)民搬入統(tǒng)一規(guī)劃的新型農(nóng)村社區(qū)，實現(xiàn)了相對集中居住，村容村貌發(fā)生了翻天覆地的變化。W村自2009年即按照上級要求成立了“村民議事會”，目前運行已經(jīng)比較成熟，提供了一個透視成都村民自治實踐的窗口。

二、村民自治的國家視野

“國家—社會”理論設(shè)定了公民社會發(fā)育的自發(fā)性，它假定，隨著國家從基層社會退出，公民社會必然隨之形成。這種視角忽視了村民自治有效運行的基礎(chǔ)和條件，村民自治是多種因素共同作用的結(jié)果，國家的主導(dǎo)性作用尤其不可忽視。村民自治是國家政權(quán)建設(shè)的產(chǎn)物，它接續(xù)了人民公社解體之后的基層組織建設(shè)，并在一定程度上延伸了士紳自治的傳統(tǒng)。⑥

1.汲取型與村民自治的政治邏輯

稅費改革以前，基于趕超型現(xiàn)代化的戰(zhàn)略考慮，國家需要通過代理人體制從農(nóng)村提取資源，基層政權(quán)因此呈現(xiàn)為“汲取型政權(quán)”⑦。代理人體制的非正式激勵結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了資源汲取的“內(nèi)卷化”效應(yīng)，并表現(xiàn)為“農(nóng)民負擔(dān)問題”，最終在20世紀(jì)90年代末期爆發(fā)成為全國性的“三農(nóng)危機”。村民自治在這種形勢下被迅速推廣，其主要目的是化解當(dāng)時基層政權(quán)的合法性危機。作為國家汲取型任務(wù)的代理人，村干部在村落權(quán)威結(jié)構(gòu)中的正當(dāng)性遭到弱化。村干部權(quán)力授權(quán)來源的改變有利于約束村干部的不當(dāng)行為，改變基層權(quán)力運行失控的局面，也有利于防止基層政權(quán)合法性危機的上移。所以，村民自治所內(nèi)含的“四個民主”在實踐操作中也逐漸形成了突出“民主選舉”的傾向，并集中表現(xiàn)為以政治合法性考量為本的政治邏輯。村民自治在這一時期的推行主要體現(xiàn)為中央的努力，得到中央政府更多關(guān)注和幫助的地方，民主選舉成功的可能性就越大。⑧

在此情況下，村民自治既緩解了農(nóng)民與地方政府之間的緊張狀態(tài)，同時也與主流學(xué)界對國內(nèi)基層政治民主化改革的預(yù)期相交匯，由此形成一股強大的力量，建構(gòu)了一種“選舉神話”，遮蔽了村民自治的治理內(nèi)涵:村民自治被簡化為村莊選舉，“民主選舉”成為村民自治的基本實現(xiàn)形式。

2.服務(wù)型與村民自治的治理邏輯

進入后稅費時代，國家開啟了“以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)”的城鄉(xiāng)一體化進程。從國家與農(nóng)民的關(guān)系來看，基層政權(quán)日益具有服務(wù)型色彩。以服務(wù)型為目標(biāo)的基層政權(quán)表現(xiàn)為“分配型民主”⑨，其目的是如何有效地分配資源，并盡可能地減少資源分配中的矛盾。服務(wù)型的定位意味著農(nóng)民不再作為單純的政策對象，而是成為偏好和需求表達的主體。分化的小農(nóng)具有差異化的偏好，能否通過民主選舉的授權(quán)方式反映農(nóng)民的偏好，滿足農(nóng)民的需求，值得存疑。

后稅費時代基層治理的有效性在某種程度上取決于政府對農(nóng)民需求回應(yīng)和滿足的程度，政府治理的精細化無疑對村級組織的運轉(zhuǎn)水平提出了更高要求。問題是，稅費改革取消了農(nóng)民與國家之間的“制度性關(guān)聯(lián)”，并產(chǎn)生了一系列的后果:村級組織治理資源進一步流失，農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)的積極性降低，政治效能感弱化。不同地區(qū)的村治困境也說明，立足于民主選舉的村民自治并不必然走向善治，反而可能導(dǎo)致村莊的公共治理蛻化為“私人治理”，村干部角色超越“當(dāng)家人/代理人”⑩之爭，具有了更強的謀利型色彩，謀利型村干部進一步扭曲了村民自治的制度實踐。因此，村民自治的負功能以另一種方式體現(xiàn)出來，即國家面對的雖然不是一個具有政治訴求的壓力集團，但卻是一個有效治理難以深入、矛盾易于上浮的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)和基層組織。這構(gòu)成了后稅費時代基層治理的基本問題。在這種形勢下，村民自治的政治邏輯淡化，一些地方政府開始基于基層治理的需要，主動探索村民自治的實現(xiàn)路徑。

3.國家主導(dǎo)與村民自治

稅費改革之前，基層政權(quán)通過鄉(xiāng)村利益共同體的方式，可以有效激勵村級代理人，對村干部授權(quán)來源的關(guān)注并未實質(zhì)性地沖擊和影響到基層政府的治理能力。村民自治的政治邏輯并不會動搖地方政府有效治理的基礎(chǔ)。這為村民自治的選舉實踐提供了存在空間，并維持著治理有效性和政治合法性之間的相對平衡。后稅費時代以來，基層組織逐漸弱化，鄉(xiāng)村關(guān)系進一步松散化，縣、鄉(xiāng)基層政權(quán)對村級組織缺少有效的激勵方式，基層治理缺少深入鄉(xiāng)村社會的有力抓手，這給村民自治轉(zhuǎn)型提供了契機。

因此，村民自治自始至終應(yīng)放在國家治理的視野下考察，村民自治是特定形式下合乎國家治理目標(biāo)的治理手段。堅持從本體性層面強調(diào)村民自治的價值和意義，而無視村民自治制度所存在的社會基礎(chǔ)和政治形勢，可能忽視村民自治的完整意涵。

三、村民自治的轉(zhuǎn)型動力

村級組織屬于國家權(quán)力延伸進入基層社會的神經(jīng)末梢，村民自治的困境不僅表現(xiàn)為村莊內(nèi)部的治理問題，而且進一步衍生和轉(zhuǎn)化為地方政府的治理難題和穩(wěn)定風(fēng)險，因此，村民自治的轉(zhuǎn)型是政府治理轉(zhuǎn)型的必然要求。村民自治逐漸由中央政權(quán)借以制約地方政府的工具轉(zhuǎn)化為地方政府有效治理的路徑。地方政府出于加強和創(chuàng)新社會管理的需要，為村民自治的轉(zhuǎn)型提供資源和條件，希望依托村民自治提高資源分配的效率，并通過激活村民自治扭轉(zhuǎn)“權(quán)、責(zé)、利”失衡的基層治理格局，緩解地方的社會風(fēng)險和穩(wěn)定壓力。

1.優(yōu)化資源分配的內(nèi)在要求

稅費改革以來，國家通過各種方式向基層社會輸入和轉(zhuǎn)移資源，這就涉及國家政策在體制末端如何與分散的小農(nóng)對接:一方面是如何將農(nóng)戶的偏好和需求通過基層組織向上反映和傳達，從而推動項目內(nèi)容的調(diào)整；另一方面是項目資源如何有效且順利地進入村莊，并滿足群眾的需求。當(dāng)前，項目制因其技術(shù)治理和利于監(jiān)控的特性而成為資源下鄉(xiāng)的主要方式。從實際情況來看，進入村莊的項目資源不一定符合村民的需求，原因在于:第一，村級組織主要以民事糾紛協(xié)調(diào)者的角色參與項目治理的過程，并不具有制度化地表達自身需求的渠道和能力。項目進村過程中利益流量的增加可能打破村莊原有的利益均衡，導(dǎo)致一部分人利益的相對受損，造成民事糾紛。第二，無論項目來自于村干部個人的爭取還是政府直接投放，村干部一般會卷入項目制的利益網(wǎng)絡(luò)中，進一步瓦解了其權(quán)力的公共性。項目制實踐對村級組織的邊緣化或利益吸納，導(dǎo)致項目制主導(dǎo)下的資源分配面臨著最后一公里的難題。

能否有效且精準(zhǔn)地分配資源，是服務(wù)型政府的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)著政府治理的能力和水平?？朔椖恐圃谫Y源分配過程中的缺陷，關(guān)鍵在于充分激活村民自治，調(diào)動農(nóng)民的參與，從而在自上而下的單向度資源分配軌道之外形成自下而上的需求表達通道和利益協(xié)商渠道，由此形成資源分配的雙軌體制，在輸入資源的同時也再造了村民自治的基礎(chǔ)，激活了村民自治的功能。

2.降低治理成本的必然選擇

稅費改革以來，隨著村級組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弱化，由“縣、鄉(xiāng)、村”三級組織構(gòu)成的基層治理體系日益呈現(xiàn)出“責(zé)、權(quán)、利”配置不均衡的狀態(tài)，基層治理體系逐漸失衡，形成了以縣為主的治理格局?？h級政府直接而深入地卷入基層事務(wù)，也越來越直面基層治理的矛盾和風(fēng)險:一方面，村莊內(nèi)生的公共品供給能力逐漸弱化，縣級政府通過項目制實踐直接參與村莊事務(wù)；另一方面，村莊內(nèi)生的矛盾化解能力和秩序維持能力也逐漸弱化，“小事出村”成為當(dāng)前基層治理面臨的新問題。

中國的社會轉(zhuǎn)型推動著利益格局的重構(gòu)和調(diào)整，這同樣體現(xiàn)在更為微觀的村莊場域。圍繞利益分配而引起的糾紛和上訪成為治理風(fēng)險的重要源頭。在治理體系失衡的格局之下，基層組織逐漸喪失了化解風(fēng)險和矛盾的能力，大量的風(fēng)險溢出村莊之外，風(fēng)險的歸類和識別機制失效，導(dǎo)致了信訪的常態(tài)化，提高了政府的治理成本和治理風(fēng)險，降低了基層治理的效率。提高基層政府應(yīng)對風(fēng)險和化解危機的能力，釋放地方政府社會管理的壓力，恢復(fù)基層社會的活力，激活村民自治是必然的選擇。

四、村民自治的治理實踐：成都“村民議事會”分析

2008年以來，為適應(yīng)產(chǎn)權(quán)制度改革后農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)關(guān)系的變化，四川省成都市開始探索農(nóng)村村級治理新體制，建立了以“村民議事會”為核心的民主治理機制，目前已基本實現(xiàn)了全覆蓋。通過決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，社會職能與經(jīng)濟職能分離，政府職能與自治職能分離，完善公共服務(wù)體系和集體經(jīng)濟組織運行機制，改進基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式，成都全市農(nóng)村逐步形成了一套行之有效的民主運行機制，即黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會決策、村委會執(zhí)行、其他經(jīng)濟社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。村民議事會的組織架構(gòu)和產(chǎn)生過程為:各村民小組推選3—5名代表組成村民議事小組，其中得票數(shù)最高的2—3人進入村民議事會，村民議事會再推選其中的5—7人組成監(jiān)事會，對議事會的運行進行監(jiān)督。村民議事會負責(zé)人由村黨支部書記兼任，負責(zé)議題審查和會議的召集。議事會成員不拿工資，對成員人選的要求是公正、有威望、有奉獻精神。議事會的治理職能典型體現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)資金的使用方面。

1.村民自治的治理機制

村民自治的轉(zhuǎn)型意味著超越選舉為中心的傳統(tǒng)思路，并接納政府和群眾的參與。單純的選舉及授權(quán)并未能解決選舉之后的監(jiān)督、決策和管理問題。村民議事會另辟蹊徑，避開合法性授權(quán)問題，將議事會嵌入在服務(wù)型政府的政策實踐中，實現(xiàn)了村民自治與政府治理的有效對接。

（1）政府引導(dǎo)。以村民議事會為核心的村民自治機制主要是為了適應(yīng)成都市開展的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化改革。這一制度在很大程度上是政府主動創(chuàng)新的產(chǎn)物，目的是為了解決基層組織弱化的情況下，政府向農(nóng)村推動公共服務(wù)均等化的過程中如何激勵村級組織、調(diào)動農(nóng)民參與進而促進資源有效落實的問題?！俺啥寄Ｊ健钡奶厣谟冢畬ψ陨淼慕巧M行了清晰的界定，具體表現(xiàn)為:第一，政府提供資金，但并不對資金的用途進行具體的限制和干涉。第二，政府提供規(guī)則和框架，規(guī)定公共服務(wù)資金的使用范圍和項目類型，防止資金的違規(guī)濫用。第三，政府主要以事件、問題和矛盾為介入契機，體現(xiàn)為一種事件中心的治理策略。政府通過輸入資源和制定規(guī)則，將村民自治納入到政府治理的軌道，既滿足了政府管理的目標(biāo)，也尊重了村級組織的靈活性和主體性。這種方式提高了村級組織的治理能力和村民參與村莊事務(wù)的主動性，政府自上而下輸入的資金由此轉(zhuǎn)化為村莊和農(nóng)民自己的資金，改變了農(nóng)民旁觀者的身份處境。這樣一來，就變政府主導(dǎo)為政府引導(dǎo)，政府重新界定了自己的權(quán)力邊界，既減少了亂作為，又為基層治理能力的發(fā)揮提供了空間。

（2）村級統(tǒng)籌。基層組織的弱化，關(guān)鍵在于喪失了“統(tǒng)”的能力?！敖y(tǒng)”的優(yōu)勢不僅表現(xiàn)為集中力量辦大事，而且表現(xiàn)為對細碎、彌散、變動需求的精確和有效回應(yīng)，換句話說，即靈活和及時地辦小事的能力。成都村民議事會的統(tǒng)籌主要體現(xiàn)在以下兩個方面:第一，需求統(tǒng)籌。村民議事會對群眾提議的項目進行統(tǒng)計排序，選擇三個群眾需求最為強烈的項目，并在商議環(huán)節(jié)“合并同類項”，對群眾的需求進行有效甄別，按照輕重緩急的原則加以平衡。第二，資金統(tǒng)籌。成都市針對每個行政村撥付一定的公共服務(wù)資金，有效化解了村集體組織空殼化的問題，這筆資金由村級組織統(tǒng)籌使用，只有10萬元以上的項目才需要經(jīng)過招投標(biāo)程序。項目確定之后，由村一級制定預(yù)算，經(jīng)村民議事會討論通過逐級上報，由上級統(tǒng)籌委員會審批之后交由村委會負責(zé)執(zhí)行。在實踐過程中，大部分項目都是由村一級聘請本村村民負責(zé)實施，這樣有利于村民對項目的直接監(jiān)督，保證項目實施的質(zhì)量。

（3）村民參與?；鶎诱蚍?wù)型政府的轉(zhuǎn)型所面臨的最大困難是如何對接服務(wù)對象多元化的需求偏好，而這其中首要的問題是如何調(diào)動群眾的參與。在川西平原地區(qū)，村民小組是重要的治理單元，也是一個熟人社會單位。村民議事會進入村民小組一級，可以充分利用村民小組所孕育的社會資本和社會動力。議事會成員不拿工資，有利于保持“當(dāng)家人”身份，各成員均來自于村小組群眾的推選，“面子”等名譽足以構(gòu)成工作的動力，從而調(diào)動了村民小組內(nèi)部的非體制性精英和普通群眾。村民議事會的機構(gòu)設(shè)置和成員的“包戶”制度一方面使得上級的政策精神可以通過村民議事會成員通達至各家各戶；另一方面，農(nóng)民的想法、意見、需求甚至困惑和不滿也可以經(jīng)過村民議事會匯總和集中。

2.村民自治的轉(zhuǎn)型路徑

在“成都模式”中，政府治理激活了村民自治的功能，實現(xiàn)了政府治理與村民自治的貫通和對接，從而推動了村民自治的轉(zhuǎn)型。通過村民議事會對基層治理組織架構(gòu)的重塑，各個治理主體的角色、功能、利益和責(zé)任得到重新的界定，呈現(xiàn)了政府、村級組織和農(nóng)民共同參與的治理秩序。

（1）行政與自治各得其所。村民議事會的組織設(shè)置實現(xiàn)了與村委會的相對分離。小組議事會與村級議事會、村民議事會與村委會之間并不具有上下級的從屬關(guān)系，議事會會長由村支部書記兼任，體現(xiàn)了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。在這個制度下，村委會的定位更為明晰，主要承擔(dān)行政任務(wù)和對接上級資源，自治則從村委會的職能定位中剝離，并由村民議事會承接。行政與自治的分離理順了各村級組織的關(guān)系，是政府治理與村民自治融合的組織基礎(chǔ)。

（2）資源供給與需求表達對接?！俺啥寄Ｊ健敝校虼迩f輸入公共服務(wù)資金，但資金具體使用方向則由村民議事會討論決定。資金輸入促使農(nóng)民成為利益相關(guān)者，激活了農(nóng)民的政治參與意識，增強了村民對村級組織的信任。在此過程中，政府主要聚焦于制度建設(shè)和規(guī)則監(jiān)控，維持各治理主體關(guān)系的平衡。由此，政府的資源輸入轉(zhuǎn)化為村莊民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的物質(zhì)基礎(chǔ)，進而為資源供給與農(nóng)民需求的對接提供了可能。

（3）事件導(dǎo)向向日常治理過渡。村民議事會，顧名思義，即以“事”為中心進行決策和治理。成都的城鄉(xiāng)一體化改革涉及產(chǎn)權(quán)制度改革、新農(nóng)村建設(shè)、公共服務(wù)均等化等多方面內(nèi)容。崇州市W村依托“增減掛鉤”完成的新農(nóng)村建設(shè)，因為依靠村民議事會的參與和協(xié)助，雖然面臨大量的利益糾紛和協(xié)調(diào)難題，但因為工作做得細致，結(jié)合村莊實際，沒有出現(xiàn)一例群眾上訪的事件，村民議事會在群眾中也獲得了較高的聲望。事件導(dǎo)向有利于通過特定的事件調(diào)動利益相關(guān)者的責(zé)任感和積極性，為村民參與提供方向和突破口。同時，議事會成員經(jīng)過事件處理積累的權(quán)威，可以轉(zhuǎn)化為村莊日常治理的效力，進而協(xié)助村莊內(nèi)部糾紛的調(diào)解、環(huán)境衛(wèi)生的維護，從而形成村民自治常態(tài)化的治理機制。

總體來看，面臨疲軟的基層治理格局，成都市通過村民議事會向松散的基層組織打入了一只楔子，從而打通了“政府——行政村——村民小組——農(nóng)民”之間的經(jīng)絡(luò)系統(tǒng)，資源的流入也顯化和激活了這條通道，建立了各個治理主體間的緊密聯(lián)系。由此，政府治理與村民自治之間形成了良性的互動，行政和自治實現(xiàn)了相對均衡。在這個意義上，村民自治并非絕對意義上的封閉在村莊內(nèi)部的自治，而是向包括政府在內(nèi)的各個治理主體敞開。

五、村民自治的定位與出路

1.村民自治的定位

村民自治不是“為了自治而自治”，應(yīng)該將村民自治放在基層治理的整體架構(gòu)之中。在基層組織已經(jīng)疲軟弱化的情況下，現(xiàn)實而緊迫的任務(wù)是加強基層組織建設(shè)，警惕村民自治社會基礎(chǔ)的進一步瓦解和社會資本的耗散?；凇俺啥寄Ｊ健钡膯⑹荆P者認(rèn)為，在當(dāng)前的情況下，需要明確村民自治在政府治理體系中的位置。

針對村級組織的激勵和監(jiān)控問題，也有一些地方進行了探索，其遵循的主要思路是村干部的正規(guī)化和專職化，試圖將村干部納入行政體制之中進行管理和約束，形成了“控制的自治”。這種方式聚焦于村干部存在的問題，并試圖在原有框架之內(nèi)進行修補和完善。現(xiàn)實的吊詭之處在于，這些嘗試恰恰說明原有合法性授權(quán)方式的失效，它不僅沒有建立基層治理體系的平衡，而且進一步加劇了其失衡的局面。事實上，村級組織的官僚化與村民自治之間頗有張力，“政務(wù)”代替“村務(wù)”成為村干部的工作重心，甚至產(chǎn)生了“行政吸納政治”的消極后果。在這種思路下，村民自治組織的依附性進一步增強，導(dǎo)致了村民自治的行政化。組織內(nèi)部制度化激勵增強的同時，則是村干部權(quán)威性的喪失和村莊動員能力的弱化。行政權(quán)力進入鄉(xiāng)土社會，也導(dǎo)致了政府治理成本的上升。

與之相比，“成都模式”提供了一種村民自治與政府治理有效結(jié)合的全新路徑。在村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，村民議事會對村莊公共事務(wù)進行具體的承接和落實，行政主體和自治主體分離，防止了村民自治的體制吸納，保持了一定的相對自主性。村民議事會通過特定的事件與村民建立起利益聯(lián)系，調(diào)動了他們的政治參與?！俺啥寄Ｊ健钡某晒嵺`向我們指出了村民自治的另外一條路徑，即村民自治的轉(zhuǎn)型并不意味著村民自治主體性的喪失，村民自治與政府治理之間并不一定是非此即彼關(guān)系，而是可以實現(xiàn)二者的共贏。

2.村民自治的出路

黨的十八屆三中全會提出了加強基層治理能力建設(shè)的命題，各級地方政府也進行了及時的回應(yīng)和跟進。當(dāng)前地方治理面臨著雙重的困境:一方面，地方政府深度介入特定村莊事務(wù)和卷入基層矛盾，表現(xiàn)為項目制試點的流行和信訪擴大化的困境；另一方面，政府又與大多數(shù)村莊在常態(tài)治理方面保持著相對疏遠的關(guān)系。這都是村民自治缺位、農(nóng)民主體性缺失的后果。

國家不可能解決農(nóng)民的所有問題，更不可能在不依靠農(nóng)民的情況下解決農(nóng)民的問題。村民自治的根本出路，在于將群眾組織起來，推動村民自治的轉(zhuǎn)型。以資源輸入為契機，加強基層組織建設(shè)，激發(fā)群眾參與活力，有利于促進政府治理與村民自治的良性互動和共同雙贏，而基層民主的運轉(zhuǎn)也將獲得載體和動力。

注釋

①⑤仝志輝:《“后選舉時代”的鄉(xiāng)村政治和鄉(xiāng)村政治研究》，《學(xué)習(xí)與實踐》2006年第5期。②劉偉:《村民自治的運行難題與重構(gòu)路徑——基于一項全國性訪談的初步探討》，《江漢論壇》2015年第2期。③尹利民、林芝:《“村民自治與基層治理”向何處走?——“中國農(nóng)村村民自治與基層治理”學(xué)術(shù)研討會綜述》，《江西師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2015年第5期。④狄金華、鐘漲寶:《從主體到規(guī)則的轉(zhuǎn)向——中國傳統(tǒng)農(nóng)村的基層治理研究》，《社會學(xué)研究》2014年第5期。⑥吳理財:《村民自治與國家政權(quán)建設(shè)》，《學(xué)習(xí)與探索》2002年第1期。⑦周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學(xué)研究》2006年第3期。⑧中央政府大力推行村民自治，除了順應(yīng)農(nóng)民意愿，減輕財政負擔(dān)等原因之外，顯然也有以此制約地方政府和基層干部之考慮。這也是地方政府普遍對于推進以選舉為中心的村民自治積極性不高的原因。⑨賀雪峰:《新鄉(xiāng)土中國》，北京大學(xué)出版社，2013年，第286—287頁。⑩徐勇:《村干部的雙重角色:代理人與當(dāng)家人》，《二十一世紀(jì)》2002年第10期。賀雪峰:《村民自治的功能及合理性》，《社會主義研究》1999年第6期。桂華:《項目制與農(nóng)村公共品供給體制分析——以農(nóng)地整治為例》，《政治學(xué)研究》2014年第4期。歐陽靜:《回應(yīng)“小事” 治理基層》，《中國社會科學(xué)報》2015 年7月1日。王麗惠:《控制的自治:村級治理半行政化的形成機制與內(nèi)在困境——以城鄉(xiāng)一體化為背景的問題討論》，《中國農(nóng)村觀察》2015年第2期。

責(zé)任編輯：聞 道

The Impetus of Transformation and Governance Mechanism of the Villager Autonomy —Based on "The Villagers Council" in Chengdu

Du Peng

Abstract:The villager autonomy embedded in the national governance structure，and adapt to the transformation of national gov?ernance.Before the reform of taxes and fees，the villager autonomy has formed a practice orientation of highlighting the election，and bears the function of the grass-roots political democratization.Facing the governance dilemma since the reform of taxes and fees of the villager autonomy，the practice in Chengdu，Sichuan province，whose core is "the villagers council" has opened up a path which com?bined the villager autonomy and the government administration effectively，thus promoting the transformation of villager autonomy from election to governance.Based on the revelation of Chengdu experience，the local governments should use the resource inputs as an op?portunity to strengthen the construction of grass-roots organization，mobilize the peasants to participate in，to realize the win-win be?tween the villager autonomy and the government administration，which is something inherent in improving grassroots organizations′gov?ernance ability.

Key words:the villagers′autonomy；transformative power；government administration；governance mechanism

作者簡介:杜鵬,男,華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生（武漢 430074)。

基金項目:?教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“完善基層社會治理機制研究”（14JID030);國家社會科學(xué)基金青年項目“項目制實踐對農(nóng)村基層治理的影響研究”（15CSH023)。

收稿日期:2015-11-05

中圖分類號：D422

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2016)02-0068-06