◎ 佟家棟

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中國自由貿易試驗區(qū)啟動試驗以來的思考

◎ 佟家棟

摘要：中國自由貿易試驗區(qū)是中國深化改革擴大對外開放、迎接更加高水平的國際開放要求的戰(zhàn)略性舉措。本文對中國自由貿易試驗區(qū)建立的背景、啟動以來取得的成績以及遇到的問題進行分析，并提出了中國自由貿易試驗區(qū)調整的相關建議。

關鍵詞：自由貿易試驗區(qū) 自貿區(qū) 改革

2013年9月29日，中國第一家自由貿易試驗區(qū)在上海浦東掛牌。2014年12月12日，中央政府又批準了廣東、天津和福建設立自由貿易試驗區(qū)，上海也相應擴大了自由貿易試驗區(qū)的面積。第二批的三家也在2015年4月21日同時掛牌，以表達中國政府堅持深化改革和堅定不移對外開放的決心。在第一批實施近兩年、第二批也運行了將近6個月以后，盡管中國自由貿易試驗區(qū)取得了一定的成績，甚至產生了示范效應，但也存在許多需要解決的問題，需要我們冷靜思考。

一、自由貿易試驗區(qū)為什么叫試驗，為誰試驗

長達37年的改革和開放，帶來了中國高速（平均）的經濟增長。中國成為世界第二大經濟體，取得了對外貿易總額全球第一、出口全球第一的驕人成就。然而也應該看到，中國經濟改革所帶來的多方面的“紅利”在遞減，并且由于市場經濟改革不夠到位，還顯示出某種經濟扭曲的情況，如國有經濟的過度壟斷，政府干預累積下來的過剩生產能力，傳統經濟由于要素優(yōu)勢遞減導致的競爭力下降，而我們新的國際競爭優(yōu)勢未能接續(xù)到來。從國際經濟環(huán)境看，金融危機及其恢復乏力帶來的，以重建國際經濟新秩序為戰(zhàn)略目標的歐美國家，試圖建立新的以維護和保護發(fā)達國家經濟利益的秩序，特別是美國以TPP和TTIP為具體內容的區(qū)域經濟一體化戰(zhàn)略思路，試圖實現發(fā)達國家的利益在新經濟形勢下的訴求。這些區(qū)域一體化組織的建立，將對中國經濟的發(fā)展與開放帶來許多新的挑戰(zhàn)，特別是排他性市場對中國的歧視性限制，將大大改變中國借助經濟開放，特別是貿易和投資雙向開放的外部環(huán)境。對此，中國的對策是，積極參與中美投資協定談判，接受準入前國民待遇加負面清單的投資管理方式，實現相互直接投資的自由化。準入前國民待遇和負面清單的實施意味著中國政府承諾，對待本國企業(yè)和對待外國企業(yè)要在投資管理領域一視同仁。然而，已經習慣了不夠完善的市場經濟環(huán)境的中國企業(yè)，可能難以承受來自外部競爭的壓力。因此，劃定一塊區(qū)域，設定一個貿易自由、投資便利和金融自由化的國際標準營商環(huán)境，測試一下中國經濟由于國際經濟環(huán)境變化所帶來的外部壓力，如果在這一區(qū)域試驗成功，那么就可以推廣到全國，如果難以承受壓力，那么就需要在小范圍內采取一定的防御措施。從這個意義上說，中國建立自由貿易試驗區(qū)所要試驗的是更加自由的貿易環(huán)境、更加便利的投資環(huán)境、更加自由化的融資環(huán)境下，中國經濟面對的可能壓力及其相應的影響。因此，盡管自由貿易試驗區(qū)分別設立在上海、廣東、天津和福建，但是，它們只是國家選擇的試驗田，它們承擔著為國家開展試驗的艱巨而光榮的任務。如果說，他們是要自己設計、中央指導，也僅僅因為設定的四家自由貿易試驗區(qū)要根據自己在特定的地理和經濟發(fā)展環(huán)境下，扮演不同的“實驗室”或“樣本”。因此，中央政府和各個相關的部門才是推出這個試驗的主導者！從這個意義上說，中央政府及其相關部門，在很大程度上要創(chuàng)造更多的條件，包括調整政策和法規(guī)服務于這種國家試驗。然而，各自由貿易試驗區(qū)在實踐中感受到的是，中央各部門從自己的既有權限出發(fā)，控制或限制“測試”所需要的“試劑”，特別是，當這種測試需要各個相關中央部門提供相互聯系、且多部門出臺組合政策才能產生預期效果時，這種“組合試劑”可能難以形成，原因是，“組合試劑”中缺少來自某個部門的元素或給予元素的劑量不夠。在我們考察中國自由貿易試驗區(qū)政策出臺的配套性或系統性時，普遍存在著“組合試劑”的“缺斤短兩”現象，從而使各自由貿易試驗區(qū)的試驗難以落地，中央政府的總體方案難以在整體上落實。似乎這種試驗是各地方政府在向中央要政策，而不是中央委托四個“試驗田”為國家做實驗。這種關系上的倒置嚴重影響了四大自由貿易試驗區(qū)大膽試驗的積極性和創(chuàng)造性，甚至不能復制國際標準的自由貿易區(qū)所應有的基礎制度和政策。

二、是開放試驗還是改革試驗

從四家自由貿易試驗區(qū)的總體方案看，自由貿易試驗區(qū)的試驗一方面是政府職能轉變，從事前審批向事中、事后監(jiān)管轉變，從而更多地發(fā)揮市場經濟在自由貿易試驗區(qū)內在資源配置方面的決定性作用，建立一個完善的市場經濟，而不是扭曲的市場經濟的營商環(huán)境，另一方面是通過貿易自由、投資便利和金融自由化創(chuàng)造一個完善市場經濟條件下的高層次的、與國際接軌的開放環(huán)境。與對外高層次開放相比，中國更加重視一個完善的市場經濟環(huán)境的轉型和建設。特別重視在一個完善的市場經濟環(huán)境下，政府應該扮演什么樣的角色，關心如何從一個市場經濟的部分參與者變成一個裁判員或秩序的維護者、監(jiān)督者，如何實現這種轉型過程，并且能夠帶來經濟的制度改革紅利。這是因為，我們改革37年了，但是政府和市場之間關系的問題還沒有從根本上解決。另一方面，作為自由貿易試驗區(qū)，這種試驗又必須是一個貿易自由、投資便利和金融逐步自由化的典型自由貿易區(qū)建設的試驗。這就需要政府在貿易自由方面實現“一線放開，二線管住”，實現準入前國民待遇和負面清單，大膽探索金融領域的多方面的自由化政策。與這種相互聯系，但又是兩個相互區(qū)別的試驗相對應，在四個自由貿易試驗區(qū)，都將試驗區(qū)劃分為兩個區(qū)域，即“海關特殊監(jiān)管區(qū)”和“非海關特殊監(jiān)管區(qū)”。這種劃分意味著，在兩個不同的區(qū)域內，一個側重完善市場經濟的試驗，另一個區(qū)域側重典型的自由貿易區(qū)的試驗。由于中央和地方政府特別重視完善市場經濟的試驗，因此，所謂制度創(chuàng)新的積極性非常強，而在典型自由貿易區(qū)的試驗，由于內在風險的不確定性，且沒有成熟的管控風險的經驗，特別是在國際金融危機和中國經濟、金融不穩(wěn)的情況下，典型自由貿易區(qū)的試驗則是不夠系統性的、不配套的、最大限度回避風險的。

由于這種情形，完善市場經濟所形成的制度創(chuàng)新效果（從目前看）遠遠大于典型自由貿易區(qū)建設所帶來的效果。這種效果首先是企業(yè)注冊數量的增加和投資數量的增加。從完善的市場經濟建設的角度看，對內資企業(yè)的吸引力非常大。首先，由于自由貿易試驗區(qū)出臺了一系列的措施便利企業(yè)設立、融資，以及監(jiān)管簡化、政府鼓勵，能夠帶來市場效率提高，從而降低成本，能夠提高效益，因而在海關非特殊監(jiān)管區(qū)，甚至海關特殊監(jiān)管區(qū)設立了大量的內資企業(yè)，一些企業(yè)的業(yè)務已經展開。核心問題是，從市場經濟營商環(huán)境上看，自由貿易試驗區(qū)內（無論是海關特殊監(jiān)管區(qū)還是非海關特殊監(jiān)管區(qū)）市場環(huán)境的完善程度遠高于內地。因此，在實際調研中我們發(fā)現，內資企業(yè)比較普遍的看法是，在自由貿易試驗區(qū)內的營商環(huán)境要好很多。真正實現了建設“改革高地”的目標，至少在朝這樣一個方向持續(xù)努力。值得注意的是，內資企業(yè)比較的基礎是內地不夠完善的甚至是扭曲的市場經濟環(huán)境，因而，它們切身感受到市場環(huán)境不斷完善的積極影響，或改革高地帶來的“紅利”。但是，對外資企業(yè)而言，它們感興趣的主要不是市場經濟環(huán)境的完善，更多的是中國自由貿易試驗區(qū)里面能否有更加自由的貿易政策、更加便利的投資環(huán)境、更加自由的投融資環(huán)境。因為對這些企業(yè)而言，它們過去生存和運行的環(huán)境就是一個比中國所要試驗的市場環(huán)境更加完善的市場經濟環(huán)境。對這些企業(yè)而言，貿易完全自由、投資的負面清單及其相應的可操作性、融資的便利和經營者盈利率的提高或風險的降低才是最重要的。因此，據三個新設自由貿易試驗區(qū)不完全統計，在區(qū)內注冊的企業(yè)和投資，內資企業(yè)占到96%，而外資企業(yè)僅占4%左右（上海自由貿易試驗區(qū)要高一些，達到了20%）。這樣的結果，與我們過去兩年或半年工作的導向是高度一致的。換句話說，由于中央和地方政府更加重視完善市場經濟的工作落實，且風險較小，出臺政策更堅決，甚至有多種制度創(chuàng)新，落地也比較迅速，效果也自然好。但是，在典型自由貿易區(qū)建設方面，制度創(chuàng)新、政策出臺，配套和協調都存在這樣或那樣的問題，導致對外開放的自由貿易試驗區(qū)的吸引力明顯不足。此外，我們普遍認為，從完善市場經濟的角度出發(fā)，或從改革的角度出發(fā)，政府出臺的制度或政策必須是一視同仁的，沒有任何差別待遇可言，只有這樣，才能創(chuàng)造一個公平競爭的市場經濟環(huán)境。但是，從典型的自由貿易區(qū)的建設方面看，要使貿易自由、投資便利和金融自由化相配套，必須引進國外經營者，特別是金融、外匯等方面的離岸業(yè)務或離岸市場，而要建設這樣的市場，新興市場必須提供給金融機構、投資者等以風險補償或較高的收益率。在中國經濟處于下行壓力之下，我們難以用中國市場潛力或市場的現實需求吸引國外投資者或經營商，再加上中央政府有關部門擔心開放可能帶來的風險，政策的配套難以實現，從而使典型自由貿易區(qū)建設的政策法規(guī)難以落地。因而，在海關特殊監(jiān)管區(qū)和非海關特殊監(jiān)管區(qū)分類下，在完善市場經濟建設與典型自由貿易區(qū)建設的雙重目標下，出現了“改革高地”與“政策洼地”在形式上的對立。實際上，改革高地和政策洼地沒有什么根本的矛盾，特別是在我們將自由貿易試驗區(qū)劃分為海關特殊監(jiān)管區(qū)和非海關特殊監(jiān)管區(qū)的條件下，在非海關特殊監(jiān)管區(qū)，我們更多地是實現“改革高地”的目標，而在海關特殊監(jiān)管區(qū)實施“政策洼地”的目標，以便與國外類似區(qū)域相競爭，吸引更多的業(yè)務內容轉向中國的各自由貿易試驗區(qū)。一旦改革比較完善，開放壓力也比較小時，我們可以將兩個區(qū)域逐步打通。在這里，效果才是我們改革和開放的基本目標。

三、自由貿易試驗區(qū)的試驗效果與測度

中國實施自由貿易試驗區(qū)的戰(zhàn)略是要效果的。這種效果主要體現在，首先是政府職能的轉變。通過在自由貿易試驗區(qū)的試驗，能夠探索出一個正常而完善的市場經濟條件下政府和企業(yè)的關系。我們設想的“看不見的手”和“看得見的手”協調配合，最大限度地配置經濟資源，取得最好的經濟效率的社會主義市場經濟環(huán)境，或國際化、法制化的國際營商環(huán)境基本建立起來，且逐步推廣復制到全國，至少輻射到周邊地區(qū)，這是制度創(chuàng)新的效果。其次，產業(yè)集聚或產業(yè)升級的效果。中國經濟在經歷37年的改革開放和高速經濟增長以后，傳統產業(yè)的發(fā)展已經沒有空間，需要我們的產業(yè)轉型升級，我們的試驗要能夠為此找到一條路徑，如何在發(fā)揮資源有效配置的市場經濟條件下，產業(yè)結構主要通過市場的力量實現轉型升級，而主要不是政府干預。第三，我們的試驗要嘗試在一個完善的市場經濟環(huán)境下，形成企業(yè)或個人自主創(chuàng)新的動力和壓力，以便使科技創(chuàng)新、新產品和新產業(yè)的創(chuàng)新更多地來源于市場力量，而不是政府的力量，盡管政府在科技創(chuàng)新中仍然扮演重要角色，但是在科技創(chuàng)新及其成果轉化方面，企業(yè)和個人的積極性和自主性具有決定性的作用。這是一個國家的活力，是核心競爭力的重要方面。在中國深化經濟改革的過程中，這些試驗都是非常必要，也是非常緊迫的。因為外部環(huán)境不允許我們單純享受經濟全球化，中國更多地要以一個市場經濟的高標準融入經濟的激烈競爭中，甚至肩負著全球經濟引領者的任務，推動經濟的全球化和一體化。因此，一方面，我們要加快深化改革的步伐，不僅要在“試驗田”試驗，還要在全國逐步推廣和復制。從自由貿易試驗區(qū)對外開放的試驗上看，也是需要看效果的。這個效果是，在貿易自由方面，能否建立管理高效快捷、通關便利的進出口平臺，以便在國際貿易領域不僅在量上占優(yōu)，在運營質量上也占優(yōu)，從而使中國真正成為貿易營運的強國，從運營上挖掘優(yōu)勢，從運營上強化優(yōu)勢。因此服務及其服務體系是非常重要的。同時，在投資便利化方面，準入前國民待遇和負面清單管理成為我們投資管理的主要體制模式，從而政府將從控制轉化為服務，從事前管控轉變?yōu)槭轮?、事后監(jiān)管和服務，其中既包含投資管理制度的調整，也包含政府職能的轉變。既改變管理模式，又要有效防控風險。從金融自由化的角度看，一個致力于人民幣國際化的大國，一個致力于參與全球金融秩序乃至國際經濟秩序改革和建設的國家，首先應該是更加開放的，但是，這絕不是意味著我們盲目開放，而是要在漸進開放中積累金融自由化的經驗，不致在開放金融的過程中，承擔過大的風險，甚至難以管控。但是開放本身又要求，我們必須借助外國的金融機構的經營經驗為自己提供示范。為此要通過一系列政策優(yōu)惠，使外國的金融機構或企業(yè)看到可能的風險補償，看到可能的額外利潤或利益。沒有這些政策，難以吸引到這些金融機構，也就無所謂金融自由化的效果。我們前面關注的效果主要是從質的方面或制度層面所期望得到的，然而，任何的經濟戰(zhàn)略或經濟政策，最后的效果還是要歸集到經濟利益或經濟效果，或者說是定量的效果。

在定量效果的衡量上，也有一些值得我們思考的問題。首先是效果的內容要明確。這個效果也應該是因為自由貿易試驗區(qū)實施所產生的效果。在中國經濟改革和開放的過程中會有多個因素影響到特定的指標，只有我們科學地分離出特定因素影響產生的效果，才能客觀估價政策或制度的效果；其次，這種效果的加總要有一個時間嚴格起點，以便對比。在現實中，由于我們很難區(qū)分時間起始，又希望多報出一些成績，以便有更好的宣傳效果，因而我們的自由貿易試驗區(qū)總是希望報一個起始時間點比較模糊的總量或績效，因而影響我們對自貿區(qū)評估的因果關系，甚至得出有偏誤的推理或結論。第三，效果數據使用的科學性。在評價自由貿易試驗區(qū)戰(zhàn)略實施的效果時要特別注意某種政策或措施與一些指標之間的關系，有些是直接的因果關系，還有一些屬于間接的，甚至是無關的。第四，一些政策或制度的效果不可能在短期內出現，它需要一定的時滯，因此，在我們評估績效時不要急于求成，將未顯現的效果說成是沒有效果，而盲目下結論，這是缺乏科學性的表現?？傊瑢ψ杂少Q易試驗區(qū)產生效果的考察非常必要，也是需要嚴格科學性的。

四、中國自由貿易試驗區(qū)的調整建議

應該說，中國自由貿易試驗區(qū)是中國深化改革擴大對外開放，迎接更加高水平的國際開放要求的戰(zhàn)略性舉措。在經歷了近兩年或近三個月的試驗以后，我們需要明確三個問題。首先，中國自由貿易試驗區(qū)的試驗是四大自由貿易試驗區(qū)在為國家做大膽的嘗試，它關系到中國建設一個完善的市場經濟體制。因此，中央政府主導的同時，一定要為自由貿易試驗區(qū)的試驗提供大膽試驗的“試劑”，沒有“試劑”的試驗就是無源之水、無米之炊！盡管完善的市場經濟在中國還是需要探索的，但是改革和實驗本身就是走前人沒有走過的路，嘗試以往文件中沒有過的內容和規(guī)定，否則也無所謂制度創(chuàng)新或改革了。因此，自由貿易試驗區(qū)試驗中，中央政府和部門是主導，甚至是主體，地方政府是載體是實驗室。盡管他們知道自己該做什么，但沒有試驗所需要的材料或試劑，是不可能做實驗的，更不會有期望的效果產生。

其次，中國自由貿易試驗區(qū)肩負著雙重的試驗任務，一方面是試驗由一個扭曲的或不完善的市場經濟向高標準的、完善的市場經濟；另一方面，嘗試建立一個典型的自由貿易區(qū)，成為中國對外實現高水平開放的模板，推廣和復制到全國，為中國高水平融入世界經濟進行壓力測試，吸取經驗和教訓。因此在允許四大自由貿易區(qū)試驗的同時，一定要適度允許它們試錯，沒有試錯就不會有經驗。如果中央政府各部門管控到一點試錯的可能性或風險都沒有，那就失去了試驗的本來意義。

第三，認清自由貿易試驗區(qū)試驗的方向或發(fā)展的方向。我們要深刻認識到，改革開放35年，由于中國還沒有建成完善的市場經濟，在自由貿易區(qū)試驗中，不得不首先加上完善市場經濟建設的任務或試驗。當我們認可這樣一個方向后，就要“以協同思維處理政府內部各部門的關系，以底線思維平衡政府與市場關系，以信任思維協調政府與社會的關系”（引自某評估報告），因為，這些關系的處理方式決定著我們在實施自由貿易試驗區(qū)試驗時的基本原則。否則，我們還是以權力部門之間互不配合，權力部門對待非權力部門居高臨下，政府對市場看住、管住為底線，對整個社會關系不放心，并且直接表現為不信任，那么，我們的市場經濟關系、政府和企業(yè)的關系、政府各部門之間的關系很難實現協調，我們在政府主導下的試驗就是一個“缺斤短兩”提供“試劑”的試驗，因而難以取得預期的效果。

第四，由于試驗的效果的出現需要時間，我們需要在不同的時間段評估和收集不同的效果。由于中國自由貿易試驗區(qū)肩負著兩個方面的試驗任務，并且在不同的自由貿易試驗區(qū)又規(guī)定了特定的試驗任務要完成，而且還要有復制推廣的任務，中央政府希望盡快見效，以便帶動中國經濟近期走出下行壓力期，長遠探索可持續(xù)發(fā)展的道路。這種心情是可以理解的，但是，還需要有一個試驗內容推出與效果要求保持高度一致的問題。否則，某些效果因果關系可能難以對稱。

第五，中國自由貿易試驗區(qū)的試驗是以前沒有做過的，我們既要堅持深化改革，又要同國際慣例接軌，學習國際經驗，并參照其他先進的自由貿易區(qū)模式，將中國的自由貿易試驗區(qū)建設成為更加有國際經濟力和吸引力的典型的自由貿易區(qū)。

參考文獻：

[1]中國（廣東）自由貿易試驗區(qū)總體方案、中國（天津）自由貿易試驗區(qū)總體方案、中國（福建）自由貿易試驗區(qū)總體方案.

[2]關于國務院發(fā)展研究中心開展中國（上海）自由貿易試驗區(qū)運行一年評估報告.

[3]中國（上海）自由貿易試驗區(qū)年度綜合評估情況報告.

（責任編輯：盧小文）

Reflection on China Pilot Free Trade Zones Since the Implementation

Tong Jiadong

Abstract:The implementation of China Pilot Free Trade Zones is strategic initiatives to further the opening-up and reform so as to meet the requirements of more high-level international opening-up. This paper analyzes the background, achievement and problems of establishing the China Pilot Free Trade Zones, and puts forward the relevant suggestions.

Keywords:Pilot Free Trade Zones; FTZ; reform

作者簡介：佟家棟，經濟學博士，南開大學經濟學院教授，主要研究方向：國際貿易理論與政策、國際一體化經濟。

【中圖分類號】F752.8

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.01.002