●孟大川 李 季

農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)與征收補(bǔ)償制度建設(shè)※

●孟大川 李 季

農(nóng)村房屋的征收、拆遷、補(bǔ)償、安置的制度很不完善，甚至存在制度空白，基本上無(wú)法可依，導(dǎo)致其隨意性、無(wú)序性、主觀性、無(wú)法性等大量問(wèn)題出現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)破除城鄉(xiāng)房屋拆遷補(bǔ)償?shù)摹岸斌w制，加快制定農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范；強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)與城鎮(zhèn)化規(guī)劃法治的科學(xué)性與權(quán)威性，以減少占用農(nóng)村土地與強(qiáng)拆農(nóng)民房屋的恣意性；強(qiáng)化耕地保護(hù)的法治觀念與執(zhí)法監(jiān)督，正確處理發(fā)展需求與土地紅線的關(guān)系；保障土地整理政策的合法性與正當(dāng)性，克服大量農(nóng)民被“上樓”現(xiàn)象；盡快化解小產(chǎn)權(quán)房屋的歷史遺留問(wèn)題。

農(nóng)村房屋；產(chǎn)權(quán)；征收補(bǔ)償

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。要把公正、公平、公開(kāi)原則貫穿立法全過(guò)程，完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性。”

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地的征收及其農(nóng)民房屋的拆遷補(bǔ)償安置的規(guī)模日漸擴(kuò)大。同時(shí)，農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)制度及其征收拆遷補(bǔ)償安置的法律制度建設(shè)卻很不完善，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾日趨尖銳，因此，亟需完善農(nóng)村土地征收拆遷補(bǔ)償安置行為的系列法律制度。

一、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)與征收補(bǔ)償?shù)闹贫炔煌晟?、有空?/h2>

目前，除了《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其實(shí)施細(xì)則和各省、市的實(shí)施辦法對(duì)土地征用、補(bǔ)償有一些原則性的規(guī)定外，農(nóng)村房屋的產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓及其征收、拆遷、補(bǔ)償、安置的具體制度基本上無(wú)法可依，即使有一些地方性法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件，也往往缺乏操作性與適用性，導(dǎo)致大量社會(huì)問(wèn)題與群體矛盾出現(xiàn)。

一是農(nóng)村房屋的產(chǎn)權(quán)制度的無(wú)法律基礎(chǔ)。黨的十六屆五中全會(huì)明確提出了“城鄉(xiāng)一體化”的發(fā)展思路后，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)日新月異，特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，農(nóng)村房屋的產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)成為法制建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。在目前尚無(wú)國(guó)家法律的情況下，一些省市先行先試，但從全國(guó)視角看，許多地方的農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)制度至今尚屬空白或者不完善。即使在開(kāi)城鄉(xiāng)一體化先河的成都，雖農(nóng)村統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建房發(fā)放了集體產(chǎn)權(quán)證書，但統(tǒng)規(guī)自建房與老宅基地上的住宅則沒(méi)有房屋產(chǎn)權(quán)證書。由于這方面的法律制度不完善、有空白，農(nóng)村房屋沒(méi)有合法產(chǎn)權(quán)，一些地方司法機(jī)關(guān)往往處于二難境地，于是地方法院內(nèi)部政策規(guī)定，農(nóng)村離婚訴訟中的分家之訴，法院只認(rèn)定當(dāng)事人的房屋使用權(quán)而非所有權(quán)；凡涉及農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)糾紛，一律不予受理，即使有村鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)證書的也不立案；公證機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)即便是農(nóng)民遺囑也不予公證；農(nóng)民的安置房無(wú)法上市交易，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。導(dǎo)致群體性事件不斷發(fā)生，一些農(nóng)民以鋌而走極端或者長(zhǎng)期上訪來(lái)尋求維權(quán)之路。

二是農(nóng)村房屋的征收制度的隨意性。由于農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的無(wú)法可依，一些地方政府的“土地財(cái)政”思路與GDP沖動(dòng)，導(dǎo)致許多基層政府無(wú)視國(guó)家土地法律政策，無(wú)視農(nóng)民房屋權(quán)利，以建設(shè)新農(nóng)村推進(jìn)城鎮(zhèn)化為名，或以土地整理為名，或以災(zāi)后重建為名，或以引進(jìn)發(fā)展項(xiàng)目為名，大量以租代征土地，大量以“地票”征用土地，大量強(qiáng)拆農(nóng)民住房，大量修建小產(chǎn)權(quán)房，使大量農(nóng)村土地非農(nóng)化，使大量農(nóng)民被“上樓”，使大量小產(chǎn)權(quán)房屋問(wèn)題堆積。

三是農(nóng)村房屋的拆遷程序的無(wú)序性。城市房屋的征收拆遷補(bǔ)償安置已有《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等行政法規(guī)，但農(nóng)村卻是一片空白，一些農(nóng)民面對(duì)自己祖祖輩輩居住的房屋被強(qiáng)行拆遷而告狀無(wú)門，導(dǎo)致拆遷惡性事件不時(shí)發(fā)生。一些拆遷方對(duì)群眾采取欺詐脅迫的手段，誘使群眾服從于低廉的土地征用、房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用；有的采取停電、停水、停氣等手段逼迫農(nóng)民搬遷；有的甚至采取打、砸等野蠻違法手段侵害農(nóng)民產(chǎn)權(quán)人利益。

四是農(nóng)村房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主觀性。一些地方關(guān)于農(nóng)村房屋及其林木征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定十幾年不變，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有規(guī)定而不能依據(jù)規(guī)定，于是完全取決于基層政府與農(nóng)戶協(xié)商的主觀隨意性甚至私相授受；一些地方政府多次試圖修訂“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，又唯恐已補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民以新標(biāo)準(zhǔn)鬧事。有的地方還出現(xiàn)農(nóng)民狀告政府“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”立法不作為的糾紛。導(dǎo)致同類自然條件地區(qū)而不同行政區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距過(guò)大，引起農(nóng)民群眾強(qiáng)烈不滿。

五是農(nóng)村拆遷戶安置的持久性。一些地方農(nóng)民房屋拆遷后，由于農(nóng)民安置房修建費(fèi)用被基層政府挪用，有的以基層政府為發(fā)包方以低廉價(jià)格將農(nóng)民安置房發(fā)包給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商由于資金短缺或者利潤(rùn)低等原因，故意拖延安置房修建工期，使農(nóng)民四五年不能入住安置房；有的安置房質(zhì)量糾紛曠日持久，群體性矛盾一觸即發(fā)。許多地方安置過(guò)渡費(fèi)僅有人平100-200元，使被拆遷農(nóng)民難以在城鎮(zhèn)租房過(guò)渡居住，有的干脆搭建帳篷居住。

六是農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房屋的官方性。大量農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房屋的產(chǎn)生都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其村（社區(qū)）的官方行為密切有關(guān)，目前一些地方形成的小產(chǎn)權(quán)房（或“無(wú)產(chǎn)權(quán)”）大體上有以下情況：1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村社指定土地，統(tǒng)一修建，一部分由農(nóng)民居住，一部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門向社會(huì)公開(kāi)出售；2.政府指定土地，低價(jià)發(fā)包給開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)，一二樓歸農(nóng)民居住，政府承諾三樓以上由開(kāi)發(fā)商向社會(huì)出售而獲取開(kāi)發(fā)利潤(rùn)；3.村（社區(qū)）委會(huì)經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)同意，由開(kāi)發(fā)商統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，一二樓由農(nóng)民所有，村（社區(qū)）委會(huì)承諾三樓以上由村委會(huì)（社區(qū)）對(duì)外出售；4.村委會(huì)（社區(qū)）經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)同意，指定土地，農(nóng)民自己修建，這類樓盤沒(méi)有名稱，農(nóng)民修建后，自己出售；5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為建設(shè)小集鎮(zhèn)，指定土地，動(dòng)員社會(huì)各界人士和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民聯(lián)合修建；6.部分農(nóng)民由于經(jīng)濟(jì)困難，將分配給自己家的土地部分出售給國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，由機(jī)關(guān)工作人員自己修建。農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房屋的泛濫，積累了大量的潛在矛盾。

二、完善農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)與征收補(bǔ)償制度的必要性

第一，完善農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)與征收補(bǔ)償制度，是深化改革的客觀要求。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心。健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”?！百x予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利……慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行?！币虼?，必須加快農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)制度的法制建設(shè)，才能保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革沿著法制的軌道健康運(yùn)行，才能在農(nóng)村健全流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，才能保障“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”權(quán)利的依法實(shí)現(xiàn)，才能真正還權(quán)于廣大農(nóng)民群眾。

第二，完善農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)與征收補(bǔ)償制度，是依法治國(guó)的客觀要求。黨的十八屆四中全會(huì)開(kāi)啟了全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的偉大航程。法治是改革的保障，是對(duì)改革成果的固化。沒(méi)有法治作保障，改革的進(jìn)程就可能處于混亂狀態(tài)；沒(méi)有法治對(duì)改革成果的固定化，改革的成果就可能處于不穩(wěn)定狀態(tài)。農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)制度的不完善與缺陷，明顯與農(nóng)村土地管理制度不配套，與國(guó)家物權(quán)法律制度相背離，與依法治國(guó)總目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。因此，健全完善農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)與拆遷補(bǔ)償制度，是全面落實(shí)四中全會(huì)精神的應(yīng)有之義，是體現(xiàn)“體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平”、“實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化”精神的立法正義。

第三，完善農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)與征收補(bǔ)償制度，是維護(hù)穩(wěn)定的客觀要求。維權(quán)就是維穩(wěn)，維權(quán)才能維穩(wěn)。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是維權(quán)，要求完善對(duì)維護(hù)群眾切身利益具有重大作用的制度，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位”。農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)制度的完善，事關(guān)農(nóng)民群眾的重大權(quán)利與利益，事關(guān)九億農(nóng)民的基本生存權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定與和諧的大局。因此，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)與征收補(bǔ)償?shù)牧⒎?，納入“重點(diǎn)領(lǐng)域立法”的范疇，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以防止地方立法（規(guī)范性文件）的自利性而各行其是，以保障基層政府與地方法院在化解與處理農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)糾紛的有法可依，以防止與消弭因產(chǎn)權(quán)糾紛引起的群體性事件與惡性事件的發(fā)生。

三、完善農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)與征收補(bǔ)償制度的建議

第一，破除城鄉(xiāng)房屋拆遷補(bǔ)償?shù)摹岸斌w制，加快制定農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)于集體土地上的房屋拆遷補(bǔ)償，只能參照?qǐng)?zhí)行，并不直接適用其規(guī)定。且對(duì)于“城中村”小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題也沒(méi)有涉及?！稐l例》的一些規(guī)定也不夠明確，比如，農(nóng)村集體土地被征用的時(shí)間節(jié)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)明確，以避免一些地方在已經(jīng)被征用的農(nóng)村集體土地上，仍然不適用《條例》而強(qiáng)拆農(nóng)民房屋。因此，應(yīng)當(dāng)加快對(duì)集體土地上的房屋拆遷補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ鳎鞔_集體土地上的房屋拆遷的基本原則、公共利益、補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)及安置原則，明確農(nóng)村房屋征收的財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、聽(tīng)證程序、強(qiáng)制拆遷程序和救濟(jì)程序。才能既可避免拆遷方克扣、壓低征用補(bǔ)償費(fèi)用，損害農(nóng)民利益；也可防止被拆遷方漫天要價(jià)，加重國(guó)家用地負(fù)擔(dān)的問(wèn)題發(fā)生；還可克服拆遷雙方私相授受的腐敗問(wèn)題。

第二，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)與城鎮(zhèn)化規(guī)劃法治的科學(xué)性與權(quán)威性，以減少占用農(nóng)村土地與強(qiáng)拆農(nóng)民房屋的恣意性?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第七條就明確規(guī)定：“經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改”。但是，“規(guī)劃規(guī)劃，桌上畫畫，墻上掛掛，規(guī)劃趕不上變化，變化頂不上電話，最后看誰(shuí)的權(quán)大”的現(xiàn)象還客觀存在。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是一把手的規(guī)劃法治思維水平，任何機(jī)關(guān)與個(gè)人非經(jīng)法定程序改變規(guī)劃的行為就是違法行為就應(yīng)當(dāng)受到追究，以保障城鄉(xiāng)規(guī)劃法制的長(zhǎng)期性與穩(wěn)定性，從而保障城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地征用與房屋拆遷的法治化。

第三，強(qiáng)化耕地保護(hù)的法治觀念與執(zhí)法監(jiān)督，正確處理發(fā)展需求與土地紅線的關(guān)系。在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化過(guò)程中，必須明確，國(guó)務(wù)院關(guān)于18億耕地保護(hù)的紅線必須堅(jiān)守，必須嚴(yán)格遵守國(guó)家土地政策與法律規(guī)范。必須深刻認(rèn)識(shí)，各地大量存在的“以租代征”違法占地行為，嚴(yán)重違反了國(guó)家建設(shè)用地審批程序，逃避了耕地占補(bǔ)平衡和土地出讓金繳納義務(wù)，導(dǎo)致國(guó)有土地資產(chǎn)暗中流失；規(guī)避了國(guó)家對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的速度、規(guī)模、總量的控制，影響了國(guó)家宏觀調(diào)控政策的落實(shí)。因此，應(yīng)當(dāng)依法妥善處理好“以租代征”占用土地的歷史遺留問(wèn)題的同時(shí)，做到令行禁止，下不為例。嚴(yán)格遵守《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》：“禁止通過(guò)‘以租代征’等方式使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，”加大對(duì)違法占用耕地的執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴(yán)肅查處違法征地拆遷等行為。

第四，保障土地整理政策的合法性與正當(dāng)性，克服大量農(nóng)民被“上樓”現(xiàn)象。國(guó)家土地整理政策的初衷在于促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。但由于這方面立法的不足，監(jiān)督的不足，在土地財(cái)政與GDP效應(yīng)的驅(qū)動(dòng)下，必然出現(xiàn)地方政府借土地整理以實(shí)現(xiàn)換取用地指標(biāo)的目的，使大批農(nóng)房被強(qiáng)拆，大批農(nóng)民被“上樓”，破壞了自然生態(tài)涵養(yǎng)、傳統(tǒng)民居風(fēng)貌、田園自然風(fēng)光、鄉(xiāng)土特色和民俗文化，影響了農(nóng)民生產(chǎn)活動(dòng)的正常運(yùn)行。因此，應(yīng)當(dāng)在保護(hù)廣大農(nóng)民基本權(quán)益和有利于城鎮(zhèn)化建設(shè)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)，以工促農(nóng)的前提下，完善農(nóng)村土地整理的法制與政策，嚴(yán)格實(shí)施土地占補(bǔ)平衡機(jī)制與監(jiān)管監(jiān)督制度。

第五，盡快建立規(guī)制農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房屋的法律制度，以化解小產(chǎn)權(quán)的歷史遺留問(wèn)題。農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)由來(lái)已久，規(guī)模較大，情況復(fù)雜。不宜“一刀切”地拒絕現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房的辦證登記。對(duì)于曾由國(guó)土部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府蓋章發(fā)證的，應(yīng)當(dāng)從“信賴保護(hù)”的法治政府理念出發(fā)，對(duì)這類小產(chǎn)權(quán)證政府應(yīng)當(dāng)妥善處理；對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、農(nóng)民新居工程和新型社區(qū)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)由購(gòu)買者通過(guò)補(bǔ)交土地出讓金等方式取得真正產(chǎn)權(quán)。對(duì)違法占用耕地和宅基地的房產(chǎn)開(kāi)發(fā)行為應(yīng)當(dāng)依法堅(jiān)決處理。人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)誠(chéng)實(shí)信用的“帝王”規(guī)則和政府“信賴保護(hù)”原則，維護(hù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的公平正義與農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定大局；公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從維護(hù)農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益出發(fā)，對(duì)于農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)、租賃、抵押、繼承、遺贈(zèng)等給予法律服務(wù)。

D922.3

A

1008-5947（2016）04-0026-03

2016-06-16

國(guó)家社科基金課題《基層法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀與路徑研究》（14XFX006）的階段性成果。

作者及單位：孟大川，中共成都市委黨校法學(xué)教授；李季，中共四川省委黨校研究生部書記。（四川 成都 610110）

責(zé)任編輯 劉 琳