慈維超

（天津市公路工程總公司,天津市 300201）

公路養(yǎng)護(hù)管理問(wèn)題與策略研究

慈維超

（天津市公路工程總公司,天津市 300201）

公路養(yǎng)護(hù)是國(guó)家道路交通系統(tǒng)高效運(yùn)營(yíng)的有效保障。近幾年，隨著我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速推進(jìn)，公路養(yǎng)護(hù)管理方面的問(wèn)題日益凸顯，嚴(yán)重制約了公路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為了提高公路養(yǎng)護(hù)管理水平，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)當(dāng)前公路養(yǎng)護(hù)管理中存在的問(wèn)題，從問(wèn)題的根源進(jìn)行深入分析，提出相關(guān)建議和策略。

公路養(yǎng)護(hù)；養(yǎng)護(hù)機(jī)制改革；養(yǎng)護(hù)管理

0　引言

隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速推進(jìn)，我國(guó)已建成公路里程數(shù)不斷攀升，截至2014年底，我國(guó)公路通車(chē)總里程為446.39萬(wàn)km[1]，已超過(guò)美國(guó)，躍居世界第一。由于管理機(jī)制、資金保障、專(zhuān)業(yè)技術(shù)等原因，導(dǎo)致了公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)效率和資金使用效率較差，養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制缺乏生機(jī)和活力，使得我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)管理狀況十分令人擔(dān)憂，“重建設(shè)，輕養(yǎng)護(hù)”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，嚴(yán)重制約了公路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1　現(xiàn)有公路養(yǎng)護(hù)管理中存在的問(wèn)題

我國(guó)公路資產(chǎn)所有權(quán)為國(guó)家、使用權(quán)具有公共性，傳統(tǒng)的公路養(yǎng)護(hù)服務(wù)長(zhǎng)期由政府直接生產(chǎn)和提供，養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)定位為事業(yè)單位性質(zhì)。由政府壟斷從養(yǎng)護(hù)管理到生產(chǎn)全面負(fù)責(zé)的方式向全社會(huì)提供[2]。但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種模式的弊端日益顯現(xiàn)，制約公路事業(yè)的健康發(fā)展，存在問(wèn)題如下：

1.1管養(yǎng)合一，政企不分

長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為公路具有社會(huì)公益性和基礎(chǔ)性，公路管理機(jī)構(gòu)既擔(dān)負(fù)著公路管理的行政職能，又承擔(dān)著公路養(yǎng)護(hù)、施工等生產(chǎn)任務(wù)，是政事企合一的管理體制。這種計(jì)劃經(jīng)營(yíng)管理模式造成競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)單淡薄、生效效率低下[4]。不僅影響了公路事業(yè)的發(fā)展，也不利于完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。公路的資金撥付和事權(quán)、管理權(quán)的脫離造成了公路養(yǎng)護(hù)工作的事企部分在管理與生產(chǎn)上的不清晰。

1.2養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制落后

目前我國(guó)公路的養(yǎng)護(hù)與管理大多仍采用事業(yè)型的管理體制，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)依靠上級(jí)撥付，資金支付采用撥款方式[4]。這不利于社會(huì)市場(chǎng)形成，不利于社會(huì)融資，嚴(yán)重影響?zhàn)B護(hù)技術(shù)的革新與管理機(jī)制的創(chuàng)新，制約著養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的提高和養(yǎng)護(hù)規(guī)模的擴(kuò)大。

1.3缺乏科學(xué)性和規(guī)范性

我國(guó)的公路事業(yè)一直“重建設(shè)輕養(yǎng)護(hù)”[3]，在平時(shí)養(yǎng)護(hù)管理時(shí)，缺少科學(xué)合理、行之有效的養(yǎng)護(hù)計(jì)劃，平時(shí)養(yǎng)護(hù)無(wú)規(guī)律，施工不規(guī)范，等到顯現(xiàn)出來(lái)的時(shí)候，再出些大力氣進(jìn)行短時(shí)間的養(yǎng)護(hù)，造成公路使用壽命不達(dá)標(biāo)，養(yǎng)護(hù)成本居高不下等問(wèn)題。

2　國(guó)外先進(jìn)案例

2.1美國(guó)

美國(guó)高速公路由聯(lián)邦政府進(jìn)行宏觀管理，具體的養(yǎng)護(hù)工作委托州及地方公路部門(mén)。其公路養(yǎng)護(hù)分為交通維護(hù)和專(zhuān)項(xiàng)養(yǎng)護(hù)兩大類(lèi)。

交通維護(hù)：日常性路面檢查、清理，類(lèi)似我國(guó)養(yǎng)護(hù)巡查、小修保養(yǎng)和緊急情況的處理。交通維護(hù)有兩種運(yùn)營(yíng)形式：

（1）州公路管理機(jī)構(gòu)直接設(shè)立巡查快隊(duì)負(fù)責(zé)，每個(gè)小隊(duì)配備養(yǎng)護(hù)裝備，并在沿線設(shè)置服務(wù)區(qū)。一般將公路劃分為段，每個(gè)巡查快隊(duì)3～5人，負(fù)責(zé)8～10 km，每10～12個(gè)小隊(duì)設(shè)一個(gè)督察員，公路平均每60 km設(shè)置一個(gè)服務(wù)區(qū)。

（2）州公路管理機(jī)構(gòu)整體發(fā)包給私人養(yǎng)護(hù)公司。合同費(fèi)用是固定的，由公路管理機(jī)構(gòu)一次付清，養(yǎng)護(hù)公司按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，并承擔(dān)不可預(yù)測(cè)的成本風(fēng)險(xiǎn)，效益顯著。

專(zhuān)項(xiàng)養(yǎng)護(hù)：包括大中修和特殊專(zhuān)項(xiàng)養(yǎng)護(hù)工程。公路管理機(jī)構(gòu)委托專(zhuān)業(yè)的養(yǎng)護(hù)公司承擔(dān)養(yǎng)護(hù)作業(yè)，監(jiān)督合同的執(zhí)行和驗(yàn)收[5]。

2.2英國(guó)

英國(guó)干線公路養(yǎng)護(hù)由公路局統(tǒng)一負(fù)責(zé)，實(shí)行三級(jí)管理體制，各級(jí)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是進(jìn)行公路養(yǎng)護(hù)的技術(shù)、財(cái)務(wù)和合同管理，但沒(méi)有自己的施工隊(duì)伍。養(yǎng)護(hù)工程的具體施工及專(zhuān)項(xiàng)路況檢測(cè)工作，視工程規(guī)模大小，分別采取公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)和指定承包三種方式。

2.3德國(guó)

公路養(yǎng)護(hù)以地方為主。州政府設(shè)公路局，公路局設(shè)聯(lián)邦高速公路管理段（每段養(yǎng)護(hù)高速公路里程為55 km左右）和聯(lián)邦公路管理段（每段養(yǎng)護(hù)普通公路里程為215 km左右）。州以下的縣鄉(xiāng)公路大多數(shù)委托州公路管理局代養(yǎng)，少數(shù)由縣公路工程處負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)。

德國(guó)公路養(yǎng)護(hù)分為四級(jí)，只有第四級(jí)也即最高級(jí)的養(yǎng)護(hù)工程（翻新或大修）才向社會(huì)招標(biāo)，其它低等級(jí)養(yǎng)護(hù)主要由聯(lián)邦高速公路管理段或聯(lián)邦公路管理段直接承擔(dān)。

2.4小結(jié)

從這些經(jīng)驗(yàn)實(shí)例中可以看出，發(fā)達(dá)國(guó)家公路養(yǎng)護(hù)管理市場(chǎng)化有以下特點(diǎn)：

（1）日常性養(yǎng)護(hù)

發(fā)達(dá)國(guó)家日常性養(yǎng)護(hù)包括完全市場(chǎng)化和不完全市場(chǎng)化。如英國(guó)和瑞典實(shí)行完全市場(chǎng)化的日常性養(yǎng)護(hù)，與其他養(yǎng)護(hù)工程實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源配置。而有些國(guó)家采取不完全市場(chǎng)化的日常性養(yǎng)護(hù)，部分日常性養(yǎng)護(hù)仍有政府管理的專(zhuān)業(yè)養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但單項(xiàng)發(fā)包的仍采用市場(chǎng)化招標(biāo)方式選擇私人公司承包。

（2）完善的合同管理

合同期限長(zhǎng)：新西蘭和英國(guó)基于產(chǎn)出的合同通常為3～5 a，而基于績(jī)效的PSMC合同在新西蘭和澳大利亞合同期固定為10 a。英國(guó)的DBFO采購(gòu)模式特許經(jīng)營(yíng)期為30 a，馬來(lái)西亞南北高速公路的特許經(jīng)營(yíng)期也是30 a。特許經(jīng)營(yíng)期最長(zhǎng)的市場(chǎng)加拿大多倫多407公路，為100 a。

合同針對(duì)性強(qiáng)。澳大利亞為適應(yīng)不同路網(wǎng)不同養(yǎng)護(hù)需求的公路養(yǎng)護(hù)合同，分別制定了一次邀約合同、路面性能規(guī)范養(yǎng)護(hù)合同、計(jì)劃定額合同、賠償合同等。而且這些養(yǎng)護(hù)合同的內(nèi)容從“基于對(duì)投入的要求”轉(zhuǎn)向“基于對(duì)產(chǎn)出的要求”，更加注重產(chǎn)出質(zhì)量和效果。

（3）有效的養(yǎng)護(hù)中介組織

發(fā)達(dá)國(guó)家在養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化過(guò)程中，均高度依仗中介組織和機(jī)構(gòu)的作用。如美國(guó)各州公路工作者協(xié)會(huì)，它制定了一系列公路維修養(yǎng)護(hù)和養(yǎng)護(hù)機(jī)械的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，如《養(yǎng)護(hù)手冊(cè)》、《路面修復(fù)手冊(cè)》等。此外還有英國(guó)的養(yǎng)護(hù)代理咨詢(xún)公司、新西蘭的咨詢(xún)顧問(wèn)機(jī)構(gòu)等。

3　公路養(yǎng)護(hù)與管理的對(duì)策

3.1加快公路養(yǎng)護(hù)體制市場(chǎng)化改革

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，傳統(tǒng)的公路養(yǎng)護(hù)管理體制已不符合當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也無(wú)法適應(yīng)公路養(yǎng)護(hù)管理發(fā)展的客觀要求，已成為制約我國(guó)公路事業(yè)發(fā)展的瓶頸。因此急需對(duì)我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)體制進(jìn)行改革，明確“事企脫鉤，管養(yǎng)分離，轉(zhuǎn)換機(jī)制，減員增效”的改革總體要求，培育市場(chǎng)環(huán)境，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)入，并逐漸將養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)部門(mén)則剝離出去，只保留養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)養(yǎng)護(hù)工程實(shí)行招標(biāo)承包，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)管理走向社會(huì)化。養(yǎng)護(hù)工作由管理處負(fù)責(zé)，綠化工程、日常小修保養(yǎng)工作交由相對(duì)固定的專(zhuān)業(yè)公司負(fù)責(zé)，專(zhuān)項(xiàng)工程和大修工程向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)?！肮莛B(yǎng)分離”使高速公路管理結(jié)構(gòu)從日常養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)中解脫出來(lái)，集中精力做好路況調(diào)查、計(jì)劃編制、質(zhì)量監(jiān)督、招投標(biāo)等工作，這種模式目前在吉林、上海等地已經(jīng)實(shí)施，效果較好。

3.2提高養(yǎng)護(hù)機(jī)械化水平

機(jī)械替代人力是一種一種創(chuàng)新，可以大大的節(jié)約工作時(shí)間，對(duì)環(huán)境的污染也會(huì)減小到很多。由此可見(jiàn)，養(yǎng)護(hù)機(jī)械化是公路現(xiàn)代化的必由之路，是實(shí)現(xiàn)公路使用功能，提高服務(wù)水平的關(guān)鍵。因此必須不失時(shí)機(jī)地?fù)屪ツ壳拔覈?guó)公路大發(fā)展的機(jī)遇，立足養(yǎng)護(hù)作業(yè)機(jī)械化、專(zhuān)業(yè)化，不斷提高公路養(yǎng)護(hù)機(jī)械的裝備率、配套率。

3.3提高養(yǎng)護(hù)管理的科學(xué)性和規(guī)范性

公路承受較大的交通負(fù)荷，路況不斷變化，其養(yǎng)護(hù)作業(yè)多樣且技術(shù)復(fù)雜，必須走養(yǎng)護(hù)科學(xué)化、規(guī)范化之路。需加強(qiáng)施工過(guò)程的檢查和質(zhì)量監(jiān)督，工程的驗(yàn)收必須按相關(guān)規(guī)范的要求進(jìn)行，確保養(yǎng)護(hù)工程能符合公路的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，維持公路的運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)水平。

同時(shí)，公路養(yǎng)護(hù)是一個(gè)長(zhǎng)周期項(xiàng)目，科學(xué)化的養(yǎng)護(hù)不僅能夠提高公路的使用壽命，還能夠使養(yǎng)護(hù)成本顯著下降。要根據(jù)現(xiàn)有的公路的標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、實(shí)際路況、交通量大小及其他經(jīng)濟(jì)技術(shù)參數(shù)，制定詳細(xì)的年度養(yǎng)護(hù)計(jì)劃，并綜合考慮施工項(xiàng)目的季節(jié)性將其分解為季度養(yǎng)護(hù)計(jì)劃，再按照“先預(yù)防后處治”、“先重后輕”、“綜合處治”的基本原則編制月度養(yǎng)護(hù)計(jì)劃，并嚴(yán)格按計(jì)劃執(zhí)行養(yǎng)護(hù)工作。從而有效提高養(yǎng)護(hù)管理的科學(xué)性。

3.4建立養(yǎng)護(hù)工程監(jiān)管、考核體系

養(yǎng)護(hù)管理部門(mén)應(yīng)該結(jié)合工程實(shí)際，建立一套完整的養(yǎng)護(hù)工程監(jiān)管、考核體系，從養(yǎng)護(hù)計(jì)劃完成率、施工進(jìn)度、質(zhì)量、成本、安全等多方面出發(fā)制定相關(guān)控制指標(biāo)，按季度對(duì)養(yǎng)護(hù)單位進(jìn)行考核，通報(bào)考核結(jié)果，并依此對(duì)養(yǎng)護(hù)單位進(jìn)行獎(jiǎng)懲。從而有效保障公路養(yǎng)護(hù)工程的施工質(zhì)量。

4　結(jié)　論

隨著我國(guó)公路建設(shè)進(jìn)程的加快，公路養(yǎng)護(hù)的工作任務(wù)更加艱巨，因此急需對(duì)公路養(yǎng)護(hù)管理體制進(jìn)行完善和改革，相信通過(guò)上述措施，提高公路養(yǎng)護(hù)的市場(chǎng)化、機(jī)械化、科學(xué)化和規(guī)范化水平，能夠使得我國(guó)的公路養(yǎng)護(hù)更加及時(shí)，更加規(guī)范。

[1]中國(guó)公路水路交通運(yùn)輸發(fā)展報(bào)告(1978-2012)[R].

[2]陳松儉.基于我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)管理體制分析[J].技術(shù)與市場(chǎng), 2015,22(9):236-237.

[3]蔣玲.探析公路養(yǎng)護(hù)管理體制的改革[J].新建設(shè):現(xiàn)代物業(yè), 2015(5):6-7.

[4]劉少偉.公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制改革的研究[D].陜西西安:長(zhǎng)安大學(xué),2005.

[5]鄭娟.公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革研究[D].陜西西安:長(zhǎng)安大學(xué),2008.

U418

B

1009-7716（2016）10-0098-02

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2016.10.030

2015-12-25

慈維超（1979-），男，天津人，工程師，從事公路工程建設(shè)與養(yǎng)護(hù)管理工作。