王宇紅++周音++冶剛++徐品

摘 要： 轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和復(fù)雜性增加了政府監(jiān)管的難度，需要引入公眾參與機(jī)制以增強(qiáng)決策的科學(xué)性和監(jiān)管的實(shí)施效果。我國(guó)公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管仍存在諸多制約因素，須從完善法律保障體系、拓寬公眾參與渠道、提高公眾參與的組織化程度、培育公眾參與意識(shí)及能力等方面構(gòu)建和完善此公眾參與機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 轉(zhuǎn)基因食品安全； 監(jiān)管； 公眾參與

中圖分類號(hào)： D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.012

隨著我國(guó)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)研發(fā)能力的提升以及轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化種植和加工進(jìn)程的推進(jìn)，越來(lái)越多的轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)入了消費(fèi)者的食物鏈。與此同時(shí)，由政府主導(dǎo)的以行政法規(guī)和部門規(guī)章為主要形式的轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管體系也已初步形成。2014年12月，農(nóng)業(yè)部為包括兩種抗蟲水稻和轉(zhuǎn)基因植酸酶玉米在內(nèi)的三種轉(zhuǎn)基因糧食作物再次續(xù)簽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書來(lái)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)性種植，2015年中央一號(hào)文件申明“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)研究、安全管理、科學(xué)普及”，表明政府推動(dòng)轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)化的決心和信心。然而，公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品危及人體健康和環(huán)境安全等風(fēng)險(xiǎn)的疑慮一直沒有消除。從最初的朱燕翎訴瑞士雀巢公司案、金龍魚轉(zhuǎn)基因大豆油事件、“黃金大米”事件等，到近兩年喧囂塵上的“反轉(zhuǎn)派”代表著名主持人崔永元和“挺轉(zhuǎn)派”代表方舟子之間關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品有害性的爭(zhēng)論，反映了消費(fèi)者知情參與權(quán)意識(shí)的日益高漲和政府監(jiān)管乏力、信息不對(duì)稱之間的矛盾。在風(fēng)險(xiǎn)不確定的背景下，食品安全監(jiān)管和公共決策面臨巨大挑戰(zhàn)。

一、公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的正當(dāng)性

轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展在給人類帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，亦存在高度的風(fēng)險(xiǎn)及不確定性，轉(zhuǎn)基因技術(shù)各關(guān)聯(lián)主體之間錯(cuò)綜復(fù)雜的利益爭(zhēng)奪增加了決策壓力，政府與公眾之間傳遞信息的不對(duì)稱降低了監(jiān)管效率。轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管決策已超出常態(tài)科學(xué)決策和政府食品安全監(jiān)管的范疇，亟須引入公眾參與機(jī)制。

（一）轉(zhuǎn)基因食品存在的自然、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)公眾基于維護(hù)切身利益的關(guān)注

隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，科學(xué)技術(shù)的不確定性日益增加，公眾對(duì)科學(xué)技術(shù)內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)屬性和社會(huì)影響愈發(fā)關(guān)注。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，轉(zhuǎn)基因技術(shù)開始進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化階段。較之傳統(tǒng)食品，轉(zhuǎn)基因作物和食品具有降低生產(chǎn)成本、提高食品耐貯性、提高產(chǎn)量、縮短食品開發(fā)周期、改善環(huán)境等優(yōu)點(diǎn)。同時(shí)，轉(zhuǎn)基因技術(shù)可以使不同物種間的遺傳物質(zhì)相互流動(dòng)，打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不同物種間天然雜交的屏障，由此引發(fā)公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品在人類健康及生態(tài)環(huán)境方面存在的自然風(fēng)險(xiǎn)的高度關(guān)注。盡管食用轉(zhuǎn)基因食品的人數(shù)目前已超過(guò)10億，尚未發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因食品對(duì)身體有害的確鑿事實(shí)，但長(zhǎng)期食用轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)生的安全隱患也無(wú)法排除。而由轉(zhuǎn)基因食品安全引發(fā)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)以及可能存在的倫理沖突、社會(huì)不穩(wěn)定、國(guó)家安全受到威脅等社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)更加劇了公眾的心理?yè)?dān)憂與恐慌。[1] 作為轉(zhuǎn)基因食品研發(fā)和生產(chǎn)投入的貢獻(xiàn)者、消費(fèi)者、安全隱患的承受者，公眾關(guān)注轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)控制，要求進(jìn)一步成為轉(zhuǎn)基因食品安全的評(píng)價(jià)者、決策者和監(jiān)管者，最大限度地減輕轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)展給自身和社會(huì)公共利益帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）公眾參與有助于轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管決策的民主化和科學(xué)化

在政府公共決策中，公眾以合法形式表達(dá)利益訴求，并對(duì)決策的過(guò)程和結(jié)果產(chǎn)生影響，這種參與既是公民參與社會(huì)公共事務(wù)的民主權(quán)利的行使，也是公共決策民主化發(fā)展的直觀體現(xiàn)。[2] 通過(guò)協(xié)商民主和參與民主機(jī)制，尊重各方利益主體話語(yǔ)權(quán)，促進(jìn)自由平等對(duì)話，賦予決策形式及實(shí)質(zhì)理性。轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管決策建立在轉(zhuǎn)基因技術(shù)未知風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)該技術(shù)發(fā)展的科學(xué)評(píng)價(jià)超出常態(tài)模式，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)從單一價(jià)值判斷向多元化價(jià)值判斷演變，技術(shù)評(píng)價(jià)客體從技術(shù)本身向技術(shù)的社會(huì)影響轉(zhuǎn)變，技術(shù)官僚制和專家決策咨詢模式受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)?！翱萍济裰鳌钡睦砟畲蚱屏恕皩＜摇迸c“普通大眾”之間的界限，專家的意見不再是公共決策的唯一依據(jù)，科技民主化要求科技決策階段吸納公眾意見，通過(guò)論證排除在科技發(fā)展規(guī)劃中沒有市場(chǎng)前景的技術(shù)研究，節(jié)約科研成本。[3] 較之專家和政府，在一定條件下公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的高度警惕感和“無(wú)知”認(rèn)識(shí)反而能夠擺脫工具理性的束縛，克服專家固有的狹隘和成見，客觀評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)基因食品的實(shí)質(zhì)或潛在影響，為管理決策提供新的信息和視角。

（三）公眾參與有利于提高轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管政策的實(shí)施效果

轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的目的不在于遏制轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展或轉(zhuǎn)基因食品的消費(fèi)，而在于滿足消費(fèi)者在充分知情基礎(chǔ)上的理性選擇和消費(fèi)。政府作為轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管政策的制定者和實(shí)施者，其監(jiān)管實(shí)效的提升有賴于公眾的知情參與。政府在轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管過(guò)程中不可避免地存在尋租現(xiàn)象，轉(zhuǎn)基因技術(shù)的研發(fā)者和食品生產(chǎn)企業(yè)為了提高自己的福利，會(huì)采取游說(shuō)、賄賂等方式影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決定，從而形成政府與企業(yè)間的政治分肥，造成消費(fèi)者福利的損失，企業(yè)缺乏提高效率的動(dòng)力，最終使社會(huì)總福利受損和政府監(jiān)管績(jī)效下滑。[4] 在轉(zhuǎn)基因食品商業(yè)化過(guò)程中，跨國(guó)公司與中小企業(yè)之間，種子公司和與種植者之間，生產(chǎn)者、銷售者與消費(fèi)者之間存在的價(jià)值沖突和盤根錯(cuò)節(jié)的利益鏈條增加了政府監(jiān)管俘獲的壓力和企業(yè)道德責(zé)任。同時(shí)，在轉(zhuǎn)基因食品發(fā)展中占據(jù)特權(quán)地位的專家因其對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)和知識(shí)的壟斷及由此獲得的優(yōu)越地位，具有片面追求工具理性的傾向。公眾的知情參與，才能抑制專家對(duì)價(jià)值理性的偏離，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管企業(yè)的有效監(jiān)督，降低轉(zhuǎn)基因技術(shù)各方關(guān)聯(lián)主體之間信息不對(duì)稱程度，提高公眾的信任度和接納度。

二、公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的主要內(nèi)容和途徑

公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的內(nèi)容豐富，形式多樣，渠道廣泛。依據(jù)內(nèi)在的邏輯層次，可分為信息公開與知情、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與決策參與以及實(shí)施監(jiān)督等幾個(gè)環(huán)節(jié)。

（一）信息公開與知情

公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)及食品安全知識(shí)的了解和認(rèn)知是其參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)基因技術(shù)遠(yuǎn)非大眾科學(xué)，其專業(yè)性和復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公眾的認(rèn)知能力，轉(zhuǎn)基因食品的加工和生產(chǎn)方法也區(qū)別于傳統(tǒng)食品，公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的認(rèn)知高度依賴于政府、專家、媒體和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供的相關(guān)信息，當(dāng)人們受制于現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)水平的局限性而無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)估轉(zhuǎn)基因食品的安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)盡可能充分地獲悉相關(guān)信息，便于公眾在擴(kuò)展認(rèn)知能力的基礎(chǔ)上根據(jù)個(gè)人偏好作出風(fēng)險(xiǎn)判斷和決策。公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)取決于轉(zhuǎn)基因技術(shù)信息公開機(jī)制的健全和轉(zhuǎn)基因食品安全教育的普及。通過(guò)政府信息公開、專家建言、媒體宣傳、企業(yè)信息披露、學(xué)界探討、公眾熱議等多種渠道普及轉(zhuǎn)基因技術(shù)及食品安全知識(shí)，介紹我國(guó)轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)展和轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，提高公眾的食品安全意識(shí)和參與能力，積累參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的知識(shí)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和決策參與

公眾參與轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和決策的基本目標(biāo)是還原風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、傳遞風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、普及風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，提出決策意見，減輕決策壓力。轉(zhuǎn)基因食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、商業(yè)化推廣及管理決策，不僅是政府、科學(xué)界和企業(yè)界的分內(nèi)之事，更是全社會(huì)的關(guān)注焦點(diǎn)，只有加強(qiáng)公眾的參與以及各利益相關(guān)群體的對(duì)話，才能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)作出全面、恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)和科學(xué)防范?？v觀世界轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)和食品生產(chǎn)大國(guó)，其安全監(jiān)管的基本理念是前端的審慎預(yù)防和后續(xù)的追蹤監(jiān)管相結(jié)合，組織公民會(huì)議、建立公民陪審團(tuán)、選舉公眾共識(shí)委員會(huì)、展開社會(huì)調(diào)查和訪談，并輔助媒體報(bào)道和監(jiān)督等。這正是事前審批監(jiān)管的核心措施。從各國(guó)公眾參與的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)和食品安全的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知更加全面客觀理性，滿足了公眾參與的意愿和興趣，提升了公眾參與的能力和水平，公眾參與成果為政府監(jiān)管決策作出積極貢獻(xiàn)。

（三）實(shí)施監(jiān)督

公眾作為轉(zhuǎn)基因食品的基礎(chǔ)消費(fèi)群體，有權(quán)通過(guò)大眾傳媒對(duì)損害消費(fèi)者合法權(quán)益的轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)銷售行為予以揭露、曝光，直接參與有關(guān)行政部門對(duì)轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)者和銷售者的監(jiān)督、檢查，實(shí)現(xiàn)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的外部監(jiān)管。[5] 公眾可就轉(zhuǎn)基因食品侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的問題向主管行政部門舉報(bào)、反映、查詢、提出建議，以便主管部門能夠及時(shí)全面地了解我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品市場(chǎng)中存在的問題，從而采取有效的監(jiān)管方式，規(guī)范轉(zhuǎn)基因食品市場(chǎng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。同時(shí)，公眾參與還有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行職責(zé)，保障食品安全監(jiān)管及時(shí)到位。對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法行為以及行政機(jī)關(guān)的違法監(jiān)管行為，公眾還可以通過(guò)啟動(dòng)公益訴訟及行政救濟(jì)程序，遏制和懲罰經(jīng)營(yíng)者違法行為，糾正行政瀆職或失職行為，維護(hù)自身權(quán)益。公眾借助傳媒披露不法行為，形成廣泛的輿論監(jiān)督力量，有助于改變公眾的分散、弱勢(shì)地位，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

三、我國(guó)公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的制約因素

公眾能否參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管、參與的程度和效果如何取決于多種因素的綜合作用。既有制度供給等客觀因素，也有文化和意識(shí)等主觀因素。筆者對(duì)公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的問卷調(diào)查結(jié)果顯示：“轉(zhuǎn)基因食品信息不公開、公眾了解不夠”、“相關(guān)的法律法規(guī)不健全”、“公眾缺乏參與渠道”、 “公眾的參與意識(shí)不高”等成為受訪者普遍認(rèn)同的制約因素。我國(guó)的公眾參與制度還處于起步階段，公眾有效參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管仍面臨諸多障礙。

（一）公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的立法缺失

公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的立法保障涉及多領(lǐng)域的法律法規(guī)，絕非單一立法所能實(shí)現(xiàn)。我國(guó)目前相關(guān)立法存在的缺漏和不足主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1. 信息公開立法粗陋，公眾知情權(quán)難以保障。信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)和前提，不能獲取全面準(zhǔn)確的信息，就無(wú)法實(shí)質(zhì)性參與。2007年國(guó)務(wù)院頒行的《政府信息公開條例》立法位階較低，在政府信息公開內(nèi)容、公開方式以及公開監(jiān)督等方面規(guī)定過(guò)于強(qiáng)調(diào)原則，操作性較差；2015年新修訂的《食品安全法》雖確立了食品安全信息統(tǒng)一公布制度和信息共享制度，轉(zhuǎn)基因食品安全信息屬于影響公民切身利益及公共利益的信息，依據(jù)該條例應(yīng)屬政府主動(dòng)公開的范圍，然而在實(shí)踐中政府往往出于對(duì)公眾理解和接受轉(zhuǎn)基因技術(shù)程度的擔(dān)憂或者對(duì)專家意見的過(guò)于信任而有選擇性地公開，加之信息公開監(jiān)督機(jī)制的虛置，加劇了政府和公眾間的信息不對(duì)稱。同時(shí)，《食品安全法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》、《新資源食品管理辦法》等法律法規(guī)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的信息披露和標(biāo)識(shí)義務(wù)規(guī)定亦不夠詳細(xì)。

2. 轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和管理決策公眾參與權(quán)的專門立法缺失。我國(guó)《憲法》第41條賦予公民依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，而新修訂的《食品安全法》建立的是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)制，未明確賦予公眾參與食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估和監(jiān)管的權(quán)利，而且迄今為止尚未出臺(tái)關(guān)于科技決策公眾參與的專項(xiàng)法規(guī)，公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的主體地位、參與內(nèi)容和方式、參與程序以及權(quán)利救濟(jì)等基本問題缺乏法律依據(jù)。

3. 公眾監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的立法明顯不足。盡管《食品安全法》第12條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。”《食品安全法實(shí)施條例》第4條也規(guī)定食品安全監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)依法公布食品安全信息，為公眾咨詢、投訴、舉報(bào)提供方便。具體操作起來(lái)，仍存在主體觀念認(rèn)識(shí)不足、社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制不合理、有效渠道明顯不足等問題。[6]

（二）公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的渠道不暢、形式單一

正如前文所述，公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的渠道主要包括信息獲取渠道、風(fēng)險(xiǎn)決策參與渠道和舉報(bào)監(jiān)督渠道。作為轉(zhuǎn)基因食品安全信息的主要發(fā)布端，政府信息發(fā)布具有選擇性和滯后性，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)信息發(fā)布不規(guī)范，隨意性較大，且懲治措施不力，加之信息接收端公眾申請(qǐng)信息公開的主動(dòng)性和針對(duì)性較弱，加劇了信息發(fā)布者和接收者信息傳導(dǎo)和溝通的不暢。目前我國(guó)轉(zhuǎn)基因生物安全監(jiān)管主要采取前置審批的控制方式，在安全評(píng)價(jià)和食品上市的環(huán)節(jié)發(fā)揮關(guān)鍵作用的是專家委員會(huì)，公眾沒有參與和話語(yǔ)權(quán)。在實(shí)踐中，為了避免引起媒體關(guān)注和專家爭(zhēng)論，2009年2個(gè)轉(zhuǎn)基因水稻品種和1個(gè)轉(zhuǎn)基因玉米品種的安全審批流程在較為隱秘的情況下進(jìn)行，參與該環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)部工作人員和委員會(huì)專家被要求嚴(yán)格保密。[7] 安全證書頒發(fā)后公眾才通過(guò)媒體披露得知，引發(fā)經(jīng)久不息的爭(zhēng)論和強(qiáng)烈的抵觸，此類行政決策的執(zhí)行效果可想而知。我國(guó)對(duì)食品安全履行監(jiān)管職責(zé)的行政主體涉及多個(gè)部門，職能交叉、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象屢有發(fā)生，舉報(bào)監(jiān)督的受體不明，舉報(bào)監(jiān)督后的反饋機(jī)制沒有確立，舉報(bào)監(jiān)督流于形式。有限的公眾參與多為媒體發(fā)起或公眾自發(fā)組織的論壇或座談會(huì)，由于缺乏明確的公眾參與目標(biāo)、議題設(shè)定不盡合理、人員構(gòu)成不夠全面，游離于政府和專家決策體制之外的公眾參與很難對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

（三）公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的組織化程度較低

各國(guó)轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管公眾參與的實(shí)踐表明，公眾組織化參與較之個(gè)體參與的影響力要大得多。公眾個(gè)體分散的偶然性參與雖然可以表達(dá)利益訴求，但個(gè)體在與政府的利益博弈中，顯然缺乏平等對(duì)話和互動(dòng)能力，對(duì)決策的影響力十分有限。同時(shí)，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定的轉(zhuǎn)基因新技術(shù)，公眾個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)感知程度和態(tài)度也有很大差異，個(gè)體化的公眾參與并不必然對(duì)所有的問題解決帶來(lái)積極的效果，一定條件下反而會(huì)成為決策和行動(dòng)的障礙。依托民間社群團(tuán)體、科學(xué)協(xié)會(huì)、綠色和平組織等非政府組織來(lái)形成意見合力、進(jìn)行有效參與的組織化效應(yīng)由此凸現(xiàn)。[8] 近年來(lái)，無(wú)論是央視名嘴崔永元自費(fèi)前往美國(guó)拍攝的轉(zhuǎn)基因安全性調(diào)查，還是武漢轉(zhuǎn)基因大米非法流入大型超級(jí)市場(chǎng)事件，能夠迅速引起全社會(huì)重視的原因均不乏民間組織的技術(shù)和輿論支持。然而，我國(guó)非政府組織在總體上正處于發(fā)育期，機(jī)制還不夠健全，而且有相當(dāng)一部分依靠政府資源建立，在行動(dòng)方面受到較大的約束，參與政府決策的能力明顯不足。此外，公眾包括非政府組織參與轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的過(guò)程始終是自發(fā)的，政府層面缺乏相對(duì)獨(dú)立的部門，無(wú)法為公眾參與提供組織保障和信息、資金、人力、物質(zhì)等資源的支持。總體上看，公眾參與決策缺乏組織制度層面的保障。

（四）公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的意識(shí)不足、能力偏弱

社會(huì)政治文化基礎(chǔ)、公眾文化程度和受教育水平是影響轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管公眾參與意識(shí)的主要因素。在缺乏民主傳統(tǒng)的舊有政治文化氛圍中所形成的“官本位”思想和“管本位”執(zhí)政理念在政府機(jī)構(gòu)和公眾心中根深蒂固，公民的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)仍相對(duì)匱乏。由于片面強(qiáng)調(diào)“專業(yè)化”、“精英化”的治國(guó)理念，導(dǎo)致政府監(jiān)管中的公共精神被淡化，公眾在政府決策中的主體地位被削弱，而中國(guó)傳統(tǒng)的政治文化又促使公眾形成了對(duì)政治精英和專業(yè)權(quán)威依賴盲從的心理習(xí)慣。[9] 轉(zhuǎn)基因技術(shù)決策自身的專業(yè)性和風(fēng)險(xiǎn)不確定性，加劇了公眾對(duì)決策機(jī)構(gòu)和技術(shù)專家的依賴以及對(duì)參與安全監(jiān)管決策的淡漠心理。同時(shí)，轉(zhuǎn)基因食品知情權(quán)以及參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要公眾具備一定的科學(xué)文化教育水平。我國(guó)人口總體受教育程度和科學(xué)素養(yǎng)水平偏低，根據(jù)筆者進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示，公眾文化程度的高低與轉(zhuǎn)基因技術(shù)食品安全意識(shí)的強(qiáng)弱成正比關(guān)系：文化程度越高，對(duì)新技術(shù)食品安全的關(guān)注度越高，維護(hù)食品安全的意愿越強(qiáng)烈、行動(dòng)越積極。我國(guó)公眾轉(zhuǎn)基因技術(shù)知識(shí)的貧乏、理解能力的欠缺以及由此產(chǎn)生的參與意愿的冷淡已成為制約其參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的廣度和深度的前置性障礙。

四、我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管公眾參與機(jī)制的完善

（一）構(gòu)建轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管公眾參與的法律保障體系

公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的立法保障涉及多領(lǐng)域的法律法規(guī)，絕非單一立法所能實(shí)現(xiàn)。根據(jù)公眾參與的主要內(nèi)容，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)是立法完善的重點(diǎn)。

1. 應(yīng)當(dāng)將公民知情權(quán)明確寫入憲法，為《政府信息公開條例》等保障知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)法律法規(guī)修訂提供根本法依據(jù)；并盡快促成更高階位的立法，確立政府信息公開制度“以公開為原則，不公開為例外”的理念和原則，逐一明確例外事由，避免行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)任意擴(kuò)大免除公開的范圍；健全政府違反信息公開義務(wù)的行政法律救濟(jì)機(jī)制，加強(qiáng)消費(fèi)者社團(tuán)、媒體監(jiān)督。[10] 同時(shí)，強(qiáng)化轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的信息披露義務(wù)，統(tǒng)一標(biāo)識(shí)制度，規(guī)范標(biāo)識(shí)內(nèi)容和標(biāo)注方法，建立轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)可追蹤制度，細(xì)化違反標(biāo)識(shí)義務(wù)的民事賠償責(zé)任。[11]

2. 明確轉(zhuǎn)基因食品安全的公眾監(jiān)督權(quán)。應(yīng)創(chuàng)新食品安全監(jiān)管舉報(bào)方式，鼓勵(lì)公民通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息傳播媒介參與轉(zhuǎn)基因食品安全的監(jiān)管、進(jìn)行舉報(bào)；建立轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)督監(jiān)管工作意見反饋和建議接受專項(xiàng)制度，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理公眾對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員提出的意見和建議，并及時(shí)反饋處理結(jié)果。[12]

3. 通過(guò)專門立法明確轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)管決策的公眾參與權(quán)?？稍凇妒称钒踩ā芳捌鋵?shí)施條例中進(jìn)一步明確賦予公眾以主體地位參與食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估和監(jiān)管的權(quán)利而非僅作為評(píng)估監(jiān)管信息的被動(dòng)接收者，并出臺(tái)公眾參與科技決策的專項(xiàng)法規(guī)對(duì)參與的內(nèi)容和方式、參與的程序以及權(quán)利救濟(jì)等基本問題予以詳細(xì)規(guī)定。

（二）拓寬公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的渠道

構(gòu)建便利社會(huì)公眾的信息獲取渠道，使公眾能夠在轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)或轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的食品安全及監(jiān)管信息發(fā)布處及時(shí)獲取，或者根據(jù)特定需求向相關(guān)食品安全信息法定義務(wù)主體索取。公眾有權(quán)抄錄、復(fù)印、翻拍、攝像等方式對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全和監(jiān)管信息資料進(jìn)行復(fù)制保存，不應(yīng)受到任何限制。另外，考慮到我國(guó)公眾普遍對(duì)于轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和食品安全審批這一專業(yè)性極強(qiáng)、技術(shù)性難度極高的決策問題的參與能力有限，應(yīng)借鑒各國(guó)立法及其實(shí)踐成果，按公眾參與的實(shí)際認(rèn)知素養(yǎng)和水平?jīng)Q定其采用強(qiáng)度不同的階梯式公眾參與決策途徑：如聽證會(huì)、公民評(píng)審團(tuán)、共識(shí)會(huì)議和評(píng)議委員會(huì)等?？紤]到我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全評(píng)價(jià)的目的至少有兩點(diǎn)：一是讓公眾理解轉(zhuǎn)基因技術(shù)，普及轉(zhuǎn)基因食品安全知識(shí)；二是讓有能力的公眾實(shí)質(zhì)性參與決策過(guò)程，影響決策結(jié)果。公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管應(yīng)該是一個(gè)完整的過(guò)程，既需要參與決策前的質(zhì)問、咨詢和聽證階段，也應(yīng)參與決策方案出爐后、生效前的評(píng)議階段，更應(yīng)該參與決策在實(shí)施過(guò)程中的社會(huì)監(jiān)督階段。公眾參與的范圍既要考慮普通大眾的廣泛參與，也要考慮有利害關(guān)系群體和獨(dú)立專家的針對(duì)性參與。因此，每一次轉(zhuǎn)基因食品安全評(píng)估和決策公眾參與的目的、議題、范圍和過(guò)程的科學(xué)設(shè)計(jì)將成為公眾參與實(shí)效顯著與否的決定性因素。

（三）提升公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的組織化程度

公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的社團(tuán)組織，是公眾參與的代表和倡導(dǎo)力量。相關(guān)社團(tuán)組織能夠有秩序地安排公眾參與集體行動(dòng)，能夠高效地對(duì)各方意見進(jìn)行匯聚整理得出統(tǒng)一結(jié)論，能夠快速地對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全突發(fā)問題作出反應(yīng)，能夠?qū)嶋H有效地對(duì)政府轉(zhuǎn)基因監(jiān)管決策形成直接影響力；同樣，政府也能通過(guò)發(fā)揮公眾社團(tuán)的橋梁作用及時(shí)全面地與公眾溝通協(xié)商、獲取公眾意見權(quán)衡利弊，有利于減輕決策的施行壓力。公眾社團(tuán)組織化的定期集會(huì)可成為公眾參與的基本場(chǎng)所和組織依托，成為政府、企業(yè)和公眾的溝通交流平臺(tái)。作為社會(huì)性監(jiān)管主體，轉(zhuǎn)基因食品消費(fèi)者協(xié)會(huì)等組織亦能通過(guò)自身?yè)碛械木W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)或其他公共傳媒曝光損害消費(fèi)者權(quán)益的轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為等手段參與行政機(jī)關(guān)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)督、檢查。同樣，面對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全侵權(quán)的隱蔽性和后果的嚴(yán)重性，需要擁有技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管社團(tuán)組織支持和代表弱勢(shì)轉(zhuǎn)基因食品消費(fèi)者依法訴訟維權(quán)保障公眾權(quán)益。因此，應(yīng)該在政策法律層面鼓勵(lì)發(fā)展社團(tuán)組織，規(guī)范社團(tuán)組織的運(yùn)營(yíng)；理順政府和社團(tuán)組織的關(guān)系，積極支持社團(tuán)組織理性參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管活動(dòng)；明確社團(tuán)組織的監(jiān)督、溝通、服務(wù)等基本職能，發(fā)揮其在監(jiān)督轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、平衡政府決策傾向、普及公眾轉(zhuǎn)基因食品安全知識(shí)等方面不可替代的重要作用。

（四）增強(qiáng)公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管意識(shí)和能力

公眾主動(dòng)參與意識(shí)是實(shí)現(xiàn)公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的先決性條件。在我國(guó)公民的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)的形成和提升是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，“官本位”的傳統(tǒng)文化弊端的革除更是一項(xiàng)漫長(zhǎng)而艱巨的任務(wù)。從公眾參與的主觀意識(shí)來(lái)看，公眾必須摒棄盲從或冷漠心態(tài)，肯定自身的參與地位，融入與政府、專家的互動(dòng)博弈，強(qiáng)化權(quán)利意識(shí)，充分發(fā)揮自己在轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管過(guò)程中的主體地位。從公眾參與的客觀條件上看，公眾參與的積極性往往取決于政府作為決策的主導(dǎo)力量對(duì)于公眾意見的認(rèn)可和回應(yīng)程度，政府重視公眾在轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管機(jī)制中的獨(dú)特地位和作用，將政府精英、技術(shù)專家和公眾三方主體融入到同一監(jiān)管系統(tǒng)中決策共贏、風(fēng)險(xiǎn)均攤，形成政府科技多元決策和風(fēng)險(xiǎn)均攤治理理念，有助于公眾參與意識(shí)的培養(yǎng)。從參與公眾的自身素質(zhì)來(lái)看：首先，要提高公眾的受教育程度，將科學(xué)素養(yǎng)教育和公民教育納入公眾教育系統(tǒng)，增強(qiáng)公眾的參與意識(shí)；其次，普及轉(zhuǎn)基因技術(shù)食品安全知識(shí)，提高公眾的轉(zhuǎn)基因技術(shù)食品安全知識(shí)儲(chǔ)備和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因食品安全知識(shí)普及和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)教育；最后，公眾通過(guò)參與由政府組織的轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管座談會(huì)、重大轉(zhuǎn)基因食品項(xiàng)目聽證會(huì)，參加由社團(tuán)倡導(dǎo)的轉(zhuǎn)基因技術(shù)食品安全宣傳公益活動(dòng)，倡議啟動(dòng)轉(zhuǎn)基因食品安全損害賠償法律救濟(jì)程序等實(shí)踐活動(dòng)中積累參與經(jīng)驗(yàn)，提高實(shí)踐參與能力。在這一施教和受教的全過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用、社團(tuán)組織的示范帶動(dòng)作用以及媒體、志愿者的宣傳作用，形成積極廣泛的公眾參與氛圍。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉述良.復(fù)雜性視野下中國(guó)轉(zhuǎn)基因政策風(fēng)險(xiǎn)區(qū)別組合管理[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社

會(huì)科學(xué)版），2010，10（4）：58-64.

[2]王士如，郭倩.政府決策中公眾參與的制度思考[J].山西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），

2010，33（5）：84-90.

[3]劉旭霞，劉淵博.論我國(guó)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)發(fā)展中的公眾參與[J].自然辯證法研究，

2015，（5）：61-66.

[4]劉華濤.論公眾知情權(quán)與政府規(guī)制[J].理論與改革，2007，（2）：33-35.

[5]劉旭霞，李潔瑜，朱鵬.轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管模式探析[J].科學(xué)對(duì)社會(huì)的影響，2010，（2）：

30-33.

[6]毛新志.我國(guó)公眾參與轉(zhuǎn)基因食品社會(huì)評(píng)價(jià)存在的問題及其出路[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)

報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（6）：116-120.

[7]陳玲，薛瀾，趙靜，林澤梁.后常態(tài)科學(xué)下的公共政策決策——以轉(zhuǎn)基因水稻審批過(guò)

程為例[J].科學(xué)研究，2010，28（9）：1281-1288.

[8]Ilona M. Demenina. Genetically Modified Foods in the International Arena：Trade Con-

flicts， Labeling Controversy and the Importance of Informed Consumer Choice[J].Inter-

national Law & Management Review，2005-2006：311-346.

[9]婁成武，張露萍.我國(guó)公眾參與科技決策的現(xiàn)實(shí)障礙及對(duì)策分析[J].科技進(jìn)步與對(duì)策，

2010，27（18）：5-8.

[10]侯登華，張祎慧.試論我國(guó)政府信息公開法律制度的完善[J].電子政務(wù)，2009，（6）：

85-89.

[11]王宇紅，韓文蕾.論轉(zhuǎn)基因食品消費(fèi)者知情權(quán)保障制度的完善[J].西北工業(yè)大學(xué)學(xué)

報(bào)（社科版），2010，（1）：9-13.

[12]阮興文.論食品安全監(jiān)管公眾參與機(jī)制[J].理論月刊，2009，（4）：123-125.

[責(zé)任編輯、校對(duì)：黨 婷]