張向東+余寒

2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，這份文件宣布中國(guó)將啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明體制、黨的建設(shè)制度、軍隊(duì)和國(guó)防等七大改革領(lǐng)域的全面深化改革。

除了對(duì)這七大領(lǐng)域具體的改革布局外，文件決定，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。

人們后來(lái)把這個(gè)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組簡(jiǎn)稱(chēng)為“中央深改組”。2014年1月22日，中央深改組第一次會(huì)議向外界展示了這個(gè)機(jī)構(gòu)的面貌，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平擔(dān)任組長(zhǎng)，三位副組長(zhǎng)分別為李克強(qiáng)、劉云山、張高麗。這種由四名中央政治局常委擔(dān)綱的超高規(guī)格人員配置，出乎不少人的預(yù)料。

根據(jù)具體的改革領(lǐng)域，中央深改組下設(shè)經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革、民主法制領(lǐng)域改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革、黨的建設(shè)制度改革、紀(jì)律檢查體制改革6個(gè)專(zhuān)項(xiàng)小組，并成立了專(zhuān)門(mén)的辦事機(jī)構(gòu)深改辦，設(shè)在中央政策研究室。

中央政治局委員、中央政策研究室主任王滬寧擔(dān)任深改組秘書(shū)長(zhǎng)兼深改辦主任，原國(guó)家發(fā)改委副主任穆虹和中央政策研究室副主任潘盛洲擔(dān)任深改辦副主任，中央和國(guó)務(wù)院各部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)幾乎全部進(jìn)入深改組。中央深改組成立不到半年，各省、直轄市和自治區(qū)分別成立對(duì)應(yīng)的省級(jí)深改組，其人員配置也均仿照中央深改組“頂格配置”。

以此，中央深改組搭建起來(lái)了一個(gè)囊括幾乎中央和地方所有政府職能部門(mén)的改革核心機(jī)構(gòu)。在中國(guó)延續(xù)數(shù)十年的改革歷程中，這是第一次出現(xiàn)。

中央深改組組長(zhǎng)習(xí)近平說(shuō)，“全面深化改革，全面者，就是要統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域改革”，“這項(xiàng)工程極為宏大，零敲碎打的調(diào)整不行，碎片化修補(bǔ)也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進(jìn)，是各領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動(dòng)和集成”，“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。

改革措施：數(shù)量、頻率、力度多年未見(jiàn)

最開(kāi)始，外界對(duì)中央深改組這個(gè)設(shè)計(jì)中國(guó)未來(lái)改革方略的頂層機(jī)構(gòu)并不熟悉，但卻不斷感受到“深化改革”對(duì)這個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)等全方位的沖擊。人們感覺(jué)到，這個(gè)頂層機(jī)構(gòu)部署的改革措施的數(shù)量、頻率和力度似乎都是多年未見(jiàn)。

從2013年11月中央深改組成立至今，過(guò)去800多天里，中央深改組召開(kāi)21次會(huì)議，審議109份文件，平均每月召開(kāi)一次會(huì)議，平均每次會(huì)議審議文件超過(guò)5項(xiàng)。

中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱曾表示，通過(guò)一場(chǎng)系統(tǒng)性的改革，中央深改組組長(zhǎng)習(xí)近平將重塑中共的執(zhí)政形象、重建中國(guó)的官場(chǎng)、重構(gòu)中國(guó)的秩序、重構(gòu)中國(guó)的價(jià)值、重構(gòu)中國(guó)的發(fā)展方式。

中央深改組成立不到三年時(shí)間里審議的109份文件，除第一次會(huì)議的6項(xiàng)內(nèi)容是關(guān)于中央深改組自身工作規(guī)則和機(jī)構(gòu)設(shè)置及分工外，剩下的103份文件分別涉及了司法、央企負(fù)責(zé)人薪酬制度、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、自貿(mào)區(qū)、足球改革、全面創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境、價(jià)格機(jī)制等諸多方面。而這正是新一屆領(lǐng)導(dǎo)核心確定的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)“五位一體”協(xié)調(diào)推進(jìn)改革的具體表征。

2014年10月27日，在中央深改組第六次會(huì)議上，習(xí)近平稱(chēng)，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，與黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的全面深化改革的決定形成了姊妹篇。 他進(jìn)一步指出，“全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)依法治國(guó)也需要深化改革。目前改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，各種利益關(guān)系盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，需要啃‘硬骨頭?！薄耙愿母锿七M(jìn)法治，以法治保障改革”，是中央深改組改造中國(guó)體制肌理的核心所在。從某種角度看，改革與法治，對(duì)于中國(guó)的意義，就猶如新動(dòng)能和舊動(dòng)能之于GDP。

2016年2月23日下午，中央深改組召開(kāi)第二十一次會(huì)議，這次會(huì)議一共聽(tīng)取了10個(gè)有關(guān)改革推進(jìn)落實(shí)情況匯報(bào)，這個(gè)改革的方面涉及生態(tài)文明體制改革、司法體制改革、黨紀(jì)檢查體制等諸多方面，既有中央政府層面的匯報(bào)，又有上海、湖北等地方改革試點(diǎn)層面的匯報(bào)。

按照此前中央深改組開(kāi)會(huì)規(guī)律，這應(yīng)該是2016年兩會(huì)開(kāi)始前的最后一次中央深改組會(huì)議。而一次會(huì)議聽(tīng)取10個(gè)不同方面的匯報(bào)，其對(duì)改革措施推進(jìn)落實(shí)的緊湊和高效程度令人驚訝，但這正是中央深改組試圖向改革參與者和執(zhí)行者傳遞的信號(hào)。

改革過(guò)程：不斷修正和完善

國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部首席經(jīng)濟(jì)師祝寶良粗略計(jì)算過(guò)，從十八屆三中全會(huì)到、四中、五中全會(huì)，頂層設(shè)計(jì)的改革事項(xiàng)大概有五六百項(xiàng)。他說(shuō)，“按照公開(kāi)的信息，目前差不多已經(jīng)有一半左右的改革文件都落下去了。但還有的改革仍停留在文件層面，沒(méi)有落實(shí)下去，中央深改組的改革文件究竟誰(shuí)來(lái)落實(shí)？”

市場(chǎng)已經(jīng)迫不及待地等待著改革的實(shí)際落地。神州租車(chē)副總裁臧中堂說(shuō)，改革對(duì)市場(chǎng)環(huán)境的改善不言而喻，它有時(shí)候能決定企業(yè)和行業(yè)的發(fā)展。

他以斷斷續(xù)續(xù)推進(jìn)了近10年的公車(chē)改革為例說(shuō)，直到2014年7月，中辦和國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車(chē)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)制度改革方案》兩份文件，公車(chē)改革才真正開(kāi)始落地推進(jìn)。文件稱(chēng)，取消公車(chē)后，由87家社會(huì)化車(chē)輛租賃機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。

2015年年底，中央車(chē)改辦進(jìn)一步明確，中央企事業(yè)單位車(chē)改方案已基本成熟，會(huì)在年內(nèi)印發(fā)并對(duì)社會(huì)公布，并爭(zhēng)取到2016年底基本完成中央企事業(yè)單位車(chē)改工作。這份時(shí)間表意味著，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)所屬的各級(jí)事業(yè)單位1萬(wàn)家左右，國(guó)資委管理的中央企業(yè)100多家，還有數(shù)十家中央金融企業(yè)及各部委管理的中央企業(yè)，都將在2016年年底前完成公車(chē)改革。

神州租車(chē)這項(xiàng)改革已經(jīng)期待多年，并在過(guò)去的兩年間感受到了改革釋放的紅利。公車(chē)改革開(kāi)始后，神州租車(chē)作為社會(huì)服務(wù)提供方進(jìn)入了中央國(guó)家機(jī)關(guān)采購(gòu)名單，目前已經(jīng)為數(shù)個(gè)部委和包括中國(guó)煙草集團(tuán)在內(nèi)的數(shù)家央企提供用車(chē)服務(wù)。臧中堂最引以為傲的是2015年世界會(huì)聯(lián)網(wǎng)大會(huì)，神州租車(chē)通過(guò)浙江當(dāng)?shù)氐囊患衣眯猩?，進(jìn)入了這場(chǎng)高級(jí)別會(huì)議的政府用車(chē)服務(wù)。

但市場(chǎng)仍在期待改革的進(jìn)一步發(fā)力。中國(guó)汽車(chē)租賃協(xié)會(huì)的人士說(shuō)，公車(chē)改革在實(shí)際操作過(guò)程中，還有很多地方有待完善。這位人士抱怨稱(chēng)，相關(guān)政府部門(mén)在用車(chē)服務(wù)招標(biāo)時(shí)，提出的條件比較苛刻，比如，價(jià)格要低于市場(chǎng)價(jià)格15%左右，但要求的服務(wù)內(nèi)容卻比普通的高出很多。這實(shí)際上打擊了那些試圖參與公車(chē)改革的公司的積極性。但上述人士依然對(duì)改革報(bào)以信心和熱情，他說(shuō)，“政府需要吸引社會(huì)服務(wù)進(jìn)來(lái)，也需要遵照基本的市場(chǎng)規(guī)律。不過(guò)，也可能改革剛剛開(kāi)始，頂層設(shè)計(jì)在具體操作層面往往需要不斷修正和完善”。

類(lèi)似的案例時(shí)有發(fā)生。在湖北省襄陽(yáng)市，襄陽(yáng)建投董事長(zhǎng)陳敬東前不久接到了一份來(lái)自財(cái)政部、國(guó)土部、銀監(jiān)會(huì)等四部委的文件，這份文件的名字為《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》，而四年前陳敬東收到同樣是四部委發(fā)布文件則是《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》。兩字之差，意味著諸多向襄陽(yáng)建投這樣的公司需要重新處理或改掉已經(jīng)執(zhí)行四年的土地融資政策，甚至還要實(shí)現(xiàn)人員的剝離和轉(zhuǎn)換。

陳敬東說(shuō)，兩份文件出臺(tái)有不同的背景和目的，這些年《預(yù)算法》修訂，城市融資平臺(tái)公司的各項(xiàng)改革不斷推進(jìn)，需要新的文件，需要有符合改革進(jìn)程和相關(guān)法律法規(guī)的新措施把舊的東西拉回到更規(guī)范更健康的軌道上來(lái)，這就是改革。

國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部首席經(jīng)濟(jì)師祝寶良，則抱怨具體執(zhí)行層面對(duì)改革的推進(jìn)不力。他說(shuō)，“中央深改組在頂層政策設(shè)計(jì)方面沒(méi)問(wèn)題，現(xiàn)在的問(wèn)題在執(zhí)行層面?！?/p>

陳敬東認(rèn)為，改革的實(shí)際落地的確需要時(shí)間。他說(shuō)，“不是地方不作為，是按照新的改革要求，需要做的工作更多了。我們地方執(zhí)行部門(mén)以前沒(méi)有太多經(jīng)驗(yàn)，按照新的規(guī)則辦事，適應(yīng)改革和推進(jìn)改革都需要一個(gè)過(guò)程。這的確可能會(huì)在一定程度上影響改革紅利的釋放。”

改革挑戰(zhàn)：截然不同、甚至對(duì)峙的情緒

有的改革則不能操之過(guò)急，比如金融領(lǐng)域改革。祝寶良說(shuō)，金融改革涉及很多方面，金融監(jiān)管、金融主體、金融市場(chǎng)等等，要改革都需要同步推進(jìn)的，這些年大家對(duì)金融改革呼吁很多，但單個(gè)一項(xiàng)改革都需要多方面的改革做配合。過(guò)于強(qiáng)調(diào)單方面改革突破，就容易出現(xiàn)先邁出一步，發(fā)現(xiàn)不行，再退回來(lái)的現(xiàn)象。這不是改革回頭，而是改革要協(xié)調(diào)推進(jìn)。改革會(huì)不斷涉及到互相之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

改革甫一開(kāi)始，爭(zhēng)議的場(chǎng)景就隨之出現(xiàn)。它備受期待，但也可能在被改革群體那里遭遇抵制。

在中國(guó)鋼鐵行業(yè)，自2015年底，一輪以去產(chǎn)能為核心的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革開(kāi)始后，陜西漢鋼、唐山松鋼、鞍鋼聯(lián)眾不銹等企業(yè)先后宣布實(shí)施停產(chǎn)、熄火或者降薪待崗等措施，結(jié)果馬上引發(fā)職工的強(qiáng)烈反彈。這些辛苦工作了幾乎大半輩子的鋼鐵工人們，無(wú)法接受改革對(duì)自身利益和情感上帶來(lái)的沖擊。

但鋼鐵去產(chǎn)能改革卻給找鋼網(wǎng)這樣的新崛起的產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)公司帶來(lái)了機(jī)會(huì)，它們期待著改革的推進(jìn)，期待著改革中的商業(yè)機(jī)會(huì)。在很多鋼廠(chǎng)都在為鋼材銷(xiāo)售愁眉不展的時(shí)候，找鋼網(wǎng)2015年銷(xiāo)售了3200萬(wàn)噸鋼材，交易額超過(guò)了750億。它們希望能夠抓住去產(chǎn)能的機(jī)會(huì)，變革延續(xù)了十多年的鋼鐵流通貿(mào)易模式，助力這個(gè)困難重重的產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

這種截然不同、甚至充滿(mǎn)對(duì)峙的情緒在改革推進(jìn)時(shí)，在諸多細(xì)小的角落陸續(xù)出現(xiàn)。這是改革在新舊利益前面的遭遇。它會(huì)不斷轉(zhuǎn)過(guò)身，考驗(yàn)改革的決心和制度設(shè)計(jì)。這是中國(guó)改革在十三五期間乃至未來(lái)，必須跨越的一道門(mén)檻。

看起來(lái)，負(fù)責(zé)改革頂層設(shè)計(jì)的核心決策層清晰地知曉改革將要面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。在2016年2月23日下午召開(kāi)的中央深改組召開(kāi)第二十一次會(huì)議上，習(xí)近平表示，全面深化改革是系統(tǒng)工程，頭緒多，任務(wù)重，上來(lái)就必須有氣勢(shì)，先集中力量把主要改革舉措推出來(lái)，然后集中力量一項(xiàng)一項(xiàng)抓好落實(shí)。

這次會(huì)議評(píng)價(jià)黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)的改革成績(jī)說(shuō)，改革舉措出臺(tái)的數(shù)量之多、力度之大前所未有，抓落實(shí)的任務(wù)之重、壓力之大也前所未有?？偟目?，改革落實(shí)是好的，已經(jīng)出臺(tái)的改革舉措大多已進(jìn)入落實(shí)階段，有些改革舉措已經(jīng)落了地、扎了根、開(kāi)了花，有些在地方和部門(mén)形成了細(xì)化實(shí)化的制度安排，有些通過(guò)試點(diǎn)探索總結(jié)出了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

習(xí)近平在2015年2月召開(kāi)的深改組第十次會(huì)議上曾經(jīng)這樣說(shuō)，在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，突出重點(diǎn)，對(duì)準(zhǔn)焦距，找準(zhǔn)穴位，擊中要害，推出一批能叫得響、立得住、群眾認(rèn)可的硬招實(shí)招，處理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的關(guān)系，突破“中梗阻”，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來(lái)，讓人民群眾有更多獲得感。

摘自2016年2月27日《經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)》