王少峰

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行政過程中法治政府建設的若干問題研究

王少峰

依據(jù)行政過程理論，將政府行政視為一系列連續(xù)行為構成的動態(tài)過程，對各個環(huán)節(jié)行政行為進行分析研究，重點考察績效考核與問責、行政監(jiān)督、社會參與，對行政過程進行全面、動態(tài)的法律規(guī)范與控制，探析建成法治政府依法行政的基本路徑，并在此基礎上提出法治政府的內(nèi)涵。

一、注重績效考核與行政問責

績效考核與行政問責是對政府行政行為結(jié)果的考核和運用，對于政府的決策、執(zhí)行、執(zhí)法等行政行為具有內(nèi)在的制約和保障作用。

行政績效用于對政府行為效果的衡量，指的是政府在社會管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。績效考核就是要對行政績效進行考查、評定和劃分等級。在實踐發(fā)展過程中,績效考核形成了行政負責人目標責任制、政府效能監(jiān)察、效能建設、公眾評議政府、公共部門績效評估、第三方評估等模式，各有成效，但仍存在一些問題:績效考核的制度化、規(guī)范化程度不高，缺少相應的衡量標準、政策性指導和制度保障；公眾參與程度和質(zhì)量有待提高，第三方評估信息不對稱；考核指標及權重設定不科學,過分注重經(jīng)濟指標；考核結(jié)果運用的形式化現(xiàn)象嚴重，缺少科學的獎懲制度。

行政問責制是指按照法定的程序和規(guī)則，強制性地要求政府及其工作人員就其行政決策、行政行為和行政結(jié)果進行解釋、正當性辯護和接受失責懲罰的制度。我國行政問責制的理論研究和實踐探索時間還不長，行政問責制概念源于香港2002年“主要官員問責制”，以及2003年SARS事件引發(fā)的“官員問責制”。隨著我國公共行政逐步走上法治化軌道,行政問責作用愈加突出，法律問責特別是政治問責建設任務艱巨，而問責主體單一、客體難以明確、程序簡單、制度不完善、結(jié)果處理不規(guī)范等問題嚴重影響了問責效果。

因此，政府在考核與問責過程階段實現(xiàn)績效考核與行政問責，要注意把握幾個方面：（1）健全績效考核與行政問責規(guī)范。應將績效考核的體系、指標、方法等用規(guī)章制度形式保障實施,提升績效考核工作的權威性。應盡快制定行政問責相關的法規(guī)條例，把實踐中有益的經(jīng)驗以法律的形式固定下來，使之常態(tài)化、制度化；（2）完善績效考核體系。建立垂直考核、自我考核與第三方考核相結(jié)合的多元考核機制，完善考核評估辦法，準確把握績效考核的多重價值標準，合理設計績效考核的多重維度及其權重，把定量指標和定性指標、經(jīng)濟指標和社會指標、生態(tài)指標有機結(jié)合，提升績效考核的可判斷性；（3）重視考核結(jié)果的反饋運用。考核結(jié)果要向被考核部門、上級部門、公眾及新聞媒體反饋，使管理者了解工作效果及問題,使上級部門更好開展指導和監(jiān)督,利于公眾監(jiān)督。實踐中，可采用定期或不定期、正式或非正式反饋形式,使其真正起到推動政府提高工作效率、改善管理的作用；（4）構建全面的行政問責運行機制。建立嚴格的決策責任機制，建立檔案備查，以便有效追責；建立科學的責任評估機制，評估決策和執(zhí)行，確定責任的具體承擔者；建立有效的責任追究控制機制，對責任追究和責任執(zhí)行進行監(jiān)督；建立責任追究的救濟機制，對問責偏差和失誤進行救濟。

政府在實現(xiàn)績效考核與行政問責過程中，還應關注以下幾點：一是績效考核的公正公開?？冃Э己艘獜恼鲗ё呦蛎癖娒裰鲄⑴c，彰顯它考核的公正性、開放性。加強相關參與制度建設，完善參與程序、途徑和方法等；二是行政問責文化的建設。行政問責制的運行需要與之相適應的觀念和文化環(huán)境。行政問責文化應該是以民為本、強調(diào)權責一致、全社會共同參與和嚴格責任追究的文化。要加強對行政機關及其公務人員和公眾的教育和引導，真正養(yǎng)成與制度相適應的觀念、思想，為制度的順暢運行提供環(huán)境土壤。

二、發(fā)揮行政監(jiān)督的保障作用

“有權必有責，用權受監(jiān)督”。全面建設法治政府，必須強化對行政權力的制約和監(jiān)督。

行政監(jiān)督是國家機關、社會團體和人民群眾等主體依法對政府及其工作人員在行政管理過程中遵紀守法情況進行的監(jiān)察、檢查和督導，當然也包括行政機關內(nèi)部的自我監(jiān)察監(jiān)督。改革開放以來，我國行政監(jiān)督體制不斷發(fā)展和完善，逐漸形成了較為完善的呈網(wǎng)絡格局狀態(tài)的行政監(jiān)督體系，監(jiān)督主體趨于多元化，紀檢監(jiān)察、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督等作用日益凸顯，內(nèi)外監(jiān)督更加緊密結(jié)合，監(jiān)督內(nèi)容更加廣泛，監(jiān)督形式更加多樣化，網(wǎng)絡微博微信、政務信息平臺等信息技術被廣泛用于監(jiān)督。行政監(jiān)督制度建設也取得重要創(chuàng)新，制定了有關的法律法規(guī)。在行政監(jiān)督不斷完善同時，當前行政實踐存在著行政監(jiān)督主體多元，缺乏合力；監(jiān)督權受制于行政權，使監(jiān)督職能難以正常發(fā)揮；權力機關監(jiān)督與社會監(jiān)督作用發(fā)揮的還不夠充分；偏重事后監(jiān)督，缺乏全過程監(jiān)督透明度；監(jiān)督機制單一，缺乏雙向性；沒有合理的監(jiān)督程序等問題。作為依法行政的有力保障，我們應進一步加強對行政權力的監(jiān)督。

促進政府在監(jiān)督過程階段實現(xiàn)依法監(jiān)督，主要把握三個方面：（1）強化黨的監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心,要對所有國家機關進行監(jiān)督和制約，以保證黨的路線方針政策得到貫徹實施。黨的監(jiān)督主要通過制定并執(zhí)行黨的路線方針政策，通過對黨員和領導干部的監(jiān)督等形式來實現(xiàn)。各級政府必須在中國共產(chǎn)黨的絕對領導下行使權力，強化黨的監(jiān)督，是推動反腐倡廉建設的迫切需要和有力抓手，也是建設法治政府的必然要求。各級黨組織和紀律檢查機關應嚴格落實責任，強化政治意識，恪守政治紀律，對行政機關貫徹執(zhí)行黨的重大路線方針政策、行政權力運行以及黨員領導干部個人廉政等情況，通過民主生活會、重要情況通報與報告、黨員思想?yún)R報、述職述廉和廉政談話等措施進行全面監(jiān)督檢查，以保證行政權力的廉潔高效。（2）加強內(nèi)部監(jiān)督。一是加強行政監(jiān)察。應主動依據(jù)《行政監(jiān)察法》，擴大監(jiān)察對象范圍，完善舉報制度，強化監(jiān)察機關的責任，突出紀檢監(jiān)察部門獨立性。二是加強審計監(jiān)督。增加財政資金運用跟蹤審計范圍和專項審計調(diào)查范圍，加強對審計機關自身的監(jiān)督，明確對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。三是加強重點部門和崗位權力行使的監(jiān)督。實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權力濫用；完善內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進上級機關對下級機關的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度，進一步增強內(nèi)部監(jiān)督實效。（3）注重外部監(jiān)督。一是人大監(jiān)督。人大監(jiān)督不僅是一種法定權力，更是一種法定責任。加強和完善人大對行政權的監(jiān)督，包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，人大應通過檢查行政工作、聽取和審議政府工作報告、質(zhì)詢政府工作等，對政府進行監(jiān)督，并有權對同級政府違法違規(guī)的行政人員進行撤換和罷免。二是政協(xié)監(jiān)督。政協(xié)應積極通過聽取政府工作報告、討論經(jīng)濟社會發(fā)展的方針政策、視察政府工作、對政府工作提出意見和建議等形式，對行政權力運行和政府工作進行民主監(jiān)督。三是司法監(jiān)督。充分發(fā)揮人民法院、檢察院的作用，通過受理行政訴訟、審理行政案件等形式，監(jiān)督行政行為并對違法行為進行撤銷。四是輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督具有行使方式便捷、傳播速度快等優(yōu)勢，隨著當前大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，要充分發(fā)揮新媒體的優(yōu)勢，通過微博、微信、QQ等途徑對不法行政行為及時曝光，充分發(fā)揮輿論力量。五是社會監(jiān)督。做到政務公開，保證公民的知情權，從而保證其監(jiān)督權；應積極創(chuàng)新公民監(jiān)督的方式，如市長電話熱線、市長電子信箱、政府官方微博互動、政府微信公眾號等，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

三、將社會參與融入依法行政的全過程

社會參與是主權在民的重要體現(xiàn)，引導社會依法有序參與到法治政府建設的全過程，是建設法治政府的應有之義。

社會參與強調(diào)社會成員，包括公民、社會組織、企業(yè)、政府組織等以某種方式參與到國家政治生活、經(jīng)濟生活、文化生活和社區(qū)的公共事務，從而影響社會發(fā)展。當前，我國社會參與的基本制度框架已經(jīng)初步形成，逐步建立和完善了聽證、政務公開、信訪、公開征求意見、座談會等制度機制，從制度上保障了公民的參與權。新媒體使得公民參與渠道更加便捷多樣，政府信箱、官方微博、官方微信日益推廣。社區(qū)等基層參與日益受到重視，多地推行的“參與式社區(qū)協(xié)商制度”，激發(fā)了居民參與社區(qū)公共事務的積極性。當然，社會參與也還存在諸多問題，如社會參與意識依然淡薄、參與機制不夠健全、參與渠道不夠完善等等。同時也存在無序參與現(xiàn)象，如越級上訪等。

由此，建設法治政府必須實現(xiàn)社會多元的依法有序參與，要努力做到：（1）以法明確社會參與權。我國以憲法形式確認了公眾管理社會事務的權利，但是憲法權利是抽象的，要使依法有序參與，就需要建立一套制度規(guī)范，明確社會參與權利行使的范圍、程序和效力。擴大參與范圍，使社會參與融入整個依法行政過程。規(guī)范參與程序,使公眾明確自己的參與地位及具體形式。提升參與效力,強化對參與結(jié)果的運用，使社會依法參與成為法治政府建設的新常態(tài)；（2）完善依法有序參與的運行制度。建立健全公眾參與行政決策、行政執(zhí)行、行政執(zhí)法、績效考核與行政監(jiān)督等重要行政過程的制度。完善重大行政決策信息公開、征求意見及聽證制度，把公眾參與作為重大行政決策的必要環(huán)節(jié)；完善座談會、論證會等制度，擴大規(guī)范性文件制定的公眾參與度；完善群眾舉報投訴處理制度，加強對行政執(zhí)行和執(zhí)法的參與；完善政府與公眾協(xié)商溝通制度，建立暢通有序的訴求表達、矛盾調(diào)處、權益保障制度，實現(xiàn)與各利益訴求主體有效溝通，促進社會參與的依法有序；（3）暢通社會參與渠道。行政過程是制度化和規(guī)范化的過程，是法的實施過程。實現(xiàn)社會依法有序參與，必須從政府與公眾互動角度尋找答案。運用互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等信息技術，創(chuàng)新參與渠道，創(chuàng)新社會治理，鼓勵、培養(yǎng)社會公眾主動參與，形成自下而上、雙向互動的參與模式，并在社會參與、充分協(xié)商基礎上實現(xiàn)法治政府建設。

在依法有序參與過程中還要做到幾個方面:一是處理好法治與社會參與的關系。社會參與必須納入法治的軌道，公共事務由誰提出，怎樣參與，怎樣表決，怎樣監(jiān)督，怎樣評判，都需要在法律法規(guī)和制度層面予以界定。因此，我國社會治理既要突出黨政主導下的社會各方參與，又要突出法治思維和法治方式運用，構建起黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公民參與、法治保障的治理格局；二是培養(yǎng)社會參與意識。政府應主動發(fā)揮引導作用，拓寬公眾參與渠道，提高公眾參與能力，引導公眾積極參與；社會公眾應主動參與，對于關系到切身利益的公共問題，樹立“主人翁”意識，主動、依法、有序參與到社會公共事務治理中來；三是以實現(xiàn)良法善政為目標。良法是法治的本質(zhì)規(guī)定，強調(diào)公平正義、規(guī)范有序，而善政則是對服務型政府提出的更高目標與要求，強調(diào)以人為本、尊重民意。良法善政既是我國建設法治政府的內(nèi)在要求，同時也是社會多元追求的重要目標。因此，社會多元主體的參與，不能偏離良法的本質(zhì)和善政的目的，需要秉承“法為良法、治為善治”的理念，在國家、社會、公民主體相互合作和協(xié)同治理下，推動社會的良性運行與和諧發(fā)展。

（本文作者：北京市西城區(qū)人民政府區(qū)長）

責任編輯：閆鑫

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