姜青新

環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要政府和市場(chǎng)“雙劍合璧”，共同推動(dòng)。位于北京市朝陽(yáng)區(qū)的高安屯垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目是北京市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的重點(diǎn)工程，項(xiàng)目采用BOO模式，由金州環(huán)境集團(tuán)負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)

為確保環(huán)保資金發(fā)揮實(shí)效，環(huán)境保護(hù)部擬出臺(tái)《政府采購(gòu)環(huán)境服務(wù)指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），環(huán)保投入將從以往的“過(guò)程買(mǎi)單”轉(zhuǎn)向“見(jiàn)效付費(fèi)”，環(huán)境服務(wù)模式的轉(zhuǎn)型，有望迎來(lái)環(huán)保產(chǎn)業(yè)新的時(shí)代。這將幫助政府更加合理地使用財(cái)政資金，同時(shí)可以吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域，放大財(cái)政環(huán)保投入資金的作用。將許多環(huán)境公共服務(wù)項(xiàng)目納入地方政府采購(gòu)，并一律通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)進(jìn)行。

納入到指導(dǎo)意見(jiàn)中的政府采購(gòu)的環(huán)境公共服務(wù)，將包括城鄉(xiāng)生活廢水、垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理的單項(xiàng)或者一體化服務(wù)，城鄉(xiāng)區(qū)域河道水域、公園湖泊水質(zhì)養(yǎng)護(hù)、城鄉(xiāng)植樹(shù)種草，國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等環(huán)保、城鄉(xiāng)公用土地的環(huán)境修復(fù)服務(wù)。《意見(jiàn)》規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)將一律通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的方式獲得。目前由地方政府“買(mǎi)單”大力建設(shè)的環(huán)境污染監(jiān)測(cè)系統(tǒng)也將納入到改革領(lǐng)域，將由專業(yè)的機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行，政府資金將轉(zhuǎn)向按照效果來(lái)支付費(fèi)用。

此外，即將出臺(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn)中，除了包括可以購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)的內(nèi)容，還有引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策。比如，環(huán)境服務(wù)的投融資、環(huán)境服務(wù)收費(fèi)、消除條塊分割、打破行業(yè)壁壘、稅收、建立企業(yè)提供環(huán)境服務(wù)的考核機(jī)制等。

近年來(lái)，從中央到地方各級(jí)政府都下大力氣進(jìn)行環(huán)保投入，保守估計(jì)最近10年用于環(huán)保的總投入約為4萬(wàn)億元。但是，巨額環(huán)保資金卻沒(méi)有完全用到該用的地方，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為審計(jì)問(wèn)題頻發(fā)的“重災(zāi)區(qū)”。堅(jiān)信《意見(jiàn)》的出臺(tái)將有力地促進(jìn)環(huán)保資金的使用效率，環(huán)保投入將從以往的“過(guò)程買(mǎi)單”轉(zhuǎn)向“見(jiàn)效付費(fèi)”，環(huán)境服務(wù)模式的轉(zhuǎn)型，有望迎來(lái)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新時(shí)代。

政府采購(gòu)環(huán)境服務(wù)的內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策有望明確，由“過(guò)程買(mǎi)單”轉(zhuǎn)向“見(jiàn)效付費(fèi)”，讓環(huán)保產(chǎn)業(yè)升級(jí)與轉(zhuǎn)型進(jìn)一步明朗化，進(jìn)入綜合環(huán)境服務(wù)業(yè)時(shí)代

從購(gòu)買(mǎi)治理工程到購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，環(huán)保投入將從以往的“過(guò)程買(mǎi)單”轉(zhuǎn)向“見(jiàn)效付費(fèi)”。這將幫助政府更加合理地使用財(cái)政資金，同時(shí)可以吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域，放大財(cái)政環(huán)保投入資金的作用。

此前，環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)就環(huán)境服務(wù)進(jìn)行過(guò)多次調(diào)研，北京、山東、河北等地進(jìn)行了政府采購(gòu)環(huán)境服務(wù)的試點(diǎn)工作，一些地方政府也開(kāi)始出售和剝離一部分環(huán)境服務(wù)類企業(yè)和資產(chǎn)。比如，過(guò)去地方政府要投入大量財(cái)政資金建設(shè)城市污水處理廠，承擔(dān)了污水處理廠工作人員、運(yùn)行等多項(xiàng)費(fèi)用。以后更多的模式將是由社會(huì)資金籌建污水處理廠，企業(yè)成為政府的污水處理服務(wù)商，政府根據(jù)治理服務(wù)的效果來(lái)付費(fèi)。

據(jù)了解，《意見(jiàn)》明確了引導(dǎo)環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策，這都將充分激發(fā)市場(chǎng)主體的作用。比如環(huán)境服務(wù)的投融資、環(huán)境服務(wù)收費(fèi)、消除條塊分割、打破行業(yè)壁壘、稅收、建立企業(yè)提供環(huán)境服務(wù)的考核機(jī)制等。另外，此次政府采購(gòu)公共服務(wù)的定調(diào)，也讓環(huán)保產(chǎn)業(yè)的升級(jí)與轉(zhuǎn)型進(jìn)一步明朗化。環(huán)保產(chǎn)業(yè)將進(jìn)入綜合環(huán)境服務(wù)業(yè)時(shí)代，商業(yè)模式創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型的時(shí)機(jī)正在成熟，合同環(huán)境服務(wù)將成為環(huán)境服務(wù)業(yè)快速發(fā)展的突破口。

在新政策推動(dòng)下，環(huán)境公共服務(wù)的范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)與維護(hù)、土地修復(fù)、水體修復(fù)、河湖修復(fù)、生態(tài)修復(fù)等更多環(huán)境領(lǐng)域市場(chǎng)需求將被進(jìn)一步釋放，并進(jìn)入合同環(huán)境服務(wù)范圍之內(nèi)。公共服務(wù)的采購(gòu)方也將轉(zhuǎn)型和擴(kuò)大，從單一的城市政府向跨區(qū)域、跨流域轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)格局將隨之改變。

由政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)，改變了以往將資金直接撥付到相關(guān)部門(mén)和企業(yè)的做法，使環(huán)保資金發(fā)揮最佳使用效果

2002年后，我國(guó)的環(huán)保工作進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施快速建設(shè)階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也進(jìn)入到了工程建設(shè)階段。到2008年，產(chǎn)業(yè)投資快速增長(zhǎng)，一批優(yōu)秀企業(yè)已經(jīng)成長(zhǎng)形成，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也進(jìn)入了轉(zhuǎn)型過(guò)渡期。政府在環(huán)境治理服務(wù)上的投入越來(lái)越大，地方政府對(duì)環(huán)保的投入也在普遍增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年中央預(yù)算主要支出項(xiàng)目安排上，節(jié)能環(huán)保的預(yù)算支出達(dá)到2109.09億元，比2013年增長(zhǎng)7.1%。但是，很多資金在流轉(zhuǎn)過(guò)程中被“雁過(guò)拔毛”，以致需要巨額資金投入的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為歷年審計(jì)問(wèn)題頻發(fā)的“重災(zāi)區(qū)”。

據(jù)報(bào)道，國(guó)家審計(jì)署對(duì)9個(gè)省市2010年度城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項(xiàng)資金審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，13個(gè)單位將污水垃圾處理資金用于出借、股權(quán)投資和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支出，涉及污水垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)財(cái)政資金3308萬(wàn)元、污水處理項(xiàng)目建設(shè)貸款10.03億元，占9個(gè)省市專項(xiàng)投入的6.14%。

此外，有些項(xiàng)目未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，造成嚴(yán)重的資產(chǎn)閑置、損失浪費(fèi)現(xiàn)象。據(jù)審計(jì)署發(fā)布的《10個(gè)省1139個(gè)節(jié)能減排項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果》顯示，部分已完工節(jié)能減排項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期的節(jié)能減排效果，涉及專項(xiàng)資金15.87億元?！蛾P(guān)于環(huán)保領(lǐng)域34個(gè)利用國(guó)外貸款項(xiàng)目績(jī)效情況的審計(jì)結(jié)果》顯示，13個(gè)項(xiàng)目存在資產(chǎn)閑置或損失浪費(fèi)現(xiàn)象，金額共計(jì)4.3億元。而政府通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)有利于堵住資金使用“黑洞”。比如將政府投入統(tǒng)一到由政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)，改變了以往將資金直接撥付到相關(guān)部門(mén)和企業(yè)的做法，使環(huán)保資金發(fā)揮最佳使用效果。

北京大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究中心主任林雙林稱：“如果政府什么都管，難免導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率低下。社會(huì)上有很多專業(yè)化的公司愿意提供服務(wù)，政府通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)，有利于提高效率、提高服務(wù)水平。但需要注意的是，購(gòu)買(mǎi)的時(shí)候要公開(kāi)招標(biāo)，確保競(jìng)爭(zhēng)公平公正，防止出現(xiàn)腐敗、權(quán)力尋租等問(wèn)題。”

環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展需要政府和市場(chǎng)“雙劍合璧”，產(chǎn)業(yè)模式轉(zhuǎn)型將帶來(lái)市場(chǎng)繁榮，產(chǎn)值迅速增長(zhǎng)

當(dāng)今社會(huì)的運(yùn)作和發(fā)展模式，離不開(kāi)“有形的政府之手”和“無(wú)形的市場(chǎng)之手”。而政府在環(huán)境治理中只發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用。因此，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要政府和市場(chǎng)“雙劍合璧”，共同推動(dòng)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘家華表示，對(duì)環(huán)境的管理體不應(yīng)該是行政性的、簡(jiǎn)單的、命令式的。環(huán)境是一種資源，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

林雙林介紹說(shuō)，現(xiàn)在包括美國(guó)在內(nèi)的西方國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)體系已經(jīng)非常健全，“公共事務(wù)”政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面有了很大改變。目前，美國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)已逐漸成為拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α?010年，美國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)占GDP份額為1.13%，創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位。產(chǎn)值為611.5億美元，污水處理服務(wù)產(chǎn)值為469.1億美元，環(huán)境咨詢與工程設(shè)計(jì)服務(wù)產(chǎn)值為270.2億美元，環(huán)境修復(fù)服務(wù)產(chǎn)值為121.8億美元，環(huán)境測(cè)試與分析服務(wù)產(chǎn)值為18.4億美元。

近年來(lái)，包括中國(guó)、泰國(guó)、馬來(lái)西亞在內(nèi)的一些發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始對(duì)“公共事務(wù)”部門(mén)進(jìn)行改革，在污水、垃圾處理領(lǐng)域引入BOT、BOO等運(yùn)行模式，引導(dǎo)私人部門(mén)進(jìn)行資金投入。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）統(tǒng)計(jì)，1990年～2004年，11個(gè)OECD國(guó)家加上“金磚四國(guó)”通過(guò)公私合營(yíng)方式在水處理服務(wù)部門(mén)投資額達(dá)112億美元。

“政府讓社會(huì)上的私人公司提供服務(wù)，同時(shí)也請(qǐng)私人公司監(jiān)督，確保服務(wù)的質(zhì)量。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是改革的一個(gè)方向，主要是為了提高財(cái)政資金的使用效率?；ㄒ粯拥腻X(qián)，把事情辦得更好或者辦更多的事?！绷蛛p林說(shuō)?！碍h(huán)境服務(wù)業(yè)模式的轉(zhuǎn)型意味著產(chǎn)業(yè)迎來(lái)一個(gè)新的時(shí)代，可能會(huì)使產(chǎn)值由原來(lái)的1000億元增長(zhǎng)到幾萬(wàn)億元甚至更多。”清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究中心主任傅濤認(rèn)為，環(huán)境服務(wù)業(yè)模式的轉(zhuǎn)型將帶來(lái)環(huán)保市場(chǎng)井噴。

而據(jù)香港萬(wàn)得通訊社報(bào)道，截至2011年年底，我國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)年收入總額約為1500億元，占環(huán)保產(chǎn)業(yè)的15%，收入年增長(zhǎng)率為30%。“十二五”期間，如繼續(xù)保持30%的年增長(zhǎng)率，則意味著到2015年年底全國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)年產(chǎn)值將達(dá)2250億元。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)是具有廣闊發(fā)展?jié)摿Φ男屡d戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，近年來(lái)得到了國(guó)家的高度重視和社會(huì)的極大關(guān)注。國(guó)家在環(huán)保方面的投入大幅度增加，社會(huì)資本正進(jìn)入環(huán)境領(lǐng)域，接下來(lái)隨著《政府采購(gòu)環(huán)境服務(wù)指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)將進(jìn)入又一個(gè)發(fā)展的高潮期，環(huán)保產(chǎn)業(yè)將在市場(chǎng)引領(lǐng)下步入快速發(fā)展的軌道。（作者單位：北京師范大學(xué)教育技術(shù)學(xué)院）

編輯|劉書(shū)梅 shumei.liu@wtoguide.netendprint