姜青新++張淼

3月1日，北京市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)向北京宏翔鴻熱力公司送達(dá)了行政處罰決定書，該公司因鍋爐房超標(biāo)排放，成為《北京市大氣污染防治條例》正式實(shí)施后的“第一案”。

當(dāng)日，備受關(guān)注的《北京市大氣污染防治條例》正式開(kāi)始實(shí)施。北京市環(huán)保部門在全市開(kāi)展“零點(diǎn)行動(dòng)”，以燃煤鍋爐為重點(diǎn)，對(duì)涉及大氣污染物排放的重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行檢查和監(jiān)測(cè)，特別是對(duì)2013年以來(lái)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的單位進(jìn)行復(fù)查。在檢查、檢測(cè)過(guò)程中執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)，籠罩京城數(shù)日的霧霾剛剛過(guò)去，不少單位在排放等環(huán)節(jié)繼續(xù)放任自由。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1日3時(shí)30分，執(zhí)法人員已發(fā)現(xiàn)10余家單位存在違法行為。環(huán)保部門表示，將按照《北京市大氣污染防治條例》對(duì)這些違法單位從嚴(yán)處罰，并派執(zhí)法人員定期復(fù)查，對(duì)于多次出現(xiàn)同類違法行為的單位將加倍處罰，對(duì)于造成嚴(yán)重污染、構(gòu)成犯罪的及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)處理。

《北京市大氣污染防治條例》實(shí)施后的“第一案”標(biāo)志著北京向近年來(lái)以高濃度PM2.5污染為代表的持續(xù)多日的重污染天氣正式宣戰(zhàn)?！侗本┦写髿馕廴痉乐螚l例》的實(shí)施，是北京市政府在十八屆三中全會(huì)決定精神指導(dǎo)下，針對(duì)當(dāng)前霧霾等一系列大氣污染問(wèn)題，開(kāi)展立法協(xié)商的一次有益探索和創(chuàng)新，主要內(nèi)容和創(chuàng)新點(diǎn)如下：

重點(diǎn)污染物排放總量控制

重點(diǎn)污染物排放總量控制制度是該《條例》的一個(gè)創(chuàng)新。《條例》專設(shè)總量控制一章，對(duì)總量控制制度進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)，確定了削減存量與控制增量相結(jié)合的制度?！稐l例》提出，在總量不增加的前提下，盡快削減總量，實(shí)現(xiàn)2017年的治理目標(biāo)。第41條到第43條，分別對(duì)總量控制和逐步減少排放總量，總量控制的目標(biāo)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)排放總量的控制、要求以及如何確定實(shí)施并向社會(huì)公布，排污許可制度做了規(guī)定。并且要按照公開(kāi)、公平、公正的原則，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量，核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。

對(duì)于廣受熱議的“大氣污染物排污權(quán)交易”，《條例》第45條作出嚴(yán)格規(guī)定：北京市在嚴(yán)格控制重點(diǎn)大氣污染物排放總量，實(shí)行排放總量削減計(jì)劃的前提下，按照有利于總量減少的原則，可以試行大氣污染物排污權(quán)交易制度。北京市環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定相關(guān)辦法，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

固定污染源污染防治

針對(duì)固定污染源，《條例》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要綜合運(yùn)用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化工業(yè)布局的手段。一是調(diào)整工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，《條例》規(guī)定制定禁止新建、擴(kuò)建的高污染項(xiàng)目名錄、高污染工業(yè)行業(yè)調(diào)整名錄和高污染工藝設(shè)備淘汰名錄；二是調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，《條例》規(guī)定對(duì)燃煤消耗總量進(jìn)行控制，削減燃煤存量，北京市發(fā)展改革行政主管部門和區(qū)縣政府應(yīng)當(dāng)制定能源清潔利用發(fā)展規(guī)劃、清潔能源改造計(jì)劃、劃定和嚴(yán)格管理禁止燃煤的區(qū)域；三是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，對(duì)工業(yè)企業(yè)實(shí)施集中治理，《條例》規(guī)定新建工業(yè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)入相應(yīng)的生態(tài)工業(yè)園區(qū)。

機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治

1.備受關(guān)注的“停車三分鐘熄火”未設(shè)罰則

條例規(guī)定，北京提倡環(huán)保駕駛。在學(xué)校、賓館、商場(chǎng)、公園、辦公場(chǎng)所、社區(qū)、醫(yī)院的周邊和停車場(chǎng)等不影響車輛正常行駛的地段，機(jī)動(dòng)車駕駛員在停車三分鐘以上時(shí)，應(yīng)當(dāng)熄滅發(fā)動(dòng)機(jī)。法制委員會(huì)認(rèn)為，對(duì)停車熄火設(shè)定處罰，存在執(zhí)法主體難確定、現(xiàn)場(chǎng)取證困難等實(shí)際問(wèn)題，難以執(zhí)行到位。為維護(hù)法律嚴(yán)肅性、權(quán)威性，建議不設(shè)處罰。

2.減少怠速低速行駛污染首入法

“減少機(jī)動(dòng)車怠速和低速行駛造成的污染”首次納入立法。對(duì)機(jī)動(dòng)車實(shí)施數(shù)量調(diào)控的同時(shí)，條例新增規(guī)定，本市優(yōu)化道路設(shè)置和管理，減少機(jī)動(dòng)車怠速和低速行駛造成的污染。所謂怠速，是指車輛處于駐車狀態(tài)啟動(dòng)發(fā)動(dòng)機(jī)，發(fā)動(dòng)機(jī)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的最低轉(zhuǎn)速。而汽車行駛中不給油，發(fā)動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)數(shù)還維持在怠速的階段就是怠速行駛。一般汽車怠速運(yùn)轉(zhuǎn)一分鐘以上所消耗的燃油要比重新起動(dòng)所消耗燃油多，對(duì)空氣污染自然影響不小。

揚(yáng)塵污染防治

《條例》對(duì)施工工地?fù)P塵污染規(guī)定了細(xì)化的行為控制措施，明確建設(shè)單位和施工單位的責(zé)任：一是明確建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將防治揚(yáng)塵污染的費(fèi)用列入工程造價(jià)，并在工程承發(fā)包合同中明確施工單位防治揚(yáng)塵污染的責(zé)任；二是細(xì)化施工工地的揚(yáng)塵污染控制措施；三是規(guī)定將施工單位的施工現(xiàn)場(chǎng)揚(yáng)塵違法行為，納入北京市施工企業(yè)市場(chǎng)行為信用評(píng)價(jià)系統(tǒng)。

總共130條的條例中，有1/3是罰則，且罰則由39條增加到40條。為防治揚(yáng)塵污染，罰則中新增了一條：針對(duì)無(wú)準(zhǔn)運(yùn)證件或者不符合要求的運(yùn)輸車輛，由城市管理綜合執(zhí)法部門責(zé)令改正，并處五百元以上三千元以下罰款。此外罰則還增加一款：環(huán)境保護(hù)行政主管部門與公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全大氣污染案件行政執(zhí)法和司法銜接機(jī)制，完善案件移送、線索通報(bào)等制度。

法律責(zé)任

《條例》專設(shè)法律責(zé)任一章，定稿40條法律責(zé)任特別劍指惡意違法、多次違法。中外法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)證明，如果法律僅僅對(duì)行為主體提出義務(wù)性要求，而沒(méi)有賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)以必要的執(zhí)法手段，那么，將無(wú)法實(shí)現(xiàn)立法的目標(biāo)。有的法律實(shí)施不好，經(jīng)過(guò)分析，發(fā)現(xiàn)原因在于其中的規(guī)定過(guò)“軟”、過(guò)“虛”，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法行為無(wú)能為力。

《條例》根據(jù)上位法規(guī)定和北京的實(shí)際情況，具體設(shè)立了40條法律責(zé)任。設(shè)計(jì)這些條款的指導(dǎo)思想是要提高違法成本，使排污者不敢排污，起到法懸人懼的作用。同時(shí)也考慮了“過(guò)罰相當(dāng)”和“可操作，可執(zhí)行”原則。特別是對(duì)惡意違法、多次違法加大了處罰力度，規(guī)定了加倍處罰的條款。同時(shí)，正在審議中的國(guó)家《環(huán)境保護(hù)法（草案）》中還有按日處罰制度，如正式頒布，執(zhí)法部門可直接依法實(shí)施按日計(jì)罰。

《條例》中明確了治理大氣污染中各方的責(zé)任，在對(duì)環(huán)保執(zhí)法部門提供完善的法律支持的同時(shí)，針對(duì)遭受損失的單位和個(gè)人也提供了完善的法律保障。

相關(guān)保留

此次《條例》審議過(guò)程中與會(huì)代表針對(duì)許多市民關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題提出建議，但法制委員會(huì)綜合個(gè)方面因素決定予以保留，并作出解釋。

1.禁放禁煙未納入條例

審議中，有多位代表還提出增加環(huán)境公益訴訟、舉證責(zé)任倒置、環(huán)境損害賠償權(quán)，增加航空器大氣污染防治、設(shè)立大氣污染防治基金，增加禁止燃放煙花爆竹、禁止在公共場(chǎng)所吸煙等意見(jiàn)。法制委員會(huì)表示，考慮到這些建議中，有的超出了地方立法權(quán)限、有的屬于國(guó)務(wù)院管理范圍、有的已經(jīng)制定或者正在研究制定法規(guī)，所以未對(duì)條例做相應(yīng)修改。

2.“按日計(jì)罰”期待上位法

不少代表在審議中提出，當(dāng)前守法成本高、違法成本低，應(yīng)當(dāng)加大處罰力度。一些省份在條款設(shè)定中，有“按日計(jì)罰”的規(guī)定，即企業(yè)只要違法，每日均罰，這樣處罰力度很大，可以形成高壓態(tài)勢(shì)。法制委員會(huì)認(rèn)為，由于國(guó)家《環(huán)境保護(hù)法（草案）》正在研究，里面有“按日計(jì)罰”條款，如果確定并正式頒布實(shí)施，北京執(zhí)法部門可以直接依法實(shí)施，因此不增加按日計(jì)罰。

3.自由裁量權(quán)另有配套規(guī)定

在審議時(shí)，不少代表建議提高處罰額度。也有代表提出，罰款有1至10倍的幅度，自由裁量權(quán)過(guò)大。法制委員會(huì)認(rèn)為，由于國(guó)家立法法、行政處罰法明確規(guī)定了地方設(shè)立行政處罰的權(quán)限，按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，地方性法規(guī)對(duì)國(guó)家大氣污染防治法中已規(guī)定的處罰數(shù)額，不宜突破。不過(guò)，《條例》中專門規(guī)定了加倍處罰制度，對(duì)受到罰款、沒(méi)收等行政處罰兩次以上，還惡意繼續(xù)違法的，可以實(shí)行加倍處罰。自由裁量權(quán)問(wèn)題，法制委員會(huì)建議，政府應(yīng)抓緊制定配套規(guī)定，合理確定處罰數(shù)額。（作者單位： 姜青新，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)電子商務(wù)學(xué)院；張淼，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京）化學(xué)與環(huán)境工程學(xué)院）endprint