王玉玲(中央民族大學，北京100081)

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“分稅制”到“分級制”：財政管理體制的優(yōu)化

王玉玲
(中央民族大學，北京100081)

內容提要：從對“分稅制”、“分級制”概念的剖析開始，探討由分稅制向分級制財政管理體制轉變的必要性。在此基礎上，從原則、核心和內容等方面分析分級制財政管理體制的優(yōu)化思路，包括明確“事責與財權相匹配”的原則；以真正的分級預算為核心；內容方面，則要兼顧財政支出與收入兩方面，分稅、分費、分租(利)、分債，并以財政轉移支付實現(xiàn)各級政府的相互聯(lián)系。

關鍵詞：分稅制分級制財政管理體制

“分稅制”改革是我國1994年財政管理體制改革的名稱，沿用至今，已超過20年?！胺侄愔曝斦芾眢w制”也成為1994年后財政管理體制的概念。分稅制下，我國政府間財政關系不斷優(yōu)化，但都是在原有框架下的調整。新的歷史條件下，有必要重新審視這一概念，檢討其是否準確，沿用這一概念是否一定程度誤導了中國財政管理體制的改革思路。本研究擬從對“分稅制”概念的剖析開始，探討“分級制”財政管理體制概念的明確和分級制下優(yōu)化財政管理體制的思路。

一、“分稅制”與“分級制”：概念界定

“分稅制”概念最早見于1982年,基本含義是在中央與地方之間建立兩套稅法，以劃分中央與地方財政收入范圍。之后，這一概念擴展為根據(jù)各級政府事權確定相應財權的預算管理體制，即劃分中央與地方間收支權限,按稅源劃分中央與地方間財政收入，分開中央與地方的預算，實行自收自支，自求平衡，做到“一級政權,一級事權,一級財政,一級預算”。該界定中，稅的劃分只是分稅制的部分內容，分稅制被上升為財政管理體制的層面。1993年，國務院發(fā)布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》(以下簡稱《決定》)，采納了這一概念界定。

《決定》近5000字，分4部分?！稕Q定》對分稅制改革主要內容的界定是：按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權與財權相結合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管；科學核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。具體內容則包括中央與地方事權和支出的劃分，中央與地方收入的劃分，中央財政對地方稅收返還數(shù)額的確定，原體制中央補助、地方上解以及有關結算事項的處理等4部分。

從《決定》內容看，稅收是主要部分，之所以如此，原因在于，一是提高“兩個比重”的要求，解決財政收入，尤其是中央財政收入不足問題。二是20世紀80年代兩步“利改稅”的思想遺產，當時的認識是，“稅”代“利”可建立規(guī)范的政企財政關系。進一步的推論是，分稅則可建立規(guī)范的財政管理體制。三是基于對財政包干體制弊端的認識，《決定》將之總結為：稅收調節(jié)功能弱化，影響統(tǒng)一市場的形成和產業(yè)結構優(yōu)化；國家財力偏于分散，制約財政收入合理增長，特別是中央財政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調控能力；財政分配體制類型過多，不夠規(guī)范。可見，稅收等財政收入問題是財政包干制弊端的核心，分稅制要克服其弊端，規(guī)范中央與地方稅收關系。

在《決定》中，稅收之外的財政管理體制內容，包括改革國有企業(yè)利潤分配制度、改進預算編制辦法、建立適應分稅制需要的國庫體系、建立并規(guī)范國債市場等，并未作為主體內容，而是作為配套改革措施在第四部分出現(xiàn)。

總體看，《決定》雖涉及財政支出、財政轉移支付、預算制度、國債、國企利潤等，但無疑，稅收是其核心內容。從這個角度講，將之命名為“分稅制”是恰當?shù)?。這是歷史條件決定的，具有必然性和合理性，即要解決當時面臨的主要矛盾，包括提升“兩個比重”，強化國家，尤其是中央財政能力。也因此，分稅制財政管理體制實施后，迅速取得效果，中國財政在此管理體制下平穩(wěn)運行至今，歷史的功績有目共睹，不容否定。

但我們也應認識到，分稅制財政管理體制還存在問題，對其研究，始終是學界的熱點，相關研究圍繞中央財政集中度、事權劃分方式、省以下財政體制改進、財政轉移支付等展開，現(xiàn)實的財政管理體制也處于不斷的微調中。

子曰：“名不正，則言不順；言不順，則事不成”，由此，他提出“必也正名乎！”筆者認為，一定程度上，正是以“分稅制”來命名目前的財政管理體制，造成了其困境。分稅制下，最明晰的設計就是“分稅”，但一國財政管理體制不只是要分稅，或者分收入。1994年分稅制改革的精髓實際上是建立“分級制”財政，只是由于特殊的歷史原因，將這一體制命名為“分稅制”。運行20余年，概念本身的局限，使得我們過分強調“分稅”，導致分稅制精神之所在的“分級”財政體制未真正建立起來，中央和地方法制化、規(guī)范化的財政關系也未真正實現(xiàn)。而過多強調財力分配(“分錢”)，不利于分級財政的形成，在一定程度上削弱了對地方政府的激勵作用，影響財政的可持續(xù)性。因此，與其反復強調分稅制并非局限于中央與地方稅收安排，而是政府間財政管理體制的全面構架，不如以更恰當?shù)摹胺旨壷啤备拍钊〈胺侄愔啤?，這是我國財政管理體制的正名，也是其優(yōu)化的基礎。

“分級制”并非一個新概念，20世紀80年代，在對“分灶吃飯”財政體制弊端進行分析的時候，有學者即使用“分級制”概念，并認為，統(tǒng)一的分級財政和“分灶吃飯”體制在所依據(jù)的基礎、國家財政對社會財力的控制機能、中央和地方的財力分配方式、預算結構、對國民經濟發(fā)展作用等方面不同。

對于“分級財政”的概念界定，王紹飛在其1989年出版的《改革財政學》中提出，分級財政是中央與地方財政體制的目標模式，其含義是各級政府具有財政自主權，自收自支，自求平衡，各級財政有相對獨立性。從內容看，分級財政包括明確劃分中央和地方職權范圍、實行分稅制、建立獨立的分級預算。分級財政的核心是分級預算。分級財政要在劃分收支范圍的基礎上統(tǒng)一財源，增強國家財政對社會財力的控制機能。今天看，其對分級財政的界定，仍然具有啟發(fā)性和現(xiàn)實意義。

分級制的關鍵不是分稅，而是分權分責。分稅制只是實行分級財政的前提,只有實行分稅制,使各級政府具有與履行其職能相適應的財源,分級財政才有可能。分級制的分權和分責是統(tǒng)一的，分權必然要求分責，分級制要在分權分責基礎上，構建權責一體的中央與地方財政主體。也只有從這個意義上，才能真正實現(xiàn)十八屆三中全會提出的發(fā)揮中央與地方兩個積極性，建立事權與支出責任相適應的財稅體制。從本質上說，分級財政的各級財政都是權責統(tǒng)一的主體，中央與地方之間劃分收支的基本原則是哪一級事由哪一級出錢。因此，分級財政體制要求以社會共同事務需要的層次性為依據(jù)，劃分中央與地方社會共同事務分工，在此基礎上劃分財政收支范圍?？傊?，分級財政以權責一體為原則；以分級預算為核心；在中央與地方政府間合理劃分事責和財權，事責和財權相匹配；實現(xiàn)分稅、分費、分租(利)、分債，并建立規(guī)范的財政轉移支付制度。

在我國的學術語境中，與財政分級制密切聯(lián)系的一個概念是“財政聯(lián)邦制”(fiscal federalism)。財政聯(lián)邦制又稱為“財政聯(lián)邦主義”，有狹義和廣義之分，狹義的財政聯(lián)邦制討論在憲法結構和政府組織方面實行聯(lián)邦制的國家的財政分權與集權關系，這是“財政聯(lián)邦制”一詞的由來；廣義的財政聯(lián)邦制則將討論范圍推廣到所有國家的財政分權問題，即一個國家是否實行財政聯(lián)邦制不在于其國家權力結構是聯(lián)邦制還是單一制，只要其各級政府在財政收支方面有明確分工，各級政府財政決策反映各自轄區(qū)內居民的需求和偏好，它就是財政聯(lián)邦制。對此，有學者認為，將“fiscal federalism”譯為“財政聯(lián)邦制”不妥?！奥?lián)邦制”是政治概念，更多指“憲政”制度下的“自治”。討論財政制度時,更關注事務和稅收層級的劃分，而非政治上的自治,“分級制”更貼切，不會引起混淆。

筆者認為，“財政聯(lián)邦制”(或“財政聯(lián)邦主義”)是借鑒政治學中的聯(lián)邦制概念提出的，它是一種形象概括，但具有模糊性，上述廣義與狹義的兩種理解就是這一模糊性的體現(xiàn)。這種模糊性使得財政聯(lián)邦制理論具有了普適性，由此得出的結論是，財政聯(lián)邦制與國家結構并無必然聯(lián)系，無論是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，都可以實行。對于我國這樣的單一制國家，使用“財政聯(lián)邦制”這樣的模糊概念往往容易引發(fā)誤解。這一概念所傳達的內容實際就是“財政分級制”。從“正名”的要求看，應使用“財政分級制”，而不再使用“財政聯(lián)邦制”。更重要的是，財政聯(lián)邦制要求的建立在市場化基礎上的財政分權，在中國尚不具備完全基礎，照搬財政聯(lián)邦制的分權思路，會導致基層公共產品供給不足等問題出現(xiàn)。

此外，有研究在分析財政聯(lián)邦制實踐在中國的困境的基礎上，提出“財政郡縣制”概念。并認為當前政府間財政關系中出現(xiàn)的許多重大問題，從某種角度看是郡縣制傳統(tǒng)與財政聯(lián)邦制改革相互沖突產生的結果。財政郡縣制的框架設計中，要求強化中央政府職能，構建省縣兩級地方財政，弱化省級政府的管理，強化縣級政府的職權。本研究認為，“財政郡縣制”是立足中國歷史和現(xiàn)實，對政府間財政關系研究思路的創(chuàng)新，具有啟發(fā)性。但“郡”這一行政層級在現(xiàn)實中已不存在，且省縣兩級地方財政管理體制的可行性尚待進一步論證。因此，筆者認為使用“分級制”更恰當，政府間財政關系不能脫離行政關系自成體系。

二、“分稅制”向“分級制”財政管理體制轉變的必要性

新的歷史條件下，“分稅制”向“分級制”財政管理體制轉變的必要性在于：

第一，與分稅制主要強調財政收入不同，分級制要實現(xiàn)財政收入與支出并重。

分稅制改革要解決的主要問題是提高“兩個比重”，即財政收入占GDP的比重和中央政府財政收入占全國財政收入的比重，這是克服“分灶吃飯”下中央財政捉襟見肘的必然要求。在此方面，分稅制是成功的。改革后，兩個比重迅速提升。財政收入，尤其是稅收收入，持續(xù)高速增長。

分稅制在重視收入的同時，并未強化支出管理，尤其是在地方政府GDP主義政績觀的導引下，那些不能迅速產生收入的支出項目，主要是各類民生項目，如基礎教育、公共衛(wèi)生和環(huán)境保護等，成為短板，并出現(xiàn)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、群體間的巨大差異，嚴重制約了公共服務均等化的實現(xiàn)。近年來，中央政府對“民生財政”的強調，使得上述狀況得以緩解。但究其根本，強調收入的財政管理體制，是上述問題的重要原因。

強調收入并沒有什么不對，但財政管理體制不應忽視財政支出問題。在此方面，英美主流財政學的發(fā)展歷程可提供借鑒。英美主流財政學存在傳統(tǒng)財政學與現(xiàn)代財政學的區(qū)別，即Public Finance(財政學)和Public Economics(公共經濟學)的不同，Public Finance直譯為“公共融資”，因此，傳統(tǒng)的Public Finance主要研究政府收入，特別是稅收內容；而Public Economics在20世紀70年代后大有取代Public Finance之勢，原因在于后者的范圍太狹窄。Public Economics除了包括籌集收入外，還包括支出、社會保險和規(guī)制等更多內容。Public Economics取代Public Finance成為“研究國家經濟活動和經濟行為的科學”被認為是發(fā)展趨勢。雖然漢語的“財政學”概念因范圍遠大于收入，①中文的“財政”不僅涵蓋了比Public Finance外延更大的Public Economics，還有Public Economics也不包括的內容，就是“政”。十八屆三中全會提出的“財政是國家治理的基礎和重要支柱”即是對“財政”中“政”的強調。因這種強調，拓展了財政學研究的視野。因而不存在變化的必要，但上述過程仍給予我們啟發(fā)。中國的財政管理體制從強調收入的“分稅制”向注重收入和支出雙方面的“分級制”轉化，是一種必然。

第二，僅就財政收入而言，要分的也不只是稅收。

政府收入包括四類：稅收、使用者付費、國有資本(資源)收入、債務，可簡稱為稅、費、租(利)、債。分稅制強調分稅，而忽視了分費、分租(利)、分債，導致后三者出現(xiàn)中央與地方間收入邊界不清晰、收取不規(guī)范等問題。

2014年，我國廣義政府收入33.17萬億，其中，稅收收入11.92萬億、非稅收入2.12萬億、政府性基金5.41萬億、五項社會保險(含城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險)基金收入合計3.98萬億、國有資本經營收入0.17萬億、國債余額實際數(shù)9.57萬億。稅收收入占廣義政府收入比重為35.9%。稅收之外的其他政府收入，則分屬費、租(利)、債，其所占比重為64.1%。可見，需要分的不只是稅，還需要分費、分租(利)、分債，建立法制化的財政收入分級體系。

從現(xiàn)狀看，各類政府收入項目龐雜，分類混亂，亟需納入“分級制”財政管理體制予以規(guī)范。以政府性基金為例，2014年，我國共征收政府性基金45項，其中，中央和地方各征收30項。②中央和地方征收項目有重合，總計45項。但這45項基金，有些是“準稅收”(包括文化事業(yè)建設費、彩票公益金等9項)，有些是“租”(包括新增建設用地有償使用費、國有土地收益基金收入等10項)，有些是“費”(包括森林植被恢復費、船舶港務費等13項)，有些是“加價”(包括農網還貸基金、民航建設基金等10項)和其他。雖然分為了中央與地方政府性基金，但“部門化”特征明顯，“列收列支”方式下，收、支、用、管高度集中于某部門，游離于公共預算和財政管理體制之外。

第三，分級制更能體現(xiàn)中國財政的社會主義性質。

財政并非單純的經濟問題，而是政治與經濟的密切結合，“以財行政，以政理財”是對財政概念的最好概括?！罢钡幕?，就是國家。國家的性質決定“政”，也決定“財政”。我國是社會主義國家，財政，包括財政管理體制應充分體現(xiàn)這一國家性質。

興起于西方的財政社會學按照財政收入的主要來源形式，將國家分為稅收國家、自產國家和租金國家。其中，稅收國家是財政收入主要來自私人部門繳納的稅收的國家，自產國家是財政收入主要來源于國企利潤的國家，而租金國家則是依賴自然資源出口獲取租金收入的國家。后兩者被認為是低效率和有風險的，其必然趨勢是向稅收國家轉化。改革開放前的中國是自產國家，目前則是“半稅收國家”，即除稅收外，還存在國有企業(yè)利潤、土地租金等收入來源。由自產國家向稅收國家的轉化和民主化相聯(lián)系，“私人部門繳納的稅收在財政收入中的比重越高，中國向稅收國家的轉型就越徹底，國家對社會的依賴就越大，民主化的社會要求就越強烈。”這意味著，中國要從“半稅收國家”轉變?yōu)椤岸愂諊摇?，適應“民主化的社會要求”，就需要不斷降低國有企業(yè)利潤和土地租金等收入來源，直至將之變?yōu)榱?。這種理論邏輯顯然脫離了中國社會主義政治制度基礎，是照搬西方財政社會學的結論。

在我國，國有企業(yè)利潤、土地租金是充分體現(xiàn)國家社會主義性質的財政收入來源。財政管理體制不僅不能忽視，而且應強化對其管理，在中央與地方間合理分利、分租。分稅制下，對此重視不夠，出現(xiàn)諸多問題。

以我國的資源稅費為例，目前，我國來自資源的收入主要由一稅(資源稅)、五費(礦產資源補償費、探礦權使用費、采礦權使用費、勘查登記費、開采登記費)、兩價款(探礦權價款、采礦權價款)及一個收益金組成(石油特別收益金)。此外，還有地方政府開征的收費和基金。

可見，資源稅只是資源收入體系中的一小部分。分稅制下，單純強調稅收，對其他收入形式重視不夠，導致其他收入形式不規(guī)范，突出表現(xiàn)就是名實不符：一是名為“費”實為“權利金”，如礦產資源補償費；二是名為“費”實為“租”，探礦權、采礦權使用費按區(qū)塊面積逐年繳納，實質是“租”；三是名為“價”實為“租”，如探礦權、采礦權價款是國家將其出資勘查形成的探礦權出讓給探礦權人，按規(guī)定向探礦權人收取的，以國務院地質礦產主管部門確認的評估價格為依據(jù)，是一次或多次收取的“租”；四是名為“費”實為“基金”，如一些行政性收費的受益對象不特定，但具群體有限性并?？顚Ｓ?，具有基金性質。

理順資源收入體制的關鍵，將資源的權利金、租、稅、費各歸其位的基礎，在于明晰國家的身份，在此過程中，應強調中國的社會主義國家性質。資源開采過程中，國家有四重身份，即礦產資源所有者、礦區(qū)土地所有者、勘探投資出資者、公共事務管理者。相應的，這四重身份應獲取不同形式的收入。具體而言，①憑借礦產資源所有者身份獲取權利金。權利金是世界各國普遍采取的與所有權對應的收入形式，由資源使用者向所有者支付。當資源開采使用者是國有企業(yè)的時候，權利金就是企業(yè)“利”的轉化形式?？蓪⒛壳伴_征的礦產資源補償費①《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》明確，礦產資源補償費征收目的是“維護國家對礦產資源的財產權益”。和石油特別收益金合并為權利金，并將只針對石油的特別收益金擴充為“資源特別收益金”。作為體現(xiàn)國家所有權的財產性收益，權利金是企業(yè)利潤的一部分，應以市場契約形式實現(xiàn)，而非強制征收。權利金以資源總量為依據(jù)，而不能按照實際開采數(shù)量確定，以矯正企業(yè)“棄貧采富”行為。②憑借礦區(qū)土地所有者身份獲取土地收益，這部分收入的性質為“租”。探礦權、采礦權使用費從性質上看，也是“租”。③憑借勘探投資出資者身份獲取礦業(yè)權價款?？蓪F(xiàn)行探礦權價款和采礦權價款合一，以采礦收益彌補探礦成本。④憑借公共事務管理者身份獲取稅收、收費和基金。其中，稅收是國家政治權力的體現(xiàn)，主要是已經開征的資源稅和尚未開征的環(huán)境稅；收費依據(jù)“使用者付費”原則收??；基金則實行專款專用。

上述收入要在中央與地方之間合理劃分，權利金、礦區(qū)土地租應全部歸屬中央政府。海洋石油資源稅歸屬中央政府，其他資源稅歸屬地方政府。分中央和省級政府兩個層次進行勘探投資，礦業(yè)權價款歸屬與勘探投資主體所屬層次一致。在此基礎上，嚴格控制地方政府的資源收費，改變“稅輕費重”的現(xiàn)狀。

要強調的是，稅之外的租、利在資源財政收入中同樣重要，它是國家作為資源所有者和國有企業(yè)出資人要求的收入，是中國社會主義國家性質的集中體現(xiàn)，需要以財政管理體制對之進行規(guī)范，以減少因收入主要歸地方帶來的對中央財政宏觀調控負面影響和因收入監(jiān)管不足帶來的收入分配不均。在此方面，“分稅制”顯然不如“分級制”更準確。

三、優(yōu)化“分級制”財政管理體制

(一)原則

分稅制后，我國財政管理體制的原則歷經變化。分稅制確立之初，提出“財權與事權統(tǒng)一”原則，這是兩“權”的統(tǒng)一。后修改為“財力與事權相匹配”原則，這是“錢”(財力)與“權”的匹配。之后，在《預算法》修訂中，以“支出責任”代替“事權”，“財力與事權相匹配”變成了“財力與支出責任相匹配”，“財力”指的是“錢”(錢的來源)，“支出責任”也是“錢”(花錢)，這是兩“錢”的匹配。分稅制就這樣回到了“分錢制”。由兩“權”的統(tǒng)一逐漸變?yōu)閮伞板X”的匹配，雖可說是迫于現(xiàn)實條件的不得已選擇，但終歸是從分稅制財政體制基點的倒退之舉。為改變這一狀況，十八屆三中全會提出，建立事權和支出責任相適應的制度，其基本思路，是體現(xiàn)“權”(事權)與“責”(支出責任)的一致。應該說，歷經“權-權”、“錢-權”、“錢-錢”匹配后，“權-責”匹配終于使我國政府間財政關系的原則回到了正軌。

要指出的是，“事權與支出責任相適應”是一種結果導向的界定，在短期內，財政實踐中應充分貫徹這一原則，以體現(xiàn)“誰的事誰花錢”。但這一原則有兩方面問題，首先，只涉及了花錢與辦事的關系，對于財政管理體制中至關重要的收入內容，則沒有涉及。顯然，作為財政管理體制的原則，它是不全面的。這一不全面，可視為對之前只強調分稅思路的修正。其次，“事權”概念并不準確，實際上應是“事責”。

本研究認為，在界定分級制財政管理體制的原則時，“權-責”匹配的基本思路要堅持。但鑒于“事權”概念的不準確，應將之改為“事責”，與之匹配的“權”應為財權，即“事責與財權相匹配”，其中，“事責”在先，起主導作用；“財權”在后，與事責匹配。在這一匹配中，權力在財，責任在事。①而在“事權與支出責任相適應”中，權力在事，責任在財，是不準確的。之所以出這個問題，還是由于“事權”概念的不準確。

(二)核心

分級制財政管理體制的核心是分級預算。各級政府都有反映本級財政支出的獨立預算，單獨編制與本身支出范圍相適應的收支平衡表，支出和收入相適應，自求平衡。預算的編制和執(zhí)行具有獨立性，不受上級政府干預。分級預算要求各級預算主體的獨立自主，由國務院向地方下達預算要求，地方自行編制預算并匯總為國家預算。分級預算在明確市場經濟政府職能邊界前提下，合理劃分各級政府的事責和財權。分級預算下，各級政府職能分工明確，各級預算重點層次分明，強化地方財政的預算約束，提高地方堅持財政平衡、注重收支管理的主動性和自主性。

(三)內容

財政的根本是“政”，表現(xiàn)形式是“財”。財政管理體制形式上是中央和地方事責、財權劃分和財力配置問題，深層次則是以政治公共權力確認、協(xié)調和實現(xiàn)中央與地方政府共同利益及利益矛盾的政治問題。以政為體，以財為用，才能實現(xiàn)財政管理體制的優(yōu)化。分級制財政管理體制的內容，要充分貫徹這一點。

概言之，財政管理體制的內容就是明確要在中央與地方政府間分什么。與財政分權單純強調分權不同，分級制既要分權，也要分責，要體現(xiàn)權責一體。這一點，既適用于中央政府，也適用于地方政府。也只有權責一體，各級政府才能實現(xiàn)真正的自主性，從而發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

分級制要克服分稅制過分注重收入的弊端，兼顧財政支出與收入兩方面。其中，重點是財政支出。要依據(jù)公共產品自身屬性、“外溢性”覆蓋面、獲取信息難度、供給效率等因素，按照全局利益最大化的激勵-相容機制來劃分各級政府的事責。全國性和具有外溢性的公共產品應由中央政府提供，地區(qū)性公共產品則由地方政府提供。事責與財權相匹配。既要“誰的事誰花錢”，也要保證各級政府“有錢可花”。而這要求分稅之外，分費、分租(利)、分債。具體包括：

1.分稅。目前的分稅制大量采用中央與地方按稅種分成的辦法，分級制下，稅收在中央與地方的劃分，應分稅為主、分成為輔?！盃I改增”后，地方政府主體稅種缺失，出現(xiàn)“無稅可分”的困境。分級制下，在分稅時要創(chuàng)新思路，構建不同層級政府的主體稅種。中央政府的主體稅種是增值稅、關稅、企業(yè)所得稅和消費稅；省級政府的主體稅種是個人所得稅；市級和縣級政府的主體稅種是零售稅和房地產稅，可由省級政府規(guī)定二者分稅的具體辦法。分稅應以不增加納稅人稅收負擔為前提。

2.分費。不宜過分強調“費改稅”，“使用者付費”原則下的法定收費應堅持。在此基礎上，在中央與地方政府間分費。分費時，應向地方政府傾斜，同時，嚴格預算管理，嚴禁“亂收費”。

3.分租(利)。應改變目前土地出讓金等地租收入主要歸地方政府的狀況，將之收歸中央政府，以體現(xiàn)土地的國家所有權。國有企業(yè)利潤的分配要與企業(yè)的所有權主體一致。

4.分債。在經歷了中央轉貸地方、中央代發(fā)地方債之后，我國已經允許地方自行發(fā)債。這表明，分債已經實現(xiàn)。要充分認識到，地方政府債務是維持其收支平衡的手段之一，要完善地方債的市場約束機制、行政約束機制和杠桿約束機制?？傊旨壷曝斦芾眢w制下，各級政府的稅、費、租(利)、債既要分，也應相互協(xié)調，共同發(fā)揮作用。

此外，分級制財政管理體制不僅要在各級政府間“分”，也應通過財政轉移支付相互聯(lián)系。優(yōu)化財政轉移支付是分級制的必然要求。分級制下，各級政府的獨立性和自主性增強，體現(xiàn)上級政府意志的專項財政轉移支付應減少，而用于均衡各地財力的一般性財政轉移支付應適度增加。

參考文獻：

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【責任編輯王東偉】

中圖分類號：F812.2

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）02- 0016- 07

基金項目﹝﹞首屆國家民族事務委員會“中青年英才培養(yǎng)計劃”項目、中央民族大學學術團隊建設項目“國家治理維度的民族地區(qū)財政問題研究”(2015MDTD33C)、國家民委民族問題研究項目“中央與民族自治地方政府間財政關系研究”(2014-GM-027)研究成果。

〔作者簡介〕王玉玲，經濟學院教授，博士，博士生導師，主要研究領域是政府間財政關系、民族地區(qū)財政理論與政策。

〔收稿日期〕2015-09-10