○ 程光安

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區(qū)域化黨建運(yùn)行機(jī)制探析

○ 程光安

區(qū)域化黨建的運(yùn)行機(jī)制既是當(dāng)前基層黨的建設(shè)內(nèi)在規(guī)律的實踐要求，更是決定區(qū)域化黨建成功與否的關(guān)鍵與核心，厘清區(qū)域化黨建運(yùn)行機(jī)制形成的客觀環(huán)境、特點(diǎn)要求，以及各要素之間的相互關(guān)系，是促進(jìn)區(qū)域化黨建運(yùn)行機(jī)制進(jìn)一步完善的基礎(chǔ)性工作。

一、實踐前提：區(qū)域化大黨建的歷史使命

區(qū)域化黨建的運(yùn)行機(jī)制是促使區(qū)域化黨建這種新型基層黨建運(yùn)轉(zhuǎn)的各種因素相互關(guān)系的總和，它折射的是區(qū)域化黨建內(nèi)在的特殊發(fā)展規(guī)律。準(zhǔn)確把握區(qū)域化黨建產(chǎn)生的時代背景、目標(biāo)任務(wù)，是構(gòu)建科學(xué)的區(qū)域化黨建運(yùn)行機(jī)制的前提。

1.區(qū)域化黨建是應(yīng)對時代主題變換的必然選擇。近年來我國的改革開放事業(yè)深入發(fā)展，改革開放“是一次非常特殊的體制內(nèi)的改革”，是“中國現(xiàn)代化運(yùn)動的第三次大轉(zhuǎn)折?！边@次大轉(zhuǎn)折“實現(xiàn)了從單純政治方式推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展到加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本性轉(zhuǎn)變?！边@一次大轉(zhuǎn)折和根本性的轉(zhuǎn)變，是三十多年來我國現(xiàn)代化快速發(fā)展的動力之源。然而“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂”，對于正處于現(xiàn)代化進(jìn)程之中而現(xiàn)代性尚未形成的當(dāng)下中國，就不可避免地會出現(xiàn)矛盾易發(fā)多發(fā)期和矛盾凸顯期，這就要求作為領(lǐng)導(dǎo)改革開放和實現(xiàn)民族復(fù)興大業(yè)的中國共產(chǎn)黨，必須正視發(fā)展中出現(xiàn)的新問題新挑戰(zhàn)，加強(qiáng)自身建設(shè)，適時調(diào)整執(zhí)政理念、采取相應(yīng)措施以便科學(xué)應(yīng)對?；鶎咏M織是黨執(zhí)政的基礎(chǔ)和基石，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)是黨的建設(shè)新的偉大工程的重中之重，研究黨的基層組織建設(shè)的新路徑、新方法成為近年來創(chuàng)新社會治理背景下黨的建設(shè)的一個重點(diǎn)課題，區(qū)域化黨建也正是在這樣的一個宏觀社會環(huán)境下逐漸開展了起來。

2.區(qū)域化黨建是黨的建設(shè)發(fā)展的必然要求。隨著我國社會急劇轉(zhuǎn)型，我國社會結(jié)構(gòu)進(jìn)行重大調(diào)整和重組，新的社會階層和社會組織大量涌現(xiàn)，主要表現(xiàn)為“隨著改革開放的深化和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們社會出現(xiàn)了大量的非行政化的‘兩新’組織，出現(xiàn)了體制內(nèi)不斷剝離出來的人員，即由‘單位人’轉(zhuǎn)變而來的‘社會人’，出現(xiàn)了大量的以農(nóng)民工為主的進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的‘流動人’，出現(xiàn)了不斷剝離出來的事務(wù)，即后勤、行政管理社會化。這種種趨向預(yù)示著‘社會’從‘國家’這一領(lǐng)域中凸顯出來了，成為了一個獨(dú)立的領(lǐng)域擺在政黨面前?！?傳統(tǒng)城鄉(xiāng)對立的二元結(jié)構(gòu)的社會格局逐漸被打破，在“社會人”“流動人”“兩新”組織等這些新名詞不斷豐富我們的話語體系的背景下，基層黨的建設(shè)的空間范圍、黨建的目標(biāo)對象以及所依托的黨建資源等，都與傳統(tǒng)單位制黨建發(fā)生了很大的改變?！吧鐣卫砜臻g變化使黨建框架體系呈現(xiàn)社會化特征，社會流動性增強(qiáng)使黨建對象管理呈現(xiàn)開放式特征，單位制式微及功能分化使黨建資源依托呈現(xiàn)彌散性特征”。 一言以蔽之，傳統(tǒng)單位制體系的黨建模式已難以適應(yīng)當(dāng)前創(chuàng)新社會治理對基層黨建提出的新要求，區(qū)域化黨建由此應(yīng)運(yùn)而生。

3.區(qū)域化黨建有著與傳統(tǒng)單位制黨建完全不同的工作方法和特征。具體來說，體現(xiàn)在如下三個方面，一是工作空間范圍區(qū)域化。主要是指基層黨的建設(shè)打破以單位為界的空間范圍，而是以街道、社區(qū)等為特定的區(qū)域，實行跨區(qū)域性的黨建共建聯(lián)建。二是組織機(jī)構(gòu)扁平化。在特定區(qū)域范圍內(nèi)，各類基層黨組織以推動社會治理創(chuàng)新，服務(wù)群眾、維護(hù)社會和諧等為目的，黨建工作實現(xiàn)由“垂直管理”向“區(qū)域整合”轉(zhuǎn)變，由“條塊分割”向“條塊結(jié)合、以塊為主”轉(zhuǎn)變。在組織設(shè)置上，“黨組織要從封閉、各自為政的單位建黨模式，轉(zhuǎn)向開放、有機(jī)聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)化建黨模式”轉(zhuǎn)變。 三是工作方式市場化和社會化。這也是基層黨的建設(shè)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的必然選擇，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，傳統(tǒng)單位黨建單一依賴行政資源的做法難以為繼，面對錯綜復(fù)雜的利益訴求和傳統(tǒng)執(zhí)政資源的有限，黨組織大包大攬式的工作模式，不得不轉(zhuǎn)向更多依賴社會的資源和采取市場的手段，達(dá)到整合社會，統(tǒng)籌資源，服務(wù)群眾的目的。

二、睦鄰黨建：一個區(qū)域化黨建的實踐探索

上海市嘉定區(qū)嘉定鎮(zhèn)近年來以中央和上級有關(guān)部門的文件精神為指導(dǎo)，傳承新時期街道在創(chuàng)新基層黨建工作實踐中積累的好經(jīng)驗和好做法，積極探索區(qū)域化黨建在街道層面的實現(xiàn)形式。經(jīng)過多年的實踐摸索，嘉定鎮(zhèn)社區(qū)（街道）黨工委整合了活躍在轄區(qū)內(nèi)群眾自發(fā)成立的“睦鄰點(diǎn)”等活動團(tuán)隊，形成了“街道黨工委統(tǒng)攬引領(lǐng)、轄區(qū)黨組織積極響應(yīng)、睦鄰黨建服務(wù)中心具體運(yùn)作”的獨(dú)具嘉定鎮(zhèn)地域特色的黨建共建新模式——“睦鄰黨建”。

1.借助千年古鎮(zhèn)的文化積淀，用共同的價值理念凝聚黨建共識。思想是行動的先導(dǎo)，一個黨建單位（區(qū)域）內(nèi)全體黨員和各級各類基層黨組織，對區(qū)域化黨建的指導(dǎo)思想、價值目標(biāo)、運(yùn)行規(guī)律在思想認(rèn)識上能否達(dá)到一致，是區(qū)域化黨建工作成功推進(jìn)的前提。黨的路線方針政策的宣傳教育是推行區(qū)域化黨建的基本要求和主要方法，而借助區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)土人情等歷史文化資源，將獨(dú)特的人文情愫注入?yún)^(qū)域化黨建往往能起到事半功倍的效果，這也是近年來全國許多基層黨組織正在探索的區(qū)域化黨建工作新的突破點(diǎn)。上海市嘉定區(qū)嘉定鎮(zhèn)是一個近千年的歷史文化古鎮(zhèn)，因練祁河流經(jīng)此地，因而又稱練祁市，是個崇文重教、民風(fēng)淳樸之地，文化底蘊(yùn)十分豐厚。自2007年以來，轄區(qū)內(nèi)許多社區(qū)居民自發(fā)組織成立了以守望相助、共筑和諧為目標(biāo)的“睦鄰點(diǎn)”，街道黨工委順勢而為，因勢利導(dǎo)，對“睦鄰點(diǎn)”給予組織的關(guān)懷，將黨建因素注入和諧社區(qū)建設(shè)當(dāng)中，明確提出以“睦鄰和諧，幸福練祁”的目標(biāo)口號，作為區(qū)域化黨建的共同價值追求。經(jīng)過一段時間的學(xué)習(xí)宣傳，這一價值理念已深植于轄區(qū)內(nèi)全體黨員和各級黨組織工作實踐中，成為共謀科學(xué)發(fā)展，創(chuàng)新基層治理，維護(hù)社區(qū)和諧的共同奮斗目標(biāo)，在街道推進(jìn)區(qū)域化黨建過程中，這一價值理念起到了引領(lǐng)方向、統(tǒng)一思想、協(xié)調(diào)行動的巨大作用。

2.建構(gòu)一體化工作平臺。發(fā)揮組織作用加強(qiáng)政治引導(dǎo)是被實踐證明了的我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作優(yōu)勢，然而，“區(qū)域化黨建要求區(qū)域內(nèi)各級各類黨組織要從以往依賴行政手段包攬一切、決定一切，轉(zhuǎn)向共建黨建區(qū)域市場，依賴溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)、服務(wù)、交換來整合黨建資源和社會資源。特別要避免搞區(qū)域化黨建就是建組織、設(shè)制度、配人員、喊口號的行政化邏輯?！痹谕黄苽鹘y(tǒng)單位制黨建格局下嚴(yán)格的組織架構(gòu)和搭建必要工作平臺的二難選擇之間，考驗的是廣大基層黨員和黨組織的創(chuàng)新智慧?！澳类忺h建”的實踐者遵循“彈性靈活、去體制化”的工作理念，于2013年3月成立嘉定鎮(zhèn)街道“睦鄰黨建”服務(wù)中心，這是上海市首家從事區(qū)域化黨建工作并實體化運(yùn)作的社會組織，與傳統(tǒng)體制內(nèi)的政治組織不同，睦鄰黨建服務(wù)中心貫徹組織集約化、運(yùn)作項目化和服務(wù)共享化的原則，將轄區(qū)內(nèi)十多個社區(qū)和九十多個駐區(qū)單位的黨建工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，設(shè)立社區(qū)睦鄰黨建服務(wù)站，統(tǒng)一負(fù)責(zé)聯(lián)系轄區(qū)各類駐區(qū)黨組織，將轄區(qū)內(nèi)近百家有基層黨組織的單位按照性質(zhì)，劃分到機(jī)關(guān)團(tuán)體國企、城市管理、金融行業(yè)、非公企業(yè)、駐地學(xué)校、民生服務(wù)、社會組織、文化體育等八個服務(wù)部?！耙徽景瞬俊钡墓ぷ骷軜?gòu)突破傳統(tǒng)單位制黨建行政化傾向嚴(yán)重、區(qū)域化黨建長效動力不足的瓶頸，使原本在體制外碎片化的黨建共建單位得以有效整合，突破了以往街道“單線聯(lián)系”轄區(qū)單位的局限性，為真正實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)黨建資源共享和有效整合搭建了可操作性的平臺。2015 年3月，在“一站八部”工作體系取得一定成效的基礎(chǔ)上，嘉定鎮(zhèn)街道成立社區(qū)黨建服務(wù)中心，總體引領(lǐng)“睦鄰黨建”工作，與睦鄰黨建服務(wù)中心、社區(qū)志愿服務(wù)中心、青年中心合署形成“1+3”運(yùn)作模式，在實踐上對區(qū)域化黨建既要繼承傳統(tǒng)單位制黨建優(yōu)勢，又要突破體制限制加強(qiáng)制度創(chuàng)新的要求進(jìn)行了大膽嘗試和探索。

3.協(xié)商共管的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。一是構(gòu)建一體化的黨員共管機(jī)制。即突破行業(yè)和部門邊界，對街道內(nèi)全體黨員實行社區(qū)報到制度，即黨員到居住地黨組織報到，參與社區(qū)相關(guān)活動，要求所有在職黨員主動到居住地的社區(qū)黨組織處聯(lián)系報到，亮明黨員身份，在居委會、業(yè)委會換屆選舉等社區(qū)重大問題中，發(fā)揮骨干帶頭和示范表率作用，社區(qū)黨組織要將在職黨員的社區(qū)表現(xiàn)情況反饋至其所在單位黨組織。社區(qū)報到制度為統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)在職黨員服務(wù)群眾、發(fā)揮先鋒模范作用搭建平臺，推動了全體黨員教育管理工作化零為整，實現(xiàn)了規(guī)范化和制度化。二是構(gòu)建平等參與的協(xié)商機(jī)制。作為實體化運(yùn)作的社會組織“睦鄰黨建”服務(wù)中心實行理事會負(fù)責(zé)制，通過民主選舉將轄區(qū)黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、高校、非公企業(yè)、新社會組織等重點(diǎn)單位黨組織吸納進(jìn)入理事會，作為最高議事和決策機(jī)構(gòu)，理事會對區(qū)域發(fā)展方向、黨建重點(diǎn)工作、協(xié)商合作項目以及中心自身建設(shè)等內(nèi)容進(jìn)行研究討論。各成員單位平等相待，單位之間不分級別高低、不論隸屬關(guān)系、不談行業(yè)界別，在協(xié)商、議事中權(quán)利一致，地位平等，努力實現(xiàn)“發(fā)展共商、資源共享、轄區(qū)共治”。三是構(gòu)建項目化社會化的運(yùn)作機(jī)制。街道借助睦鄰黨建這一區(qū)域化黨建平臺，每年都要推出一批黨群建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、環(huán)境治理、綜治聯(lián)防、文明共創(chuàng)等社會管理與服務(wù)項目，每個項目都在充分征求成員單位黨組織和黨員意見建議的基礎(chǔ)上，自下而上形成公益項目初期開發(fā)，街道黨工委再將黨建項目的具體服務(wù)操作部分打包給由政府出資、街道具體管理的社會組織來運(yùn)作，各成員單位結(jié)合自身優(yōu)勢認(rèn)領(lǐng)，項目化的運(yùn)作方式能夠為成員單位黨組織和黨員找準(zhǔn)聯(lián)系服務(wù)群眾的結(jié)合點(diǎn)、發(fā)力點(diǎn)，激發(fā)了各單位參與黨建聯(lián)建和社區(qū)治理的積極性，實現(xiàn)了黨的服務(wù)工作日?；蛯I(yè)化，體現(xiàn)了協(xié)調(diào)與服務(wù)的區(qū)域化黨建本質(zhì)特征。

三、發(fā)展路徑：完善區(qū)域化黨建運(yùn)行機(jī)制的思考

目前，區(qū)域化黨建在全國各地全面鋪開，上海市嘉定區(qū)嘉定鎮(zhèn)的“睦鄰黨建”工作模式只是基層黨組織探索區(qū)域化黨建的一個案例，它的實踐成效在一定程度上體現(xiàn)了區(qū)域化黨建近年來的發(fā)展進(jìn)度。但是就總體情況而言，區(qū)域化黨建在全國各地的實踐與中央對基層黨建的目標(biāo)要求仍有一定的差距，存在著一些需要完善的環(huán)節(jié)。如何進(jìn)一步構(gòu)建區(qū)域化黨建運(yùn)行機(jī)制發(fā)展的科學(xué)路徑，深化區(qū)域化黨建工作是廣大學(xué)者和基層黨務(wù)工作者需要繼續(xù)探討的課題。

1.進(jìn)一步完善區(qū)域化黨建的動力機(jī)制。在區(qū)域化黨建的推行過程中，地方黨委的積極性一般較高，但是存在部分駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建的主動性不強(qiáng)的現(xiàn)象，有些甚至不愿參加區(qū)域內(nèi)黨建共建活動。由于對區(qū)域化黨建在當(dāng)前創(chuàng)新社會治理工作的重要意義認(rèn)識不清，以及條塊分割的體制瓶頸依然存在，一些單位認(rèn)為區(qū)域化黨建與本單位的核心業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度不大，不論是單位性質(zhì)還是工作內(nèi)容，都與駐地區(qū)域化黨建組織不一致，甚至認(rèn)為區(qū)域化黨建是駐地黨委和政府整合資源、推動區(qū)域中心工作的一種手段，參加區(qū)域化黨建是幫他人做嫁衣裳。有的駐區(qū)單位把區(qū)域化黨建簡單理解為花點(diǎn)錢，出點(diǎn)血就夠了，因而在實踐中采取消極應(yīng)付的態(tài)度。以上情況反映出部分駐區(qū)單位對區(qū)域化黨建的重要性和緊迫性，以及區(qū)域化黨建的內(nèi)涵和價值目標(biāo)的認(rèn)識還不到位，沒有樹立社區(qū)共同體意識。因而，作為推動區(qū)域化黨建發(fā)展主要責(zé)任人的地方黨委、政府，需要從宏觀上幫助駐區(qū)單位充分認(rèn)識積極參與區(qū)域化黨建的時代意義，微觀層面，結(jié)合區(qū)域內(nèi)已有的黨建資源，落實構(gòu)建區(qū)域范圍內(nèi)黨員共同學(xué)習(xí)和交流平臺，進(jìn)一步做實黨建聯(lián)席會議制度，完善區(qū)域聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，探索區(qū)域黨建工作聯(lián)合監(jiān)督和考評制度。

2.進(jìn)一步更新工作理念，充分發(fā)揮市場化和社會化的手段推進(jìn)區(qū)域化黨建的發(fā)展。在區(qū)域化黨建理念下，基層黨組織與群團(tuán)組織的關(guān)系應(yīng)是平等互助的黨建主體，但與當(dāng)前駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建動力不足相伴的，往往是工作方式方法上的保守落后。在推動區(qū)域化黨建的過程中，許多地方黨委仍然習(xí)慣于運(yùn)用傳統(tǒng)單位制黨建模式下行政命令的工作方式，究其原因，一方面是一些黨務(wù)工作者沒有完全擺脫傳統(tǒng)工作方式的慣性思維影響，另一方面是對于區(qū)域化黨建模式下新的工作理念和工作方法的運(yùn)用還不熟練，沒有真正領(lǐng)悟市場化、社會化手段的內(nèi)涵和運(yùn)行技巧，在實際工作中表現(xiàn)出工作理念滯后，工作方法不多，工作手段不靈活等現(xiàn)象。例如有的地方雖然成立了黨建社會化組織，但在推行區(qū)域化黨建項目過程中，社會組織自我管理、自我服務(wù)的制度環(huán)境并不完善，地方黨委對社會組織自我運(yùn)轉(zhuǎn)的能力不能給予充分信任，不時以行政手段對社會組織進(jìn)行干涉，從而使社會組織的工作在很多方面體現(xiàn)出行政化色彩。因此，為了真正實現(xiàn)區(qū)域化黨建去行政化的工作理念，地方黨委和黨務(wù)工作者需進(jìn)一步大膽創(chuàng)新，建立試錯容錯和糾錯矯正機(jī)制，激活社會組織和體制外的黨建資源，實現(xiàn)區(qū)域黨建資源的優(yōu)化重組，提升區(qū)域化黨建的科學(xué)化水平。

3.進(jìn)一步拓展區(qū)域化黨建的內(nèi)容。當(dāng)前，區(qū)域化黨建的工作內(nèi)容主要集中在幫扶慰問困難群眾、參與交通志愿服務(wù)、向貧困地區(qū)獻(xiàn)愛心捐贈活動、完成上級黨委政府部署的臨時性工作等傳統(tǒng)范圍之內(nèi)，這些工作要求雖然還是區(qū)域化黨建不可或缺的工作重點(diǎn)，但是工作內(nèi)容沒有突破，工作形式刻板老套，沒有充分反映出在創(chuàng)新社會治理，加強(qiáng)基層建設(shè)的背景下，基層黨建工作的新要求，從而使區(qū)域化黨建的時代價值大打折扣。筆者認(rèn)為，成熟的區(qū)域化黨建必須有與其相匹配的活動內(nèi)容和活動形式，區(qū)域化黨建既要繼承傳統(tǒng)黨建工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，更要符合創(chuàng)新社會治理，加強(qiáng)基層建設(shè)的時代主題，貼近民生，貼近百姓需求。在活動項目的設(shè)計上應(yīng)本著實事求是的思想，查找駐區(qū)各單位和社區(qū)之間的最大公約數(shù)，突出環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)安全、利益維護(hù)、法制意識、制度環(huán)境等黨建共振點(diǎn)，兼顧各類駐區(qū)組織和社區(qū)居民的個性化需求，為區(qū)域化黨建注入更多的人文關(guān)懷，繼續(xù)推動區(qū)域化黨建健康發(fā)展。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

（責(zé)任編輯矯海霞）