○ 張祝平

當(dāng)代政治

政協(xié)協(xié)商與其他渠道協(xié)商形式的比較

○ 張祝平

社會(huì)主義協(xié)商民主是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是深化政治體制改革的重要內(nèi)容。2015年初，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》（以下稱《意見(jiàn)》），為進(jìn)一步貫徹《意見(jiàn)》精神，加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)，2015年6月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（以下稱《實(shí)施意見(jiàn)》）。貫徹落實(shí)好《意見(jiàn)》和《實(shí)施意見(jiàn)》，推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)，應(yīng)當(dāng)把政協(xié)協(xié)商民主放到整個(gè)協(xié)商民主體系建設(shè)的大局中去把握。既要正確認(rèn)識(shí)和處理政協(xié)協(xié)商民主與社會(huì)主義協(xié)商民主的關(guān)系，更要厘清政協(xié)協(xié)商與其他渠道協(xié)商形式的關(guān)系，準(zhǔn)確理解“重要渠道”和“專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)”的基本定位、內(nèi)涵特征及其民主優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持正確政治方向，著力推進(jìn)政協(xié)協(xié)商的制度化規(guī)范化程序化，加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與其他協(xié)商渠道的銜接配合。

一、政協(xié)協(xié)商的內(nèi)涵與要義

中共中央辦公廳印發(fā)的《實(shí)施意見(jiàn)》給政協(xié)協(xié)商下了一個(gè)定義，即：人民政協(xié)協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體、各族各界人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中廣泛協(xié)商、凝聚共識(shí)的重要民主形式。對(duì)“政協(xié)協(xié)商”概念內(nèi)涵的理解，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握以下幾個(gè)關(guān)鍵要義。

1.政協(xié)協(xié)商在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中具有不同一般的地位

《意見(jiàn)》明確，“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用”；《實(shí)施意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)“人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，是國(guó)家治理體系的重要組成部分”。在我國(guó)，政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商共同構(gòu)成了社會(huì)主義協(xié)商民主體系，都是社會(huì)主義協(xié)商民主的主要渠道，有各自的優(yōu)勢(shì)。而人民政協(xié)協(xié)商民主，既具有獨(dú)立的內(nèi)涵、制度機(jī)制和運(yùn)作方式，又集中體現(xiàn)政黨之間的協(xié)商民主、國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商民主，并廣泛包容社會(huì)各界及各個(gè)方面代表人士之間的協(xié)商民主，從其協(xié)商的性質(zhì)、地位與功能意義上說(shuō)，與社會(huì)主義協(xié)商民主有著內(nèi)在的、本質(zhì)上的聯(lián)系。因此，政協(xié)協(xié)商不是一般性的渠道和一般性的協(xié)商機(jī)構(gòu)，而是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)。這實(shí)際上就決定了政協(xié)協(xié)商在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中不同一般的地位和擔(dān)當(dāng)，不僅要發(fā)揮好自身的作用，而且要加強(qiáng)與其他渠道協(xié)商形式銜接配合，特別是加強(qiáng)與黨委和政府工作的有效銜接，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展。

2.政協(xié)協(xié)商必須緊扣“政治”主題，抓住“政治協(xié)商”這一關(guān)鍵和根本

社會(huì)主義協(xié)商民主體系中，不同協(xié)商渠道的協(xié)商內(nèi)容既有交叉，更有側(cè)重。政協(xié)協(xié)商在這一體系中的重要地位，決定了他更應(yīng)當(dāng)緊扣主題，抓住協(xié)商的關(guān)鍵和根本。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議這一概念表述明確了協(xié)商是政協(xié)的根本特征、政治是協(xié)商的根本屬性，人民政協(xié)協(xié)商民主必須圍繞發(fā)展民主政治這一主題，以“改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題”為重點(diǎn)。從協(xié)商民主設(shè)置的渠道和主體可見(jiàn)，協(xié)商的范圍十分廣泛，內(nèi)容非常豐富，上至國(guó)家建設(shè)，下至群眾個(gè)體發(fā)展、安危冷暖都是協(xié)商民主所關(guān)注的內(nèi)容。但政協(xié)協(xié)商相較于其他協(xié)商渠道而言，最根本、最關(guān)鍵的還是應(yīng)當(dāng)集聚到積極有效地推進(jìn)我國(guó)民主政治建設(shè)上來(lái)，若僅僅是抓住一些具體的甚至是細(xì)枝末節(jié)性的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，就顯得有點(diǎn)舍本逐末了，也體現(xiàn)不出其作為重要渠道的作用與意義 。

3.政協(xié)協(xié)商是專門(mén)機(jī)構(gòu)的協(xié)商，應(yīng)充分體現(xiàn)其專業(yè)性和有效性

在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中，政協(xié)協(xié)商是一個(gè)要重點(diǎn)加強(qiáng)的領(lǐng)域和渠道，而且是唯一的專門(mén)機(jī)構(gòu)的協(xié)商，承擔(dān)著經(jīng)常性的協(xié)商任務(wù)。這是政協(xié)協(xié)商與其他渠道協(xié)商形式的最顯著區(qū)別。從這個(gè)意義上說(shuō)，不斷增強(qiáng)政協(xié)協(xié)商的專業(yè)化程度和協(xié)商民主的有效性，不僅關(guān)系到人民政協(xié)的工作，而且直接影響到整個(gè)社會(huì)主義協(xié)商民主的有效性和發(fā)展水平。相較于票決民主，協(xié)商民主不僅要求各參與主體有平等的發(fā)言權(quán)，還需要參與者能有理有據(jù)地表達(dá)自己的立場(chǎng)、觀點(diǎn)，同時(shí)也需要有比較完整的制度體系和程序規(guī)范來(lái)保障協(xié)商實(shí)效，形成最大共識(shí)，真正體現(xiàn)其實(shí)質(zhì)民主的屬性。人民政協(xié)不是權(quán)力機(jī)關(guān)，“協(xié)商不決策、監(jiān)督不強(qiáng)制，發(fā)揮作用不是靠‘說(shuō)了算’，而是靠‘說(shuō)的對(duì)’” ，作為專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，對(duì)其協(xié)商主體的代表性、協(xié)商能力、協(xié)商制度建設(shè)、協(xié)商程序規(guī)范性，以及協(xié)商后果的實(shí)際影響力等應(yīng)體現(xiàn)更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

4.政協(xié)協(xié)商必須堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，切實(shí)提高協(xié)商實(shí)效的重要原則

人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是各黨派團(tuán)體和各族各界人士發(fā)揚(yáng)民主、參與國(guó)是、團(tuán)結(jié)合作的重要平臺(tái)。政協(xié)協(xié)商民主就是參加政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士在人民政協(xié)這個(gè)重要平臺(tái)進(jìn)行協(xié)商，而不是與人民政協(xié)協(xié)商，它主要是通過(guò)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能來(lái)實(shí)現(xiàn)的 ?！皥?jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，切實(shí)提高協(xié)商實(shí)效”是《實(shí)施意見(jiàn)》明確的政協(xié)協(xié)商的重要原則之一?！暗介_(kāi)會(huì)的時(shí)候才把只有少數(shù)人了解的東西或者臨時(shí)提出的意見(jiàn)拿出來(lái)讓大家來(lái)討論決定，這是舊民主主義議會(huì)中議事的辦法?！薄靶旅裰髦髁x的議事精神不在于最后的表決，主要在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論?！?因此，“協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中?！?開(kāi)展廣泛的真正的協(xié)商，必須正確把握人民政協(xié)一致性和多樣性的關(guān)系，通過(guò)充分發(fā)揚(yáng)民主，促進(jìn)各協(xié)商主體不同思想觀點(diǎn)交流交融，逐步增進(jìn)了解、加深理解、消除誤解、取得諒解，努力尋求最大公約數(shù)，真正實(shí)現(xiàn)商以求同、協(xié)以成事的目標(biāo)。

5.政協(xié)協(xié)商之首要在于維護(hù)中央權(quán)威，必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序推進(jìn)

政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是做好黨和國(guó)家各項(xiàng)工作的根本保證，也是政協(xié)協(xié)商民主健康有序發(fā)展的根本保證。為此，《實(shí)施意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和完善黨對(duì)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全黨領(lǐng)導(dǎo)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的工作制度，發(fā)揮政協(xié)黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，營(yíng)造全黨全社會(huì)重視和支持人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的良好氛圍?！氨仨殘?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路”是政協(xié)協(xié)商民主的根本原則，也是人民政協(xié)始終不渝堅(jiān)持堅(jiān)定正確政治方向的顯著標(biāo)志，政協(xié)協(xié)商之首要在于維護(hù)中央權(quán)威，這些都是由人民政協(xié)的性質(zhì)、地位決定的。人民政協(xié)要通過(guò)各種形式的民主協(xié)商活動(dòng)，全面落實(shí)中共中央賦予其作為社會(huì)主義協(xié)商民主重要平臺(tái)的政治職責(zé)，尋求擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的最大公約數(shù)，要堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)推進(jìn)協(xié)商民主改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，凝聚各方共識(shí)，維護(hù)好中共中央的權(quán)威。

二、政協(xié)協(xié)商與其他渠道協(xié)商形式的差異及其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

扎實(shí)推進(jìn)政協(xié)協(xié)商民主制度化發(fā)展，要把政協(xié)協(xié)商放到整個(gè)社會(huì)主義協(xié)商體系建設(shè)中去，正確認(rèn)識(shí)和正理好政協(xié)協(xié)商與協(xié)商民主的關(guān)系，厘清政協(xié)協(xié)商與其他渠道協(xié)商形式的差異，更加有效地發(fā)揮好政協(xié)協(xié)商的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

1.正確認(rèn)識(shí)和處理協(xié)商民主與政協(xié)協(xié)商的關(guān)系

中共中央辦公廳印發(fā)的《實(shí)施意見(jiàn)》是中共中央《意見(jiàn)》印發(fā)后推出的第一個(gè)“實(shí)施意見(jiàn)”，它的問(wèn)世，表明創(chuàng)造了協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)的人民政協(xié)，一如既往地以腳踏實(shí)地的實(shí)干精神，走在健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度的前列 。就政協(xié)協(xié)商與社會(huì)主義協(xié)商民主的關(guān)系而言，首先，二者密不可分?！叭嗣裾f(xié)協(xié)商民主是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要組成部分”，二者是整體與部分的關(guān)系，而且是“重要組成部分”。因此，加 強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)不僅是對(duì)人民政協(xié)自身工作的推動(dòng)，更是加強(qiáng)整個(gè)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的必然要求，對(duì)中國(guó)民主政治發(fā)展具有重要意義。其次，我們還應(yīng)注意到二者之間的區(qū)別。協(xié)商民主與票決民主構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種基本形式，或者說(shuō)，協(xié)商民主是對(duì)票決民主之外的民主形式的一般性概括，人民政協(xié)不是權(quán)力機(jī)構(gòu)，政協(xié)協(xié)商“協(xié)商不決策、監(jiān)督不強(qiáng)制”，具有協(xié)商民主一般性特征，然而其特殊性也是顯而易見(jiàn)的。相較于“一般性”的協(xié)商民主，政協(xié)協(xié)商的“特殊性”最主要、最直接的體現(xiàn)于協(xié)商主體和實(shí)施范圍兩個(gè)方面。

2.厘清政協(xié)協(xié)商與其他渠道協(xié)商形式的關(guān)系

《意見(jiàn)》明確了我國(guó)要建立的社會(huì)主義協(xié)商民主體系是由政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，加上社會(huì)組織協(xié)商這些渠道構(gòu)成的，即“6+1”的中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主體系。由此可見(jiàn)，政協(xié)協(xié)商與其他六種協(xié)商渠道是具有同一性的，即他們都為中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主體系的組成部分，相互影響、相互制約、相互交融，共同推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展。同時(shí)，我們也不可忽視他們之間的相對(duì)獨(dú)立性和差異性，唯有如此，才可以更好地發(fā)揮各自所長(zhǎng)，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

正如《意見(jiàn)》所提出的，要“繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開(kāi)展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會(huì)組織協(xié)商。發(fā)揮各協(xié)商渠道自身優(yōu)勢(shì)，做好銜接配合，不斷健全和完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度。”《意見(jiàn)》指出七種渠道應(yīng)發(fā)揮“自身優(yōu)勢(shì)”，即承認(rèn)了他們的獨(dú)立性和差異性；并將七種渠道分為“重點(diǎn)加強(qiáng)”、“積極開(kāi)展”、“逐步探索”三個(gè)層次推進(jìn)，其中政協(xié)協(xié)商與政黨協(xié)商、政府協(xié)商同屬“重點(diǎn)加強(qiáng)”的層次?！兑庖?jiàn)》還指出，要“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用”，體現(xiàn)了對(duì)政協(xié)協(xié)商的不同定位。同時(shí)，我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的協(xié)商民主，除了在基層具有社會(huì)自治的功能外，其主要功能是為權(quán)力機(jī)關(guān)決策服務(wù)的，在協(xié)商民主體系中的七種協(xié)商渠道形式，實(shí)際上可分為權(quán)力機(jī)關(guān)的協(xié)商民主和非權(quán)力機(jī)關(guān)的協(xié)商民主兩大類，二者需要相互配合，而協(xié)商的服務(wù)目標(biāo)指向決定了人民政協(xié)協(xié)商等非權(quán)力機(jī)關(guān)的協(xié)商民主需要加強(qiáng)同權(quán)力機(jī)關(guān)的有效銜接 ?？傮w來(lái)看，政協(xié)協(xié)商與其他渠道協(xié)商形式是既有聯(lián)系，更有區(qū)別的，他們之間的差異性除上述幾方面外，由這幾方面衍生的差異，如協(xié)商主體的差異、協(xié)商內(nèi)容的差異、協(xié)商后果的差異、協(xié)商程序和制度規(guī)范的差異等都是明顯存在的。

3.政協(xié)協(xié)商在社會(huì)主義協(xié)商民主體系建設(shè)中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

相對(duì)于其他渠道協(xié)商形式，政協(xié)協(xié)商在加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)中有著自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，也正是這些特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)決定了它可以在社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)中能發(fā)揮重要渠道和專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用。

（1）最具專業(yè)性。相對(duì)于其他協(xié)商渠道，政治協(xié)商最具專業(yè)性。首先，政協(xié)協(xié)商具有相對(duì)成熟的理論體系且日趨完備。協(xié)商的專業(yè)性和專業(yè)性的協(xié)商離不開(kāi)科學(xué)理論的指導(dǎo)。政協(xié)協(xié)商理論體系的生成創(chuàng)建，一方面源于數(shù)十年來(lái)政協(xié)工作實(shí)踐需求的倒逼；另一方面源于政協(xié)實(shí)踐者和研究者的理論自覺(jué)，特別是伴隨“人民政協(xié)理論”概念的提出 ，人民政協(xié)協(xié)商民主理論的建構(gòu)創(chuàng)新問(wèn)題迅速進(jìn)入了專家學(xué)者和實(shí)際工作者的思考及研究視閾，產(chǎn)生了一批極具社會(huì)影響和實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值的成果，直接推動(dòng)著政協(xié)協(xié)商民主理論體系走向成熟。其次，政協(xié)協(xié)商具有相對(duì)完備的民主法律制度體系和組織架構(gòu)且具有權(quán)威性。在人民政協(xié)60多年的發(fā)展實(shí)踐中，政協(xié)協(xié)商法律制度體系逐步建立并日趨完備，與基本政治制度相聯(lián)系，由憲法、中央文件、政協(xié)章程、規(guī)定、會(huì)議和經(jīng)常性工作規(guī)則等組成，《實(shí)施意見(jiàn)》是《意見(jiàn)》頒布后制定的第一個(gè)“實(shí)施意見(jiàn)”，是人民政協(xié)協(xié)商民主制度化的里程碑 。與制度體系建設(shè)相適應(yīng)的是，形成了相對(duì)合理健全的組織架構(gòu)，外部來(lái)看，政協(xié)與黨委、人大、政府共同構(gòu)成四套班子；內(nèi)部來(lái)看，組織建設(shè)不斷加強(qiáng)，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置日趨合理。第三，政協(xié)協(xié)商形式載體多層多樣且規(guī)范性和可操作性較強(qiáng)。政協(xié)協(xié)商既有嚴(yán)格規(guī)范的會(huì)議協(xié)商體系，也有具體經(jīng)常性的協(xié)商平臺(tái)，還有視察調(diào)研、提案、大會(huì)發(fā)言、反映社情民意信息以及網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等靈活便捷的協(xié)商形式。同時(shí)，相對(duì)于其他渠道協(xié)商形式而言，政協(xié)協(xié)商民主流程較完備，相對(duì)可控的監(jiān)督、反饋、評(píng)價(jià)機(jī)制逐步健全。

（2）最具包容性。人民政協(xié)是“中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式”。人民政協(xié)的“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”的政治定位決定了它的廣泛代表性和政治上的巨大包容性，奠定了人民政協(xié)的民主性，這是其他政治組織所不具備的。而“政治協(xié)商”的功能定位也決定了這一協(xié)商民主渠道形式的包容性、多樣性以及社會(huì)性。它既自成體系，又與其他層面協(xié)商民主有著密切聯(lián)系，成為各渠道協(xié)商的交匯地：既是政黨協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)政黨性質(zhì)的民主協(xié)商；也是黨委、政府等國(guó)家機(jī)關(guān)重要問(wèn)題提交協(xié)商的重要平臺(tái)，體現(xiàn)政府性質(zhì)的民主協(xié)商；還廣泛包容社會(huì)各界及各個(gè)方面代表人士之間的協(xié)商民主，成為人民團(tuán)體、社會(huì)組織協(xié)商和基層協(xié)商的重要載體，體現(xiàn)社會(huì)性質(zhì)的民主協(xié)商。

（3）最具權(quán)威性。相對(duì)于其他渠道協(xié)商形式，政協(xié)協(xié)商具有更高的權(quán)威性。一方面，源自于前文所述的政協(xié)協(xié)商民主法律制度體系的權(quán)威性；另一方面，更決定于自身的專業(yè)性及其突出的協(xié)商能力與協(xié)商的實(shí)際效用上。政協(xié)委員是發(fā)揮政協(xié)協(xié)商民主重要渠道作用的主體，目前全國(guó)3000多個(gè)政協(xié)組織共有政協(xié)委員60多萬(wàn)，涵蓋了包括共產(chǎn)黨在內(nèi)的9個(gè)政黨、8個(gè)人民團(tuán)體、562個(gè)民族、5大宗教、34個(gè)界別，委員覆蓋面廣、代表性強(qiáng)、專業(yè)性人才優(yōu)勢(shì)突出，絕大多數(shù)都能認(rèn)真履職并注重提升自己的參政議政能力。廣泛的代表性決定了政協(xié)協(xié)商中圍繞某一議題的探討是多角度多方位的，有益于理性協(xié)商、平等議事，使協(xié)商結(jié)果更具全局性、系統(tǒng)性和客觀性；政協(xié)委員的專業(yè)性決定了政協(xié)協(xié)商中圍繞某一議題的探討是深入的、前沿的，協(xié)商所形成的共識(shí)是具有前瞻性的，一定程度上能體現(xiàn)本議題所涉領(lǐng)域的發(fā)展水平和方向。基于平等的、理性的、前瞻性的協(xié)商，其結(jié)果必然更具可行性，效用和影響力更加凸顯，權(quán)威性也就自然生成。

（4）最具凝聚力。人民政協(xié)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層、各界人士大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的組織，是黨和政府聯(lián)系群眾、團(tuán)結(jié)各界的重要橋梁和紐帶，是中華民族強(qiáng)大凝聚力的重要實(shí)現(xiàn)形式 。發(fā)揮好人民政協(xié)的凝心聚力作用，是黨中央提出的要求。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)分層明顯、價(jià)值取向多元、利益訴求多元，堅(jiān)持商以求同、協(xié)以成事，通過(guò)加強(qiáng)協(xié)商互動(dòng)和討論溝通，能夠使各種不同思想觀點(diǎn)和利益訴求在交流中交融、增進(jìn)互信和理解，增強(qiáng)社會(huì)各界的向心力。人民政協(xié)的政治定位、組織體系、成員構(gòu)成等方面的優(yōu)勢(shì)，決定了政協(xié)協(xié)商相較于其他渠道協(xié)商形式，更有利于多數(shù)人和少數(shù)人的利益訴求得到兼顧，更有利于聯(lián)接間接民主與直接民主的統(tǒng)一關(guān)系，更有利于彌補(bǔ)代議制度的不足，更容易形成權(quán)力運(yùn)作與公民參與的互動(dòng)機(jī)制和人民民主的發(fā)揚(yáng) 。因此，當(dāng)代中國(guó)，人民政協(xié)不可替代的作用集中表現(xiàn)在其獨(dú)特的民主形式上。民主協(xié)商使民意的充分表達(dá)有了更可靠的制度保障，進(jìn)一步拓寬了民主形式的途徑，豐富了民主形式的資源，創(chuàng)新了民主形式的方法，有助于人民政協(xié)凝心聚力作用的更好發(fā)揮 。

三、進(jìn)一步發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主重要渠道作用的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

當(dāng)前，在我國(guó)的民主政治實(shí)踐取向中，協(xié)商已明確成為決策的重要環(huán)節(jié)，并越來(lái)越成為普遍的民主形式。但在具體的政治實(shí)踐中，協(xié)商民主總體上發(fā)展還很不平衡。比如：在整個(gè)協(xié)商民主體系中，七個(gè)主要的協(xié)商渠道形式中有些渠道已趨于成熟，有些渠道還在積極開(kāi)展，有些渠道仍處在探索過(guò)程中。又如，在協(xié)商主體方面：多元格局已呈現(xiàn)，但主體間能力與機(jī)會(huì)的差異明顯；參與者協(xié)商動(dòng)機(jī)與協(xié)商民主重點(diǎn)關(guān)注公共事業(yè)發(fā)展這一指向不協(xié)調(diào)；參與過(guò)程較多地停留在傾聽(tīng)和表達(dá)意見(jiàn)上，且制度化參與和非制度化參與并存；同時(shí)，在公開(kāi)程度與范圍方面，還存在著協(xié)商與決策脫節(jié)現(xiàn)象，評(píng)價(jià)監(jiān)督制度尚不統(tǒng)一健全等問(wèn)題 。這些問(wèn)題和矛盾的顯現(xiàn)，實(shí)際是對(duì)人民政協(xié)如何更好體現(xiàn)自身優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步發(fā)揮好重要渠道和專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主體系的日臻完善和整體性發(fā)展提出了新的要求。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和全面推進(jìn)“四個(gè)全面”新時(shí)期，加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮好重要渠道和專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用需要全面貫徹《意見(jiàn)》和《實(shí)施意見(jiàn)》的精神要旨，準(zhǔn)確把握加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的指導(dǎo)思想、重要原則和內(nèi)容范疇，明晰政協(xié)協(xié)商制度建設(shè)的重點(diǎn)和加強(qiáng)協(xié)商能力建設(shè)的要求。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)圍繞切實(shí)提高政協(xié)協(xié)商實(shí)效這一目標(biāo)，瞄準(zhǔn)五個(gè)方面的著力點(diǎn)。

第一，堅(jiān)持正確政治方向。“人民政協(xié)事業(yè)要沿著正確方向發(fā)展，就必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。這是加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的首要原則，也是人民政協(xié)60多年協(xié)商民主實(shí)踐的寶貴經(jīng)驗(yàn)。推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，任務(wù)重、頭緒多，社會(huì)期待高。在這一過(guò)程中，“人民政協(xié)不僅要模范踐行中共中央推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，還必須旗幟鮮明地做好協(xié)調(diào)執(zhí)政黨與參政黨及各種社會(huì)政治力量關(guān)系，堅(jiān)定不移地支持中國(guó)共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政、依法施政?！杂X(jué)維護(hù)中央權(quán)威?！?自覺(jué)把黨對(duì)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處，一方面，各級(jí)黨委應(yīng)將政協(xié)協(xié)商納入?yún)f(xié)商民主建設(shè)的總體布局和重要議事日程，同時(shí)，各級(jí)人民政協(xié)應(yīng)在當(dāng)?shù)攸h委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署下有步驟地開(kāi)展協(xié)商民主活動(dòng)；另一方面，人民政協(xié)應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與黨政的溝通、銜接，及時(shí)向黨委主動(dòng)匯報(bào)履職實(shí)踐中取得的進(jìn)展和經(jīng)驗(yàn)、存在的問(wèn)題和困難，積極爭(zhēng)取黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持，使政協(xié)協(xié)商更好地服務(wù)黨的總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù) 。政協(xié)協(xié)商不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，還要關(guān)注政治建設(shè)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，隨著改革任務(wù)越來(lái)越艱巨，隨著反腐敗斗爭(zhēng)的逐漸深入，需要人民政協(xié)更有效擔(dān)負(fù)起政治監(jiān)督的歷史使命，把監(jiān)督性提案、監(jiān)督性調(diào)研，作為重要履職任務(wù)列入年度計(jì)劃，認(rèn)真組織實(shí)施，為黨的建設(shè)、政治建設(shè)，特別是反腐倡廉做出人民政協(xié)的應(yīng)有貢獻(xiàn) 。

第二，建立健全工作機(jī)制?！秾?shí)施意見(jiàn)》指出：“加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)，要重點(diǎn)推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化?！蓖七M(jìn)這“三化”的重點(diǎn)在于制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新。首先，要搞好制度的銜接。其關(guān)鍵點(diǎn)在于要把政治協(xié)商作為一項(xiàng)重要程序在黨委議事規(guī)則、人大立法條例、政府工作規(guī)則以及黨政干部作用條例等重要制度性文件中加以明確 。其次，要加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新。其關(guān)鍵在于“商前知情”、“商中溝通”、“商后反饋”。協(xié)商就要知情，這是前提和基礎(chǔ)。目前來(lái)看，應(yīng)把已有的形式、載體、途徑加以有效整合提升，比如，把通報(bào)情況與征求意見(jiàn)結(jié)合起來(lái)，把深入基層調(diào)研與視察重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)，努力拓寬委員知曉情況、明了政策的范圍與途徑，盡可能讓委員多知情、知實(shí)情，既知上情、又曉下情，提高協(xié)商意見(jiàn)的針對(duì)性、建設(shè)性和可操作性。“商中溝通”有益于形成共識(shí)，提高協(xié)商的效率。強(qiáng)化商中溝通機(jī)制，就是要實(shí)現(xiàn) “協(xié)商議題由黨委、政府、政協(xié)共同確定，協(xié)商活動(dòng)由黨委、政府、政協(xié)共同參與，協(xié)商意見(jiàn)由黨委、政府、政協(xié)共同落實(shí)，使協(xié)商民主收到互動(dòng)、多贏的效果” 。建立行之有效的商后反饋機(jī)制，有助于實(shí)現(xiàn)協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)協(xié)商民主的主旨。這就要求作為協(xié)商主體的黨委和政府，對(duì)協(xié)商成果轉(zhuǎn)化情況的反饋要做出明確規(guī)定，科學(xué)設(shè)定對(duì)政協(xié)意見(jiàn)建議批復(fù)的時(shí)限，職能部門(mén)采納落實(shí)的時(shí)限，辦理情況反饋的時(shí)限，用制度的形式確定下來(lái)，以便遵照?qǐng)?zhí)行，從而使協(xié)商成果進(jìn)入黨政決策程序，得到較好的采納和落實(shí) 。

第三，進(jìn)一步提升協(xié)商能力?！秾?shí)施意見(jiàn)》對(duì)政協(xié)協(xié)商能力提出了明確要求，強(qiáng)調(diào)政協(xié)委員要提高四種協(xié)商能力：政治把握能力、調(diào)查研究能力、聯(lián)系群眾能力、合作共事能力。政協(xié)委員是人民政協(xié)的主體，政協(xié)委員的能力、素質(zhì)直接影響和決定著政協(xié)協(xié)商的效能以至于人民政協(xié)的整體形象。人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主的專門(mén)機(jī)構(gòu)和重要渠道，必須具備相應(yīng)的協(xié)商水準(zhǔn)。因此，選拔和培養(yǎng)一批高水平的參政議政人才是做好政協(xié)協(xié)商的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這就要求，各級(jí)政協(xié)組織要注重引導(dǎo)政協(xié)委員繼承和發(fā)揚(yáng)優(yōu)良的學(xué)習(xí)傳統(tǒng)，特別是要重視對(duì)協(xié)商民主理論和工作方法的學(xué)習(xí)，牢固樹(shù)立終身學(xué)習(xí)的理念，通過(guò)學(xué)習(xí)，拓寬視野，優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高分析問(wèn)題、解決問(wèn)題和議政建議的水平；要引導(dǎo)政協(xié)委員牢固樹(shù)立群眾觀點(diǎn)，切實(shí)把為群眾服務(wù)貫徹到履行職能的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)；要進(jìn)一步細(xì)化委員任職資格，改善委員生成機(jī)制和遴選辦法，建立服務(wù)和管理委員履職工作的制度，切實(shí)發(fā)揮委員在本職工作中的帶頭作用、政協(xié)工作中的主體作用、界別群眾中的代表作用。

第四，促進(jìn)政協(xié)協(xié)商與其他渠道協(xié)商形式的有效銜接?！兑庖?jiàn)》指出：“發(fā)揮各協(xié)商渠道自身優(yōu)勢(shì)，做好銜接配合，不斷健全和完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度?！弊鳛閷ｉT(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)為各黨派團(tuán)體和各族各界人士協(xié)商搭建了平臺(tái)，與其他渠道協(xié)商都存在交集，并具一定的主導(dǎo)性。為此，人民政協(xié)應(yīng)率先主動(dòng)貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》要求，力求使政協(xié)協(xié)商在與其他渠道協(xié)商形式的銜接配合中形成各種協(xié)商形式的整體合力，提高政協(xié)協(xié)商的實(shí)效。在加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與政黨協(xié)商的銜接配合方面，可以以民主黨派與政協(xié)專門(mén)委員會(huì)的聯(lián)合調(diào)研、通過(guò)政協(xié)渠道向黨委報(bào)送黨派的意見(jiàn)建議以及通過(guò)舉辦重要協(xié)商會(huì)議和活動(dòng)組織黨委同志與民主黨派和無(wú)黨派進(jìn)行直接協(xié)商等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)，這些實(shí)際上也都是人民政協(xié)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商重要機(jī)構(gòu)的應(yīng)有職能；在加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與政府協(xié)商的銜接配合方面，人民政協(xié)已探索實(shí)踐了許多有效的銜接途徑，比如，參加政協(xié)全會(huì)的委員列席人大會(huì)議聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告、政府和有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)聽(tīng)取委員協(xié)商議政發(fā)言、政協(xié)委員協(xié)商提案交政府及其部門(mén)辦理、政協(xié)協(xié)商的調(diào)研視察圍繞政府工作的重點(diǎn)開(kāi)展等等，同時(shí)，《意見(jiàn)》中的系列相關(guān)規(guī)定也為促進(jìn)政協(xié)協(xié)商與政府協(xié)商的銜接配合提供了有利的政策條件；在加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與人大協(xié)商的銜接配合方面，應(yīng)按照《意見(jiàn)》要求，真正在實(shí)踐層面把協(xié)商納入決定程序，推進(jìn)“中共黨委動(dòng)議——政協(xié)協(xié)商——人大決策——政府執(zhí)行”的國(guó)家政治決策過(guò)程的運(yùn)行機(jī)制落到實(shí)處；在加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的銜接配合方面，關(guān)鍵是要充分發(fā)揮基層政協(xié)委員的作用，積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的協(xié)商，積極參與行政村、社區(qū)的協(xié)商，積極參與企事業(yè)單位的協(xié)商；在加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商和社會(huì)協(xié)商的銜接配合方面，重點(diǎn)是要充分發(fā)揮社會(huì)組織中的政協(xié)委員作用，推動(dòng)社會(huì)組織有序開(kāi)展協(xié)商，更好地為社會(huì)服務(wù) 。

第五，優(yōu)化協(xié)商政治文化環(huán)境。良好的政治文化環(huán)境是加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的必要條件，它具有民主性、平等性、公共理性、尊重和包容等特征?！秾?shí)施意見(jiàn)》明確提 出：“堅(jiān)持‘不打棍子、不扣帽子、不抓辮子’的方針，營(yíng)造暢所欲言、各抒己見(jiàn)、理性有度、合法依章的良好協(xié)商氛圍。”這體現(xiàn)了協(xié)商民主的本質(zhì)要求。良好協(xié)商氛圍的營(yíng)造，一方面需要各級(jí)政協(xié)組織和黨委宣傳部門(mén)通過(guò)各種形式，多渠道、多層次深入、廣泛地宣傳憲法法律和協(xié)商民主制度及協(xié)商民主實(shí)踐，培養(yǎng)和提升人民的主體意識(shí)、民主意識(shí)和參與意識(shí)，強(qiáng)化公權(quán)部門(mén)和工作人員的法律意識(shí)和協(xié)商觀念，培育協(xié)商政治文化，促進(jìn)全社會(huì)協(xié)商民主政治氛圍的形成和發(fā)展；另一方面，要切實(shí)尊重和保障政協(xié)各參加單位和政協(xié)委員的民主權(quán)利，鼓勵(lì)委員在政協(xié)的各種會(huì)議和活動(dòng)中愿講話、敢講話、講真話、講實(shí)話，提問(wèn)題、提建議開(kāi)誠(chéng)布公，并探索建立協(xié)商民主的激勵(lì)機(jī)制。此外，還應(yīng)按照《實(shí)施意見(jiàn)》的要求，“大力推動(dòng)關(guān)于人民政協(xié)協(xié)商民主的理論研究，將其列入各級(jí)黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院的教學(xué)計(jì)劃?！毙纬扇嗣裾f(xié)協(xié)商民主理論學(xué)習(xí)、實(shí)踐、研究相互促進(jìn)、良性循環(huán)發(fā)展的生動(dòng)局面。

（作者單位：杭州市社會(huì)科學(xué)院）

（責(zé)任編輯 矯海霞）