程磊

減稅或赤字，皆為理財之手段;其間關鍵所在，也需細思。

今年政府工作報告中有兩大關鍵表述信息：“全面推行‘營改增，確保所有行業(yè)稅負只減不增”，“今年的財政赤字率定為國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%，比去年增加5600億元”。這一新中國成立以來最大赤字規(guī)模和“只減不增”聯(lián)系起來，被市場解讀為“今年是減稅年”。在經(jīng)濟下行、財政收支困境凸顯的背景下，減稅政策是否是良方？財政政策“積極”的邊界在哪里？本刊專訪了中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君教授。

減稅的學問

三聯(lián)生活周刊：市場上普遍認為今年將是減稅年，這也是應對經(jīng)濟下行的良方，對于這一判斷，你怎么看？

王雍君：今年的經(jīng)濟指標確定為GDP增幅6.5%～ 7%，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1000萬人以上。要實現(xiàn)這兩大目標，需積極的財政政策配合，即稅收做減法，開支做加法。前者是降成本，主要靠減稅、減費，其中減稅是大頭;開支做加法即增加赤字，赤字財政是當今各國財政政策的常用工具之一，用作短期刺激。今年赤字率提高到3%，其目的是在目前財政收入下行的情況下，通過積極財政政策為經(jīng)濟下行托底，防止經(jīng)濟增長速度下滑太快。用“赤字換減稅”，旨在為加快轉型升級置換新空間。

中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君

減稅的好處很明顯：能降低企業(yè)的負擔，讓一些本來不盈利的項目變得盈利，提高投資回報率，繼而刺激企業(yè)投資，從而提高勞動者的工資收入，再刺激個人消費，刺激經(jīng)濟增長。為了穩(wěn)增長、促改革、惠民生，減稅的大方向沒錯，甚至減稅的力度還可以更大一些。但問題在于，赤字財政之本質，是政府拿明天的收益用于今天的開銷，性質上有點類似于“寅吃卯糧”，都是要償還的。

現(xiàn)在花更多的錢，意味著今后就要少花錢，未來控制赤字、支出、債務的力度也會加大。短期來看是合理的，但減稅是藥，不能當飯吃，需要警惕通貨膨脹等系統(tǒng)性赤字風險積累和爆發(fā)，提高赤字還要面對增加債務和更多的利息支出，這將擠壓政府未來年度的財政空間，要致力防范“以債還債”的循環(huán)。所以，“赤字換減稅”的前提條件要滿足：我們?nèi)绾未_保財政可持續(xù)性？

三聯(lián)生活周刊：從政府的角度看，擴大赤字、減稅，其背景和內(nèi)在的邏輯是什么？

王雍君：經(jīng)濟下行伴隨著財政收入下行的壓力非常大。去年的財政收入增長速度是8.4%，按同口徑校正后的增長速度是5.9%。如果再扣除掉特殊性收入增長措施帶來的影響，連5.9%都維持不住。財政收入從去年開始增速明顯降低，有些地方甚至出現(xiàn)了負增長，而財政支出的剛性又很強，因此財政收支不匹配的情況越來越嚴重。還要面臨一些特殊的因素導致財政收支矛盾更加突出，如公務員工資改革、社保改革以及“營改增”全面推開等。

一般而言，只有當一個國家面臨明顯的需求不足導致大量資源閑置時，政府實施赤字性的財政政策才是合乎邏輯的。當一個國家的經(jīng)濟問題不是需求不足而是結構性問題，就應該考慮擴大需求的赤字型財政政策是否有效?，F(xiàn)在提出擴大財政赤字，主要目的還是通過減稅和擴大開支來拉動經(jīng)濟，處理經(jīng)濟轉型期的陣痛。

三聯(lián)生活周刊：如果擴大赤字是用來減稅，空間能有多大？

王雍君：我們政府公共支出（四本預算）占全部GDP的比重高達38%，在發(fā)展中國家屬于最高之列。如果我們的政府能夠朝著小政府、大社會這個方向前進，公共支出和公務員隊伍也能夠壓縮在合理的規(guī)模上，中國減稅的空間很大，但這取決于政府改革的深度、廣度和力度。此外，目前的財政資金閑置規(guī)模偏大，從這個角度看，減稅空間還是很大的。但這只是問題的一個方面，還要考慮減稅的合理性，并與其他政策措施（比如直接的財政補貼）進行比較。

關于減稅，我們還要追問的是，以前的減稅政策取得了預期的效果嗎？哪些減稅政策效果不佳，需要停止和調整？財政風險會不會因此擴大反過來威脅經(jīng)濟的穩(wěn)定？政府公共服務的能力會不會因此而降低？

三聯(lián)生活周刊：怎樣減稅才能產(chǎn)生好的效果？

王雍君：重要是認知，全面減稅背后的成本是什么、誰以什么方式承受成本。減稅不能只提總量，一定要落實到減什么稅，減誰的稅，哪些行業(yè)該減。勞動力成本上升、產(chǎn)品競爭力差、創(chuàng)新能力差、技術差等，這些是制造業(yè)真正面臨的問題，靠減稅會帶來好的效果嗎？那些本該淘汰的僵尸企業(yè)，之所以僵而不死，很大程度上并非市場淘汰機制出了問題，反而是逆淘汰的存在，包括地方保護和不當?shù)男姓深A，導致企業(yè)很難實現(xiàn)破產(chǎn)重整。

撒胡椒面是行不通的，減稅要精準，該放的要放，放了之后要做好善后工作。最簡單的原則是，產(chǎn)能過剩的行業(yè)不減稅，把稅收與產(chǎn)業(yè)政策導向相結合，重點扶持中小微企業(yè)。稅收政策的導向總體應該是鼓勵市場競爭，不能通過稅收保護的方式對沖市場競爭，保持落后產(chǎn)能。既要體現(xiàn)限制，又要有鼓勵。比如雙創(chuàng)企業(yè)、增加就業(yè)的企業(yè)，下一步應該定向減稅，而資源型的企業(yè)和污染性的企業(yè)，可以通過加大資源稅和污染稅，來調節(jié)稅收結構。

中央與地方

三聯(lián)生活周刊：補貼政策是不是也要配合著產(chǎn)業(yè)導向去給予？

王雍君：政府干預經(jīng)濟有可能干擾市場機制的有效運作，所以，保證清晰正確的政策導向很重要。補貼高新產(chǎn)業(yè)能否取得成功，在很大程度上依賴于政府是否有能力準確鑒別哪些是有前途的產(chǎn)業(yè)，但事實并非完全如此。移動互聯(lián)網(wǎng)和快遞業(yè)沒有補貼，卻在很短幾年內(nèi)異軍突起，成為經(jīng)濟增長的一極，這出乎很多人的預料。環(huán)保、新能源和光伏產(chǎn)業(yè)，接受了多年政府補貼，有些企業(yè)還是吸金黑洞。補貼傳統(tǒng)工業(yè)，需要當心加劇產(chǎn)能過剩，妨礙產(chǎn)業(yè)升級和技術進步。許多政府補貼沒有收到預期效果，其原因需要深刻反思，尤其是反思政府與市場的合理邊界究竟劃在哪里，這才是最重要的供給側改革。

三聯(lián)生活周刊：我們的稅負高不高？

王雍君：計入剔除成本補償性費用后的土地出讓凈收益，2014、2015年我國宏觀稅負分別是30.5%、30.1%，低于世界平均38.8%的水平。之所以有統(tǒng)計認為國家宏觀稅負很高，主要是在統(tǒng)計口徑上將四項收入籠統(tǒng)相加，沒有扣除重復部分。從另一個角度去觀察，按照2015年預算安排，當前中國五級政府的支出規(guī)模超過26萬億元，高于GDP的1/3。這些錢最終由納稅人買單：平均下來，每個中國人為公共財政貢獻超過2萬元。按人均收入4000元計算，相當于每個中國人每年至少有5個月的時間為政府工作。除了稅負問題，我們還可以看出，中國的公款規(guī)模不可謂不大，即使在全球范圍內(nèi)也首屈一指。

三聯(lián)生活周刊：怎么理解總理關于營業(yè)稅改增值稅“確保所有行業(yè)稅負只減不增”的表述？

王雍君：這項改革是保證行業(yè)稅負只減不增，而不是保證每一戶企業(yè)稅負只減不增，其原因是每戶企業(yè)的采購周期不同。換言之，要觀察并了解“營改增”的改革效果，既不能只看某一戶企業(yè)，也不能只看某一個時點，而要在較長時期從全行業(yè)的效果來觀察。建筑、房地產(chǎn)等行業(yè)遲遲不入列“營改增”范疇，主要難度就是制度設計復雜，尤其擔憂稅負上升對企業(yè)造成經(jīng)營上的實際影響。

增值稅稅率實行五級制（即17%、13%、11%、6%、0），加之3%的征收率，稅率偏多，容易扭曲增值稅抵扣運行鏈條，需要簡并，這個方向已經(jīng)有了明確的顯現(xiàn)。另外，未來降低企業(yè)所得稅，應該值得期待。就大型企業(yè)而言，25%的所得稅還算比較合理，但對于中小微企業(yè)來說，這個稅率明顯偏高?？筛鶕?jù)企業(yè)規(guī)模和行業(yè)差異區(qū)別對待，對尚處于成長期的中小微企業(yè)予以20%的低稅率優(yōu)惠。

三聯(lián)生活周刊：營業(yè)稅改征增值稅全面鋪開以后，意味著地方政府稅收收入的一半以上進入地方和中央共享稅收范圍，面對地方財政收支因稅制改革可能帶來波動繼而傳導至宏觀經(jīng)濟，我們準備好了嗎？

王雍君：這確實令人擔心，也預示著中央與地方之間財政關系的調整勢在必行。目前地方政府的日子確實很難過，隨著“營改增”覆蓋全行業(yè)，本就吃緊的地方財政收入又被割去一塊肉。再加上地方債發(fā)行受限，土地出讓金收入降低，三、四線城市房地產(chǎn)市場不景氣，相對于積壓的事權來說，地方財政的支出壓力更是巨大。這些情況的出現(xiàn)是可以提前預計的，只是遺憾的是，我們并沒有提前設計好補償機制。

財政部目前正在研究“營改增”之后，中央與地方收入劃分調整的問題。“營改增”之后，中央與地方收入劃分方向不外乎兩個，一個是提高增值稅的地方分享比例，另一個是將其他稅種劃歸地方。無論是確定新的增值稅分配方案，還是培育新的地方支柱稅種都還需要時間。增加中央對地方專項轉移支付是短期內(nèi)緩解地方財政壓力最有效的辦法。

三聯(lián)生活周刊：為何總有這樣兩種聲音：財政吃緊和有的是錢，哪一種是國家財政的真實現(xiàn)狀？

王雍君：從財政資金整體上大額和持久閑置沉淀來看，政府確實糾結于“錢多的煩惱”?？偫碇鞒值膰鴦赵撼諘h，好多次的主題都是“盤活財政資金存量”，但這并非意味著政府的錢多得花不出去了，或者再也沒有什么值得花錢的地方。首先，中國在經(jīng)濟社會和環(huán)境的各個領域，特別是在基本公共服務領域，還有大量急需政府花錢去辦的事，農(nóng)村建設尤其明顯。一方面急需的事沒有花錢去做，另一方面大量的公款閑置沉淀;一方面整體上錢多得花不完，另一方面許多欠發(fā)達地區(qū)的基層政府財政上捉襟見肘，本身就是公款未得到妥善管理的明確信號。當然，這些只不過是財政資金管理問題之冰山一角。

法典化的稅收制度

三聯(lián)生活周刊：今年GDP目標6.5%至7%，這是自1995年以來中國首次將GDP目標設在一個區(qū)間，怎么看待這一變化？

王雍君：中國經(jīng)濟增長去年為6.9%，增速放緩至25年來最慢。今年設立目標區(qū)間也是因為全球經(jīng)濟處于一個大的調整期，外部環(huán)境有不確定性，也是為不確定因素預留了空間。中國經(jīng)濟正在經(jīng)歷結構轉型，經(jīng)濟增速必然比之前的高速增長時代要低。轉型需要窗口期，經(jīng)濟增長放緩是必然的陣痛，所以經(jīng)濟增長率數(shù)值的逐步下降也是自然趨勢。

但整體上看，中國不是在衰落，而是在進步。現(xiàn)在經(jīng)濟增長的1%跟過去的1%根本不是一回事。2015年，中國的GDP總量約68萬億元人民幣，10年前只相當于這個數(shù)字的約1/4。所以，現(xiàn)在只要增長1%，可增加約6800億元人民幣的經(jīng)濟總量，10年前必須近4%才能達到這個效果。同樣的資源，現(xiàn)在可以創(chuàng)造更多的GDP。這就是生產(chǎn)率的進步。我們的經(jīng)濟質量已經(jīng)得到了大幅提高，服務業(yè)占比超過了一半。經(jīng)濟大轉型和就業(yè)崗位大轉換，也不能片面理解為就業(yè)機會總量的減少。因為舊的去了，新的來了。在資源日益緊張的背景下，經(jīng)濟實力越來越依賴生產(chǎn)率，而不是增長率。

三聯(lián)生活周刊：有學者認為，減稅會觸發(fā)地方財政危機，會導致公共服務水平下降，你怎樣看？

王雍君：各地經(jīng)濟發(fā)展所處階段不同，經(jīng)濟結構不同，收入水平不同，涉及不同稅種、不同方式的減稅措施對不同地區(qū)稅收收入的影響就不同。這樣，同一減稅措施在不同地區(qū)會形成不同的減稅力度，地方財力受影響的程度就會出現(xiàn)差異，減稅可能帶來不同地方財力分布格局的變化。

可行的減稅措施必須保證政府提供公共產(chǎn)品和公共服務有充分的財力，而長期以來，基層政府為70%以上的中國人提供了70%以上的公共服務，所以，保障基層政府的財政安全就是保障政府的公共服務。

減稅意味著地方財政收入能力的下降，相應地，標準收入隨之下降，一般性轉移支付規(guī)模就會隨之擴大。而且，不同的收入下降幅度，需要不同的一般性轉移支付相匹配。如果新增一般性轉移支付足以彌補減稅造成的缺口，那么財政體制無須調整。即使缺口仍然在，某些類型公共產(chǎn)品和公共服務的提供，還是可能通過增加專項轉移支付來解決。

三聯(lián)生活周刊：如果減稅是大勢，如何在土地出讓收入減少的情況下，使地方政府有意愿、有能力降低稅負、增加支出？

王雍君：這將是2016年實施積極財政政策要面對的難題。稅收改革依然需要深度推進，主要是為地方政府建立穩(wěn)定的自有收入來源，房產(chǎn)稅、零售消費稅是最有希望的兩個稅種。同時也需要調整政府收支的結構，既包括各項預算收支的結構，也包括中央和地方之間的收支結構。今年財稅改革將集中精力攻克兩方面的“硬骨頭”：一是“營改增”期間過渡性財稅收入劃分的制度辦法，二是關于事權與支出責任劃分的指導性意見。

三聯(lián)生活周刊：所以說，財稅改革的焦點不在稅制，而在政府間財政體制和預算制度的改革？

王雍君：是這樣。按重要性和緊迫性排序，最優(yōu)先的四項改革依次為：政府間財政體制、公共預算、公共支出管理和公共財務管理。政府間財政體制改革最重要也最緊迫，焦點是將絕大多數(shù)專項轉移支付整合為公式化因素法分配的一般性轉移支付，并提前和直接測算與分配到縣級轄區(qū);與此同時最大限度地減少上級出政策、下級買單的責任下放;政府預算改革的關鍵是強化和改進預算程序與預算報告，焦點是促進政策、預算的直接聯(lián)結，徹底改革當前“先分線、再定事”的錯誤程序。而預算程序改革的關鍵是加強預算準備和“人大”的預算審查，這兩個階段最重要也最薄弱。

三聯(lián)生活周刊：你多次提到財政資金的管理問題，赤字財政看起來也并無萬無一失的保證，納稅人的錢應該怎么用，最終都要交由2020年落實的“稅收法定”嗎？

王雍君：“稅收法定”是“十八大”時提出來的，今年“兩會”期間再次得到確認，要在2020年落實立法工作，這是個非常重大的改革信號。“稅收法定”就是要將課稅權及其管理置于法治國家的約束之下，對公款的分配和使用必須要經(jīng)過代表納稅人的立法機關完整和詳細的審查。特別重要的是，行政部門不能自行向公民創(chuàng)設納稅義務，“稅收法定”也暗含著加強“人大”體制建設的要求。

以前沒有任何一個法律去規(guī)定赤字的上限，基本沒有約束，財政資金的管理也是，政府想花多少錢就可以花多少錢，想借多少債可以借多少，這個問題跟可持續(xù)性命題相聯(lián)系，實際上就是財政權力上的無限政府，而不是有限政府概念。“稅收法定”的根本目的，就是要建立一道由稅法構筑的防火墻。

這將直接從立法上厘清政府和市場的邊界，也能厘清中央與地方的財政權力邊界?，F(xiàn)在，公款分配的權力被過度分散于職能部門，混淆了財政部門與職能部門的財政邊界，肢解了財政職能，又造成公款管理上的過度碎片化，并且將職能部門的興趣和精力不適當?shù)匾颉胺皱X游戲”，同時還加劇職能部門對地方事務的不當干預，弱化地方政府的治理自主性和治理能力。

這是財政改革要走向正軌的關鍵，沒有什么東西比它更重要了。簡單地講，就是為了將政府課稅權關進制度籠子，即法典化的稅收制度。