徐 佳

(天津商業(yè)大學，天津 300134)

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林地承包經(jīng)營權(quán)與環(huán)境保護效應及其法律應對

徐 佳

(天津商業(yè)大學，天津 300134)

從我國現(xiàn)行法律的角度分析了林地承包經(jīng)營權(quán)與環(huán)境保護的關(guān)系，探討了林地承包經(jīng)營權(quán)行使過程中發(fā)包方及承包方的行為對森林生態(tài)環(huán)境的影響，提出了林地承包經(jīng)營權(quán)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的法律應對措施：應當落實林地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)包主體的環(huán)境保護職責，從程序上和實質(zhì)上落實承包方的經(jīng)營自主權(quán)和收益權(quán)，規(guī)范林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)條件，確保林地承包經(jīng)營權(quán)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)一致發(fā)展。

林地承包經(jīng)營權(quán)；發(fā)包人；承包人；流轉(zhuǎn)限制；環(huán)境保護

林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存與發(fā)展的根基，在保障木材及林產(chǎn)品供給、維護國土生態(tài)安全中具有核心地位，在應對全球氣候變化中具有特殊地位?！度珖值乇Ｗo利用規(guī)劃綱要2010-2020》明確提出：“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護”。第八次全國森林資源清查(2009-2013)的結(jié)果顯示：我國森林面積2.08億hm2，森林覆蓋率21.63%。森林覆蓋率遠低于全球31%的平均水平，人均森林面積僅為世界人均水平的1/4，森林資源總量相對不足、質(zhì)量不高、森林生態(tài)系統(tǒng)功能脆弱的狀況尚未得到根本改變，生態(tài)產(chǎn)品短缺的問題依然是制約我國可持續(xù)發(fā)展的突出問題。自2003年我國推行新一輪的集體林權(quán)改革以來，南方集體林區(qū)已基本完成了明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。采取集體承包經(jīng)營方式一方面積極調(diào)動了經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性，提高了林業(yè)經(jīng)濟效益，促進了林農(nóng)的就業(yè)和收入的增加；另一方面，在改革過程中也存在諸多問題亟需解決，其中核心問題是集體組織和林農(nóng)將收益優(yōu)先考慮，追求眼前的短期利益，缺乏可持續(xù)發(fā)展的觀念，濫砍亂伐、拋荒、占用林地進行非林建設(shè)現(xiàn)象較為嚴重，而現(xiàn)行的法律法規(guī)對此行為缺乏有效的監(jiān)管和規(guī)制。雖然經(jīng)濟效益暫時獲得提升，但是森林卻遭到嚴重破壞，生態(tài)環(huán)境進一步惡化，尤其是在我國當前面臨如此巨大的環(huán)境壓力的前提下，霧霾、溫室效應已經(jīng)嚴重影響我國的經(jīng)濟社會發(fā)展。筆者在進一步明確林地承包經(jīng)營權(quán)的概念和性質(zhì)的基礎(chǔ)上，探究林地承包經(jīng)營權(quán)行使過程中各方行為以及流轉(zhuǎn)過程對環(huán)境的影響，力求解決林地承包經(jīng)營權(quán)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)一致發(fā)展的問題。

1　林地承包經(jīng)營權(quán)與環(huán)境保護的關(guān)系

我國現(xiàn)行法律并未明確界定林地承包經(jīng)營權(quán)的概念，而是籠統(tǒng)地使用了土地承包經(jīng)營權(quán)這個概念，根據(jù)《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定以及邏輯關(guān)系可知，林地承包經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的類型之一。2007年《物權(quán)法》頒布之前，沒有林地承包經(jīng)營權(quán)這一提法，立法上多使用林地使用權(quán)一詞。林地使用權(quán)是指林地所有權(quán)主體在保留林地所有權(quán)的前提下通過一定方式將國家或者集體所有的林地依法授予自然人、法人或者其他組織使用，使用人因此而依法享有林地的占有、使用、收益和一定情形下處分的權(quán)利[1]。據(jù)此，可將林地承包經(jīng)營權(quán)納入林地使用權(quán)范疇之中，承包經(jīng)營只是獲得林地使用權(quán)的方式之一，除此以外，還有其他的方式。然而，實踐和理論中均將二者混淆。相關(guān)法律法規(guī)應該盡快修訂，以與《物權(quán)法》保持一致，并進一步明確林地承包經(jīng)營權(quán)的概念。該研究認為，林地承包經(jīng)營權(quán)是指林地經(jīng)營者以從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為目的對集體所有或國家所有由集體經(jīng)濟組織長期使用的林地行使占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利。相對于其他的土地承包經(jīng)營權(quán)而言，林地承包經(jīng)營權(quán)有如下2個特點：一是期限具有長期性。林地的承包期為30～70年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準可以延長。這一方面體現(xiàn)了國家維護土地承包經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定，另一方面也是林地承包經(jīng)營權(quán)自身屬性的必然要求，因為林木種植、生長和成熟的周期較長，如果承包期過短，則將使承包經(jīng)營權(quán)人難以對林木進行有效的經(jīng)濟利用，也難以鼓勵林地承包經(jīng)營權(quán)人對林地進行可持續(xù)的利用。其次，林地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承?，F(xiàn)行法律明確規(guī)定林地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承，這主要是基于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營具有周期長、投入大、收益慢、風險大等特點，如果不允許林地承包經(jīng)營權(quán)繼承，則可能導致承包經(jīng)營權(quán)人沒有營林積極性，從而采取短期經(jīng)營行為而不是可持續(xù)發(fā)展經(jīng)營模式。

林地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，學理上一度存在爭議，主要有“債權(quán)說”[2]“物權(quán)說”[3]“債權(quán)兼物權(quán)說”[4]等不同觀點，2007年頒布的《物權(quán)法》將林地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定在第3編“用益物權(quán)”第11章“土地承包經(jīng)營權(quán)”中，明確了林地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，即采納了物權(quán)說?！段餀?quán)法》第120條規(guī)定：“用益物權(quán)人行使權(quán)利，應當遵守法律有關(guān)保護和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定”。該條是對用益物權(quán)行使必須遵守保護環(huán)境原則的確定。而林地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，當然也必須遵守保護環(huán)境原則。林地承包經(jīng)營權(quán)人承包林地以后，應當注重保護資源，合理開發(fā)和利用資源并保護環(huán)境；林地承包經(jīng)營權(quán)人對其承包經(jīng)營的林地應當合理利用，不得進行掠奪式的開發(fā)和經(jīng)營；同時林地承包經(jīng)營權(quán)人還有義務(wù)保護所承包林地的生態(tài)環(huán)境，即使是個人種植的林木，也不能濫砍濫伐[5]。因此，保護環(huán)境不僅是行使林地承包經(jīng)營權(quán)的原則，還是林地承包經(jīng)營權(quán)人承擔的重要義務(wù)之一。

當前，環(huán)境保護問題已經(jīng)成為全國乃至全世界都高度關(guān)注的問題，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已成為衡量一個地區(qū)發(fā)展程度高低的重要指標之一，而土地承包經(jīng)營權(quán)中的林地承包經(jīng)營權(quán)與環(huán)境保護的關(guān)系尤為密切。耕地的保護更多是基于對農(nóng)民基本收入來源以及國家糧食安全的考慮，現(xiàn)行的法律如《物權(quán)法》《土地管理法》以及《農(nóng)村土地承包法》等法律多以耕地為范本設(shè)計農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，但是林地與耕地的性質(zhì)是不同的，林地具有商品性質(zhì)，林木的生長周期較長，林業(yè)具有的經(jīng)濟和生態(tài)雙重價值[6]。在新一輪的集體林權(quán)制度改革下，農(nóng)民通過家庭承包方式獲得林地承包經(jīng)營權(quán)，但農(nóng)民基于利益最大化的考慮，只追求經(jīng)濟價值而忽略生態(tài)效益的做法非常普遍。

2　林地承包經(jīng)營權(quán)行使過程中對森林生態(tài)環(huán)境的影響

2.1發(fā)包主體生態(tài)環(huán)境保護職能未能落實我國《農(nóng)村土地承包法》第12條和《物權(quán)法》第60條均對集體所有的土地的行使有所規(guī)定，即屬于村民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)2個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。據(jù)此，法律上確認的林地承包合同中的發(fā)包方為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一直是一個模糊的概念，缺乏明確的定義和范圍，雖然根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當作為林地承包經(jīng)營合同中發(fā)包方的首選，但因其組織結(jié)構(gòu)不完整、缺乏實際監(jiān)管能力，在實踐中多由村委會或村民小組進行發(fā)包。而村民小組又是一個臨時性的組織，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第19條規(guī)定，作為發(fā)包方的村民小組是由本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議選舉產(chǎn)生的，雖然其是法律規(guī)定的林地承包合同的發(fā)包方，但實際行使其權(quán)利的卻是作為基層群眾自治性組織的村民委員會。2003年新一輪集體林權(quán)改革至今，南方集體林區(qū)已基本完成了明晰產(chǎn)權(quán)的任務(wù)，因此在林地發(fā)包與承包過程中扮演重要角色的村民委員會如今更多的是處于監(jiān)督管理的地位。《村民委員會組織法》第5條第3款規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境”。雖然法律同時賦予村委會經(jīng)營集體財產(chǎn)和保護生態(tài)環(huán)境的職能，但當前林地集中的山區(qū)多為貧困地區(qū)，加之我國農(nóng)村依舊處在熟人社會里，這種名義上的生態(tài)保護職能形同虛設(shè)。由于面臨改善村民生活水平的巨大壓力，在經(jīng)濟利益與生態(tài)效益的抉擇上，村委會為了短期的經(jīng)濟效益而犧牲環(huán)境效益的例子不勝枚舉，但是這種犧牲對環(huán)境的影響通常是不可逆的，欲使其恢復，須付出巨大的代價。

2.2承包方的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和收益權(quán)受阻根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第16條的規(guī)定，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品的權(quán)利，在承包地被依法征收、征用、占用時有權(quán)獲得相應補償?shù)臋?quán)利。新一輪的集體林權(quán)制度改革明晰了產(chǎn)權(quán)，分山分林到戶，一定程度上提高了林農(nóng)的營林積極性，但是也不可避免地帶來了林地小規(guī)模經(jīng)營和細碎化等問題。為了解決這些問題，政府便提出了規(guī)模經(jīng)營的要求，于是，村委會主導下的“反租倒包”規(guī)模經(jīng)營的模式應運而生。“反租倒包”原本是一種有利于解決林地小規(guī)模經(jīng)營和細碎化問題的林地流轉(zhuǎn)形式，但是在實踐過程中，一些地方政府和村委會為了追求政績和經(jīng)濟效益，違背林農(nóng)的意愿，強行“反租倒包”，將林農(nóng)手中的林地通過租賃方式收回，然后再發(fā)包或轉(zhuǎn)租給營林大戶，這種行為嚴重侵害了林農(nóng)的自主經(jīng)營權(quán)，更有甚者，村委會通過租賃方式將林地承包經(jīng)營權(quán)收回后，改變林地的林業(yè)用途，使林業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞。雖然我國《農(nóng)村土地承包法》第54條第4項明令禁止“假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的行為，但是由于缺乏相應的懲罰機制，加之受利益的誘導，“反租倒包”這種變相強制流轉(zhuǎn)的行為依舊時有發(fā)生。

林地承包經(jīng)營權(quán)人通過林地實現(xiàn)收益的方式主要有2種：一是將林地作為生產(chǎn)資料自行經(jīng)營。雖然理論上提倡的經(jīng)營方式多種多樣，但實際上在南方集體林區(qū)主要還是通過生產(chǎn)并銷售原木獲得經(jīng)營收益。二是通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等流轉(zhuǎn)方式，將林地承包經(jīng)營權(quán)部分或者全部流轉(zhuǎn)給其他林業(yè)經(jīng)營者，以獲得流轉(zhuǎn)收益。為了保護森林生態(tài)系統(tǒng)的良好運行，法律對林地承包經(jīng)營權(quán)人采取諸多限制，典型的是實施林木采伐限額制。但從實踐情況來看，采伐指標往往集中于營林大戶手中，小規(guī)模經(jīng)營的林戶難以獲得采伐指標，因此以家庭承包為主的林戶采取自營方式，短期內(nèi)難以獲得營林收益。此種情況下，有的林戶選擇鋌而走險，不顧國家法律法規(guī)的限制，私下采伐林木；有的林戶選擇外出務(wù)工，將承包的林地撂荒。這一方面造成了林業(yè)資源的浪費，另一方面使預防森林火災和防治病蟲害等方面的政策無法落到實處，不僅不利于林業(yè)的發(fā)展，也不利于生態(tài)環(huán)境的保護。通過林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獲得的流轉(zhuǎn)利益多為一次性收益，相關(guān)法律法規(guī)要求林地流轉(zhuǎn)必須在林業(yè)交易中心進行，即場內(nèi)流轉(zhuǎn)，此種流轉(zhuǎn)方式雖有利于保護林地交易安全，也利于林地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，但是場內(nèi)交易不僅增加了流轉(zhuǎn)成本，也增加了流轉(zhuǎn)的難度，林農(nóng)由于缺乏對市場價格的把握以及對林業(yè)未來發(fā)展前景的預期，多數(shù)情況下以低于市場價格交易或者私下交易，同樣對森林監(jiān)管埋下了隱患，不利于林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.3林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中凸現(xiàn)的環(huán)境保護問題林地承包經(jīng)營權(quán)在事實上系基于土地而設(shè)立的用益物權(quán)，所謂用益物權(quán)，是指“用益物權(quán)是直接支配他人之物而利用其使用價值的定限物權(quán)”[7]，土地用益物權(quán)則是為了發(fā)揮土地資源的效益而直接利用土地資源的權(quán)利，因此其與自然資源的保護和有效利用有著密切的聯(lián)系，現(xiàn)代物權(quán)法在制度設(shè)計上也越來越注重生態(tài)環(huán)境的保護。為了避免“公地悲劇”現(xiàn)象的出現(xiàn)，以有效解決稀缺自然資源利用與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，就必須對自然資源使用者的權(quán)利加以限制和平衡，就林地承包經(jīng)營權(quán)而言，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第37條、第41條的規(guī)定，林地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓方必須具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源，而受讓方必須是其他從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的林戶，且轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過發(fā)包方的同意。這種對于林地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的限制是有必要的，因為林地作為一種重要的自然資源，對于農(nóng)民來說是一種基礎(chǔ)的物質(zhì)生產(chǎn)資料，具有極大的社會保障意義。但是這些規(guī)定存在許多問題：如何判斷轉(zhuǎn)讓方具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源，受讓方是否只能限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的林戶，發(fā)包方的同意權(quán)具體如何行使，什么情況下發(fā)包方可以行使否認權(quán)，等等。最重要的是，這些限定的出發(fā)點都是基于農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)以及保障農(nóng)民生存權(quán)的需要，而忽略了對生態(tài)環(huán)境的保護，沒有設(shè)置因生態(tài)保護原因而限制轉(zhuǎn)讓的條件。在這方面，法律規(guī)定顯得過于粗糙，實踐中對環(huán)境的保護更沒有引起足夠重視。此外，林地承包經(jīng)營權(quán)的繼承將不可避免的導致林地小規(guī)模和細碎化經(jīng)營，林地將會被進一步細分，甚至被非集體經(jīng)濟組織成員或者沒有林業(yè)經(jīng)營能力的人繼承，這不僅有礙林業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，也不利于對森林生態(tài)環(huán)境的保護和監(jiān)管。

3　林地承包經(jīng)營權(quán)與森林環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的法律應對

為了落實保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本國策，有必要進一步調(diào)動林農(nóng)的營林積極性，不斷提高資源的利用效率，達到資源利用與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面不能片面強調(diào)生態(tài)環(huán)境的保護而忽視林地承包經(jīng)營權(quán)人經(jīng)營收益的實現(xiàn)，因為在沒有收益的基礎(chǔ)上談環(huán)境保護是不現(xiàn)實的；另一方面也不能片面強調(diào)林地承包經(jīng)營權(quán)人經(jīng)濟效益的實現(xiàn)而無視生態(tài)環(huán)境的保護，以破壞生態(tài)環(huán)境為代價獲取經(jīng)濟利益只是短期利益的實現(xiàn)，最終導致惡性循環(huán)，有關(guān)法律應拒絕這種林地資源利用的非可持續(xù)發(fā)展模式。

3.1完善發(fā)包主體的森林環(huán)境保護職責如前所述，雖然我國相關(guān)法律規(guī)定林地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)包主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組，但實踐中行使林地發(fā)包權(quán)的是村民委員會。法律應如實反映此種實踐狀況，明確將林地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)包人規(guī)定為村民委員會，以避免在對林地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)包和監(jiān)管中相互爭奪、相互推諉的情況出現(xiàn)。

在明確發(fā)包主體的基礎(chǔ)上，法律可進一步規(guī)定發(fā)包主體的森林環(huán)境保護職能及其相關(guān)責任，避免其濫用發(fā)包權(quán)和監(jiān)管權(quán)。森林生態(tài)保護不僅是林業(yè)相關(guān)部門的職責，作為林地承包合同中的發(fā)包方，林業(yè)相關(guān)部門掌握了集體林地的發(fā)包權(quán)，同時與林地承包人又有密切聯(lián)系，賦予其森林生態(tài)保護職能是比較合理的，相應的法律責任的設(shè)計必不可少。若林地發(fā)包人濫用林地發(fā)包權(quán)，給林地承包經(jīng)營權(quán)人造成相應損失的，應當承擔民事賠償；若由于缺乏監(jiān)管造成重大的破壞森林事件，在對承包人予以處罰的同時，必須對發(fā)包人因其監(jiān)管失職而予以相應的行政處罰，構(gòu)成刑事犯罪的也應依法追究刑事責任。只有在權(quán)責明確的情況下，才能真正落實發(fā)包方的森林環(huán)境保護職能，從而有利于林地資源的可持續(xù)利用和森林生態(tài)環(huán)境的良好運行。

3.2從程序上確保承包方的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，從實質(zhì)上落實其收益權(quán)實踐中，發(fā)包方對承包經(jīng)營權(quán)人的生產(chǎn)經(jīng)營強加干涉，導致林地承包經(jīng)營權(quán)人的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)得不到保障的情況時有發(fā)生，其本質(zhì)原因在于林地承包經(jīng)營權(quán)的讓渡程序不健全。因此，要欲保護承包方的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，就必須通過法律規(guī)范林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)程序。首先，在林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中要嚴格遵循“公平、自愿、有償”原則，規(guī)定相應的法律責任，以規(guī)范發(fā)包方假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的行為。其次，建立健全發(fā)包人的發(fā)包程序以及承包信息公開制度，從而明確發(fā)包人在發(fā)包過程中的權(quán)限范圍，通過公開承包信息，也有利于加強公眾監(jiān)督。最后，增加規(guī)定承包人在面臨發(fā)包人惡意侵權(quán)時的救濟程序，包括行政救濟程序和司法救濟程序，同時明確規(guī)定救濟的途徑和救濟程序的具體運行環(huán)節(jié)，以利于承包人依法維護自己的正當權(quán)益。

林地經(jīng)濟效益的受益方是林地承包經(jīng)營權(quán)人，而林地生態(tài)效益的受益方是包括承包人在內(nèi)的社會大眾，甚至關(guān)涉全人類利益。但是作為林地承包經(jīng)營人來說，可能更關(guān)心與自身利益最密切的林地經(jīng)濟效益，如果法律要求林地承包人不考慮其經(jīng)濟效益，而僅考慮林地生態(tài)效益，將嚴重挫傷承包人的營林積極性。這就是法律在強人所難了，只有在維護了林地承包人的收益權(quán)的情況下，森林環(huán)境保護問題才可以得到有效解決。對此，一是要加強農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，農(nóng)民沒有了后顧之憂才能放開手經(jīng)營，也才有可能更多的關(guān)注森林生態(tài)環(huán)境的保護問題。二是從制度上和政策上降低林地承包經(jīng)營成本和流轉(zhuǎn)成本，如簡化流轉(zhuǎn)手續(xù)，增加一條龍行政登記服務(wù)；加派技術(shù)人員指導林業(yè)經(jīng)營，鼓勵混交林的種植而不是成片速生豐產(chǎn)林；給超額完成種植任務(wù)的林農(nóng)以生態(tài)補貼等等。三是按照公平原則分配采伐指標，加大監(jiān)察力度，杜絕發(fā)放指標人員以權(quán)謀私，將采伐指標集中分配到營林大戶手中；鼓勵林業(yè)經(jīng)營者使用擇伐方式取代皆伐方式，加強森林防火和病蟲害防治知識宣講。以上措施也可有效促使林地承包人樹立林地經(jīng)營的可持續(xù)發(fā)展理念，從而合理利用林地資源，同時提高其保護森林環(huán)境的積極性，以達到林地承包經(jīng)營與森林環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3規(guī)范林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)條件隨著市場經(jīng)濟的日益發(fā)展，林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)日益普遍，在此種情況下，明晰林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的限制條件，以便更好地對林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行監(jiān)管，顯得尤為迫切和重要。首先，關(guān)于如何判斷轉(zhuǎn)讓方是否具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，現(xiàn)有的法律沒有給出明確的判斷標準，符合以下條件之一時，承包方有權(quán)轉(zhuǎn)讓林地承包經(jīng)營權(quán)：①遷入外地生活或者從事生產(chǎn)經(jīng)營；②轉(zhuǎn)向其他行業(yè)；③不再具有勞動能力或不能直接從事生產(chǎn)勞動[8]。其次，關(guān)于受讓方是否只限于本集體經(jīng)濟組織成員這一問題，持肯定說的學者認為，林地承包經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)是集體的土地承包給集體成員經(jīng)營，因此受讓方只能是本集體經(jīng)濟組織成員。該研究認為應采否定說，因為本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部過于狹隘，不利于資源的優(yōu)化配置，不利于實現(xiàn)轉(zhuǎn)讓方收益的最大化，因此受讓方的范圍應包括所有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶、林業(yè)企業(yè)及其他組織[9]。再次，關(guān)于發(fā)包方的同意權(quán)問題，筆者認為應將其限制在形式審查限度內(nèi)較為合適，即只有法定的拒絕理由存在時，發(fā)包方才可以在林地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中行使拒絕權(quán)。具體理由包括：①違反平等協(xié)商、自愿、有償原則強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；②改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；③流轉(zhuǎn)的期限超過承包期的剩余期限；④受讓方不具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力；⑤侵害了集體經(jīng)濟組織成員的優(yōu)先權(quán)；⑥發(fā)包方無穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)也無穩(wěn)定的收入來源的。最后，關(guān)于林地承包經(jīng)營權(quán)繼承制度的完善，為了使林地不被進一步細分，在繼承林地承包經(jīng)營權(quán)時不得將一個承包經(jīng)營權(quán)分割為若干個，當有多個繼承人時，可協(xié)商由一人繼續(xù)承包經(jīng)營，而對其他繼承者予以一定的經(jīng)濟補償，或者是由多個繼承人等同承包經(jīng)營，從而降低林地被分割的機率，維護林地的法律效益和生態(tài)效益。

4　結(jié)語

林地的生態(tài)價值在當下中國的集體林權(quán)改革中具有重要的地位。因此，從環(huán)境保護的角度對我國林地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)法律問題進行分析和解讀，通過完善發(fā)包主體的森林生態(tài)環(huán)境保護職責，從程序上保障承包方的經(jīng)營自主權(quán)，從實質(zhì)上落實其收益權(quán)，加強監(jiān)管并不斷規(guī)范林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)條件，才能使林地經(jīng)濟效益和生態(tài)效益達到雙贏的狀態(tài)。然而，在林地承包經(jīng)營權(quán)行使過程中，各方行為及各種流轉(zhuǎn)方式都可能對林地資源的合理利用及森林環(huán)境的保護產(chǎn)生影響，如何在這個過程中協(xié)調(diào)各方利益，使林地承包經(jīng)營權(quán)與森林環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展依然任重而道遠。

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Effects of Forest Land Contract Management Right and Environmental Protection and Its Legal Countermeasures

XU Jia

(Tianjin University of Commerce,Tianjin 300134)

From the aspect of existing law in China, the relationship between forest land contract management right and environmental protection was analyzed. Effects of contractor and contracting party behaviors on forest ecological environment were discussed during the exercise of forest land contract management right. Countermeasures were put forward for the coordinated development between forest land contract management right and environmental protection. The environmental protection responsibility of contractor should be implemented in forest land contract management right. The autonomy in management and the right to earnings of contracting party should be ensured essentially. Circulation conditions of forest land contract management right should be regulated, so as to ensure the coordinated development between forest land contract management right and environmental protection.

Forest land contract management right; Contracting party; Contractor; Transfer limit; Environmental protection

土地承包經(jīng)營權(quán)“承包地調(diào)整”法律問題研究[CLS(2011)D29]。

徐佳(1993-)，女，湖南永州人，碩士研究生，研究方向：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

2016-06-10

F 301

A

0517-6611(2016)23-187-04