吳 夢(mèng)

圖書(shū)館法規(guī)中平等權(quán)利保障思想的政府責(zé)任視角
——以《廣州市公共圖書(shū)館條例》為例

吳 夢(mèng)

保障民眾平等利用圖書(shū)館的權(quán)利是政府的責(zé)任?！稄V州市公共圖書(shū)館條例》較為突出地體現(xiàn)了平等權(quán)利保障思想，并從公共圖書(shū)館的設(shè)立、經(jīng)費(fèi)保障以及公共圖書(shū)館的管理三方面體現(xiàn)出政府在民眾平等權(quán)利保障中的角色與責(zé)任。以政府責(zé)任視角明確民眾平等權(quán)利保障的關(guān)鍵點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)成為相關(guān)法律法規(guī)的一項(xiàng)立法理念。參考文獻(xiàn)17。

平等權(quán)利 權(quán)利保障 政府責(zé)任 圖書(shū)館法規(guī) 廣州市公共圖書(shū)館條例

平等權(quán)利保障是指各級(jí)人民政府為了民眾能夠平等地利用公共圖書(shū)館的各項(xiàng)公共資源，行使平等利用圖書(shū)館的權(quán)利而需要承擔(dān)保障責(zé)任，在這個(gè)過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。權(quán)利保障的主要內(nèi)容包括政策保障、制度保障、經(jīng)費(fèi)保障、組織保障、人員保障、資源分配保障等方面。從政府責(zé)任視角出發(fā)，為落實(shí)普遍均等、惠及全民的公共文化服務(wù)原則，政府在保障民眾平等權(quán)利的過(guò)程中需要做到“兼顧城鄉(xiāng)，惠及基層”“兼顧特殊，惠及弱勢(shì)”“兼顧全體、惠及全民”。在我國(guó)現(xiàn)行的圖書(shū)館法律法規(guī)，尤其是地方性圖書(shū)館法規(guī)中，《廣州市公共圖書(shū)館條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）較為突出地體現(xiàn)了平等權(quán)利保障思想，且以政府責(zé)任主導(dǎo)平等權(quán)利的保障。

1 政府責(zé)任視角的由來(lái)

政府承擔(dān)和履行保障民眾平等利用圖書(shū)館權(quán)利的責(zé)任來(lái)源于一定的政策支持和制度保障。2012年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》首次將文化納入基本公共服務(wù)的范疇，并明確提出：“享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)”［1］。公共圖書(shū)館是一種維護(hù)社會(huì)信息公平的制度保障［2-4］。作為一種重要的基本公共文化服務(wù)，公共圖書(shū)館服務(wù)自然應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)提供，以滿足全體民眾的基本公共文化需求。《全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提到，公共圖書(shū)館事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展要堅(jiān)持政府主導(dǎo)［5］。《公共圖書(shū)館宣言》中也明確指出：“公共圖書(shū)館是國(guó)家和地方當(dāng)局的責(zé)任。必須制定專門的法規(guī)支持公共圖書(shū)館，國(guó)家和地方政府必須為公共圖書(shū)館籌措經(jīng)費(fèi)。”［6］蔣永福曾從“制度圖書(shū)館學(xué)”的角度提出：“公共圖書(shū)館只能由政府提供，政府必須履行公共圖書(shū)館投資主體的責(zé)任。為解決公共圖書(shū)館的擁擠性和地域性問(wèn)題，政府必須承擔(dān)普及公共圖書(shū)館的責(zé)任，并提供投資保障。”［7］可見(jiàn)，保障民眾平等的圖書(shū)館權(quán)利是政府的責(zé)任。

隨著全國(guó)積極構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，一些地方政府有所覺(jué)醒，認(rèn)識(shí)到圖書(shū)館對(duì)于保障民眾基本文化權(quán)益的重要作用，領(lǐng)悟到圖書(shū)館的建設(shè)和發(fā)展是政府的責(zé)任［8］。然而，在圖書(shū)館權(quán)利思潮之前頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書(shū)館條例（試行）》（1997年）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書(shū)館管理?xiàng)l例》（2000年）、《湖北省公共圖書(shū)館條例》（2001年）和《北京市圖書(shū)館條例》（2002年）并未明確地提出平等權(quán)利理念，皆以相對(duì)隱晦的方式表達(dá)政府的保障責(zé)任；在圖書(shū)館權(quán)利思潮之后頒布的《四川省公共圖書(shū)館條例》（2013年）和《條例》（2015年）則明確地突出了平等利用信息資源，免費(fèi)利用圖書(shū)館基本服務(wù)，重視特殊群體服務(wù)等平等權(quán)利理念，以及政府在促進(jìn)公共圖書(shū)館服務(wù)普遍均等、惠及全民方面的主導(dǎo)責(zé)任。其中，《條例》在這一方面尤為突出，共有10項(xiàng)條款體現(xiàn)了政府責(zé)任主導(dǎo)民眾平等利用圖書(shū)館權(quán)利的保障，相關(guān)條款規(guī)定更加全面、系統(tǒng)和具體，具有一定的開(kāi)創(chuàng)性。

2 發(fā)揮政府責(zé)任主導(dǎo)作用的文本解讀

根據(jù)《條例》內(nèi)容，政府責(zé)任的主導(dǎo)作用直接體現(xiàn)在公共圖書(shū)館的設(shè)立、經(jīng)費(fèi)保障以及公共圖書(shū)館的管理三大方面。

2.1 公共圖書(shū)館的設(shè)立

在公共圖書(shū)館的設(shè)立方面，《條例》中共有6項(xiàng)條款闡明了政府責(zé)任對(duì)于保障民眾平等權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要作用。

2.1.1 兼顧城鄉(xiāng)，惠及基層

《條例》第十條規(guī)定：“市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展和人口分布狀況，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書(shū)館體系?！睆墓矆D書(shū)館事業(yè)規(guī)劃和公共圖書(shū)館設(shè)立的思路來(lái)看，這表明市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起統(tǒng)籌全市公共圖書(shū)館事業(yè)規(guī)劃的責(zé)任，根據(jù)各區(qū)域人口分布和現(xiàn)有公共圖書(shū)館發(fā)展實(shí)際情況，平衡各區(qū)域公共圖書(shū)館資源配置，改善各區(qū)域公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展不均衡的局面。這項(xiàng)條款實(shí)際上是要求政府構(gòu)建覆蓋全市、遍及城鄉(xiāng)的公共圖書(shū)館服務(wù)體系，具體工作由市文化行政主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，間接支持了“兼顧城鄉(xiāng)，惠及基層”的普遍服務(wù)原則，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的角度保障民眾平等地利用圖書(shū)館的權(quán)利。

《條例》第十二條第三款規(guī)定：“區(qū)人民政府負(fù)責(zé)建設(shè)區(qū)和鎮(zhèn)、街道公共圖書(shū)館，建立公共圖書(shū)館總分館體系，……”《條例》突出強(qiáng)調(diào)區(qū)級(jí)人民政府對(duì)于建設(shè)基層公共圖書(shū)館體系責(zé)無(wú)旁貸。具體來(lái)說(shuō)，集中表現(xiàn)為基層圖書(shū)館（室）責(zé)任主體上移［9］。一方面，在以往的公共圖書(shū)館實(shí)踐和相關(guān)條例中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道公共圖書(shū)館（室）對(duì)應(yīng)的責(zé)任主體為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)人民政府和街道辦事處。為了改善因我國(guó)現(xiàn)行的公共圖書(shū)館管理體制自身的局限性而造成的鎮(zhèn)、街道公共圖書(shū)館投入不足、管理混亂、服務(wù)缺失等問(wèn)題，《條例》對(duì)鎮(zhèn)、街道公共圖書(shū)館建設(shè)的責(zé)任主體進(jìn)行調(diào)整，將鎮(zhèn)、街道公共圖書(shū)館建設(shè)的責(zé)任主體上移至區(qū)級(jí)人民政府，從管理體制的角度，將政府提供的公共圖書(shū)館服務(wù)保障水平擴(kuò)大到鎮(zhèn)、街道層級(jí)［10］。這一舉措有力地加強(qiáng)了鎮(zhèn)、街道公共圖書(shū)館的建設(shè)力度，保證了鎮(zhèn)、街道公共圖書(shū)館各項(xiàng)資源來(lái)源的穩(wěn)定性和可靠性，進(jìn)而能夠有效提升鎮(zhèn)、街道公共圖書(shū)館的服務(wù)能力和服務(wù)水平，從而可以使其社會(huì)功能得到切實(shí)的發(fā)揮，使鎮(zhèn)、街道用戶真正享受到公共圖書(shū)館的服務(wù)。同時(shí)，區(qū)人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)的公共圖書(shū)館總分館體系建設(shè)，為作為區(qū)域總館的區(qū)級(jí)公共圖書(shū)館和作為分館的鎮(zhèn)、街道公共圖書(shū)館建立起組織和業(yè)務(wù)上的聯(lián)系，以體系化的運(yùn)作方式保障鎮(zhèn)、街道公共圖書(shū)館的可持續(xù)發(fā)展。

《條例》第十三條規(guī)定：“區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜推進(jìn)村、社區(qū)的圖書(shū)室或者服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，……”雖然各省、市鼓勵(lì)在社區(qū)、村內(nèi)興辦圖書(shū)館（室），但是由于社區(qū)、村內(nèi)圖書(shū)館（室）的建設(shè)主體歸屬并不明確，各地差異顯著。而包括區(qū)、縣級(jí)人民政府，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處等在內(nèi)的各級(jí)人民政府組織沒(méi)有法定的責(zé)任和義務(wù)參與社區(qū)、村基層圖書(shū)館（室）建設(shè)，往往僅限于市和區(qū)、縣級(jí)文化行政主管部門對(duì)社區(qū)、村內(nèi)圖書(shū)館（室）的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。社區(qū)、村圖書(shū)館（室）建設(shè)常常被邊緣化，甚至無(wú)人問(wèn)津，長(zhǎng)期處于“自生自滅”狀態(tài)?！稐l例》十分重視村、社區(qū)圖書(shū)室和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)，將村、社區(qū)圖書(shū)室和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)的推進(jìn)任務(wù)直接交給區(qū)人民政府，并要求有關(guān)責(zé)任主體，主要包括鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處等基層人民政府主體全力支持村、社區(qū)圖書(shū)室或服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)，并指明了建設(shè)重點(diǎn)和建設(shè)策略，為推進(jìn)村、社區(qū)圖書(shū)室和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的全面建設(shè)創(chuàng)造了良好的建設(shè)條件。這條法規(guī)使得村、社區(qū)圖書(shū)室以及服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)責(zé)任主體層層上移至區(qū)級(jí)政府。以區(qū)級(jí)政府的力量保障村、社區(qū)圖書(shū)室或服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)，可以在很大程度上有效地推動(dòng)基層圖書(shū)館（室）的快速發(fā)展，改善基層圖書(shū)館（室）的建設(shè)生態(tài)和發(fā)展環(huán)境。以上舉措將鎮(zhèn)、街道公共圖書(shū)館和村、社區(qū)圖書(shū)室以及服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)納入了全市公共圖書(shū)館服務(wù)體系，有利于健全覆蓋全市的基層公共圖書(shū)館服務(wù)體系。

2.1.2 兼顧特殊，惠及弱勢(shì)

為了構(gòu)建普遍均等、惠及全民的公共圖書(shū)館服務(wù)體系，少年兒童圖書(shū)館的建設(shè)和發(fā)展不可忽視。為發(fā)展少年兒童圖書(shū)館事業(yè)，改善少年兒童閱讀條件，保障少年兒童享有平等的圖書(shū)館權(quán)利，《條例》還明確規(guī)定了少年兒童圖書(shū)館的責(zé)任主體?！稐l例》第十四條以及第十六條第三款從少年兒童圖書(shū)館的設(shè)立和少年兒童閱覽區(qū)域的保障方面，對(duì)少年兒童普遍服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)提出了具體要求，體現(xiàn)了“兼顧特殊，惠及弱勢(shì)”的普遍服務(wù)原則。

《條例》第十四條第一款規(guī)定：“市人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立少年兒童圖書(shū)館。區(qū)人民政府可以設(shè)立少年兒童圖書(shū)館。市、區(qū)人民政府設(shè)立的少年兒童圖書(shū)館為中心館、區(qū)域總館的專業(yè)性分館?！痹缭?980年，由中央書(shū)記處正式通過(guò)的國(guó)家公共圖書(shū)館政策——《圖書(shū)館工作匯報(bào)提綱》（以下簡(jiǎn)稱《提綱》）對(duì)此提出了綱領(lǐng)性要求?！短峋V》建議：“中等以上的城市和大城市的區(qū)都要設(shè)立少年兒童圖書(shū)館，縣、區(qū)、市圖書(shū)館要設(shè)立少年兒童閱覽室?！保?1］1981年，國(guó)務(wù)院辦公廳在轉(zhuǎn)發(fā)文化部等單位《關(guān)于全國(guó)少年兒童圖書(shū)館工作座談會(huì)的情況報(bào)告的通知》中提到：“凡新建公共圖書(shū)館，都必須考慮少年兒童閱讀設(shè)施的安排。”［12］2010年，文化部在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)少年兒童圖書(shū)館建設(shè)工作的意見(jiàn)》中提出：“各級(jí)公共圖書(shū)館都要開(kāi)設(shè)專門的少年兒童閱覽室。有條件的地區(qū)，要參照《公共圖書(shū)館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》建立獨(dú)立建制的少年兒童圖書(shū)館。”［13］我國(guó)《公共圖書(shū)館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》第二十二條指出：“少年兒童圖書(shū)館的建筑面積指標(biāo)包括在各級(jí)公共圖書(shū)館總建筑面積指標(biāo)之內(nèi)，可以獨(dú)立建設(shè)，也可以合并建設(shè)?！保?4］在獨(dú)立建設(shè)少年兒童圖書(shū)館方面，《條例》該條款一方面明確了政府是少年兒童圖書(shū)館設(shè)立的責(zé)任主體，另一方面將由各級(jí)人民政府設(shè)立的少年兒童圖書(shū)館納入了全市公共圖書(shū)館服務(wù)體系，確立了少年兒童圖書(shū)館在全市公共圖書(shū)館服務(wù)體系中的組織歸屬。這樣的制度設(shè)計(jì)不僅為少年兒童享受平等利用圖書(shū)館的權(quán)利提供了充分的空間保障，還將各級(jí)少年兒童圖書(shū)館納入各層級(jí)的總分館體系中，便于統(tǒng)一管理，有利于保證少年兒童圖書(shū)館的專業(yè)化運(yùn)作，保障少年兒童與成人一樣享有平等利用圖書(shū)館的權(quán)利。

2.1.3 兼顧全體，惠及全民

《條例》第十一條第一款規(guī)定：“公共圖書(shū)館選址應(yīng)當(dāng)位于人口相對(duì)集中、交通便利、市政設(shè)施配套良好的區(qū)域，符合安全、衛(wèi)生、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)半徑合理的要求?！睘榱吮ＷC公共圖書(shū)館的設(shè)立能夠惠及更多、更廣泛的用戶，《條例》第十一條從公共圖書(shū)館的選址和公共交通、市政設(shè)施的配套與完善方面提出要求。其中，“服務(wù)半徑合理”體現(xiàn)了普遍的服務(wù)原則。而公共交通的通達(dá)度以及市政設(shè)施的完善性關(guān)系到民眾利用公共圖書(shū)館的方便程度。如果公共圖書(shū)館周圍的公共交通不便利，沒(méi)有配套的市政設(shè)施，將阻礙一部分民眾前去利用公共圖書(shū)館，影響其平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)公共圖書(shū)館選址條件，《條例》第十一條第二款提出要求：“……不符合前款規(guī)定的，市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)逐步完善公共圖書(shū)館的配套公共交通、市政設(shè)施，并按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)改善公共圖書(shū)館周邊的安全、衛(wèi)生和環(huán)境狀況。”政府應(yīng)當(dāng)為公共圖書(shū)館的設(shè)立提供足夠的配套建設(shè)支持和保障，這有利于民眾實(shí)現(xiàn)其平等利用圖書(shū)館的權(quán)利，也體現(xiàn)了“兼顧全體，惠及全民”的平等權(quán)利保障思想。

2.2 經(jīng)費(fèi)保障

任何公共圖書(shū)館政策法規(guī)的實(shí)施、公共圖書(shū)館正常運(yùn)行與各項(xiàng)服務(wù)的開(kāi)展都需要充足的經(jīng)費(fèi)保障。經(jīng)費(fèi)保障是民眾平等利用圖書(shū)館權(quán)利實(shí)現(xiàn)的前提條件和物質(zhì)基礎(chǔ)。確立公共圖書(shū)館的建設(shè)主體也就確定了公共圖書(shū)館設(shè)置經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、文獻(xiàn)與設(shè)備購(gòu)置經(jīng)費(fèi)以及其他運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的基本來(lái)源［15］。政府要承擔(dān)起財(cái)政撥款與資金扶持的責(zé)任，保證各級(jí)公共圖書(shū)館的設(shè)立和業(yè)務(wù)開(kāi)展所必需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，包括基層圖書(shū)館的購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)等。對(duì)于政府責(zé)任的核心——經(jīng)費(fèi)責(zé)任，《條例》第五條從多個(gè)角度、多個(gè)方面做出了明確規(guī)定。

2.2.1 經(jīng)費(fèi)投入的穩(wěn)定性和適應(yīng)性

《條例》第五條第一款規(guī)定：“市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書(shū)館事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃、所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，使財(cái)政投入與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共圖書(shū)館的服務(wù)人口、服務(wù)范圍、服務(wù)需求、服務(wù)功能等相適應(yīng)?！痹摋l款一是保障經(jīng)費(fèi)來(lái)源的穩(wěn)定性。由于公共圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于各級(jí)人民政府的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)，為了保證公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)來(lái)源的穩(wěn)定性、可靠性以及可持續(xù)性，《條例》在承認(rèn)公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)由各級(jí)人民政府從行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)中列支的基礎(chǔ)上，還要求各級(jí)政府明確經(jīng)費(fèi)來(lái)源，加強(qiáng)預(yù)算管理。二是保證財(cái)政投入的適應(yīng)性?！胺蓪?duì)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的保障程度必須與中國(guó)目前階段的社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)?！保?6］與以往幾部地方性圖書(shū)館條例將圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)，寄希望于隨著財(cái)政收入的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)的“水漲船高”思路，或隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步增加投入的“聽(tīng)天由命”思路有所不同，《條例》在承認(rèn)公共圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)換思維，立足自身，突破性地從公共圖書(shū)館自身的服務(wù)需要和發(fā)展需求出發(fā)，創(chuàng)造性地提出對(duì)于公共圖書(shū)館的財(cái)政投入要與公共圖書(shū)館的服務(wù)人口、服務(wù)范圍、服務(wù)需求、服務(wù)功能等相適應(yīng)。

公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展程度依賴于財(cái)政投入力度和經(jīng)費(fèi)保障水平，《條例》在經(jīng)費(fèi)方面所規(guī)定的“適應(yīng)性”在肯定了這種依存關(guān)系的前提下，進(jìn)一步理清了公共圖書(shū)館的服務(wù)規(guī)模、服務(wù)方式乃至服務(wù)水平與財(cái)政投入之間的密切聯(lián)系。實(shí)際上，公共圖書(shū)館事業(yè)服務(wù)效能的提升和社會(huì)效益的發(fā)揮，即公共圖書(shū)館能夠在多大程度上實(shí)現(xiàn)其服務(wù)功能和社會(huì)職能，滿足民眾的知識(shí)、信息和服務(wù)需求，保障民眾平等的利用圖書(shū)館的權(quán)利，都取決于財(cái)政投入的力度。因此，《條例》從公共圖書(shū)館的需求角度保障財(cái)政投入的適應(yīng)性，以更加現(xiàn)實(shí)的方式要求各級(jí)政府為公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展給予經(jīng)費(fèi)保障，更有利于公共圖書(shū)館事業(yè)獲得政府的財(cái)政支持。

2.2.2 經(jīng)費(fèi)需求項(xiàng)目化

《條例》第五條第二款提出：“公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)包括設(shè)施、設(shè)備、人員、文獻(xiàn)信息資源、圖書(shū)館運(yùn)行與維護(hù)等方面的費(fèi)用?！币恢币詠?lái)，經(jīng)費(fèi)得不到充分的保障，有限的經(jīng)費(fèi)入不敷出，各項(xiàng)開(kāi)支“捉襟見(jiàn)肘”等問(wèn)題長(zhǎng)期制約著公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，影響民眾平等利用圖書(shū)館權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。《條例》巧妙地將公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)通常需要覆蓋的一般性支出項(xiàng)目列入法規(guī)當(dāng)中，這一開(kāi)創(chuàng)性做法以法律的形式確定了公共圖書(shū)館一般性的經(jīng)費(fèi)需求項(xiàng)目。這一方面有利于公共圖書(shū)館根據(jù)各項(xiàng)需求向各級(jí)政府申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)保障，做到有法可依；另一方面，有利于?？顚Ｓ?，以便于加強(qiáng)對(duì)公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)管理和使用情況的監(jiān)督和檢查，使各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用到實(shí)處，避免挪作他用等情況的出現(xiàn)。

同時(shí)，《條例》的這一做法與《公共文化體育設(shè)施條例》第五條的規(guī)定“各級(jí)人民政府舉辦的公共文化體育設(shè)施的建設(shè)、維修、管理資金，應(yīng)當(dāng)列入本級(jí)人民政府基本建設(shè)投資計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算”［17］相一致。經(jīng)費(fèi)需求項(xiàng)目化有利于各級(jí)政府在制定本級(jí)財(cái)政預(yù)算時(shí)更加密切結(jié)合公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，在編制預(yù)算時(shí)對(duì)公共圖書(shū)館的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)需求給予充分的重視，從而保障各級(jí)公共圖書(shū)館事業(yè)的全面發(fā)展，為公共圖書(shū)館用戶，特別是基層用戶享有和行使平等的圖書(shū)館權(quán)利提供物質(zhì)保障。

2.3 公共圖書(shū)館的管理

在公共圖書(shū)館的管理方面，共有3項(xiàng)條款表明政府發(fā)揮主導(dǎo)作用對(duì)于保障民眾平等權(quán)利的重要意義。

2.3.1 人力保障

公共圖書(shū)館的日常管理需要一定的人力保障。《條例》第二十三條第一款規(guī)定：“市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)按照服務(wù)的常住人口每一萬(wàn)人至一萬(wàn)五千人配備一名工作人員的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合服務(wù)時(shí)間、館舍規(guī)模、館藏資源數(shù)量、用戶服務(wù)量等因素合理配備相應(yīng)數(shù)量的公共圖書(shū)館工作人員?！币欢〝?shù)量的工作人員是公共圖書(shū)館正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件。在我國(guó)，鎮(zhèn)、街道公共圖書(shū)館往往因?yàn)闆](méi)有相對(duì)穩(wěn)定的一定數(shù)量的工作人員，而導(dǎo)致不能正常開(kāi)放或提供公共圖書(shū)館的基本服務(wù)，嚴(yán)重影響基層民眾平等利用圖書(shū)館權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)此項(xiàng)條款的規(guī)定，由市、區(qū)級(jí)人民政府負(fù)責(zé)公共圖書(shū)館人力資源的配置，能夠改善基層公共圖書(shū)館人員配備不力的問(wèn)題，使民眾平等地享受利用公共圖書(shū)館的資源和服務(wù)的權(quán)利。

2.3.2 組織保障

《條例》第四條明確了全市各級(jí)公共圖書(shū)館事業(yè)的行政管理主體：“市文化行政主管部門負(fù)責(zé)全市公共圖書(shū)館事業(yè)的管理工作，并組織實(shí)施本條例。區(qū)文化行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公共圖書(shū)館事業(yè)的管理工作?！备鲄^(qū)行政區(qū)域內(nèi)的公共圖書(shū)館事業(yè)不僅包括區(qū)域總館，也包括鎮(zhèn)、街道分館以及村、社區(qū)圖書(shū)室和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。根據(jù)《條例》的有關(guān)規(guī)定，各級(jí)文化行政主管部門要承擔(dān)起協(xié)調(diào)各方力量參與提供公共圖書(shū)館服務(wù)的組織和協(xié)調(diào)責(zé)任。例如，《條例》第九條規(guī)定：

“……文化行政主管部門、公共圖書(shū)館等行政管理部門和單位應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種形式組織開(kāi)展全民閱讀推廣活動(dòng)?！苯┠陙?lái)，廣州、深圳、佛山、東莞等地的公共圖書(shū)館將全民閱讀活動(dòng)開(kāi)展得有聲有色，如火如荼，打造成了具有廣泛社會(huì)影響力的品牌活動(dòng)，甚至成為了一些城市的“文化名片”。這有賴于各地人民政府有關(guān)部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和組織實(shí)施，相關(guān)部門的協(xié)同配合以及各級(jí)公共圖書(shū)館和有關(guān)單位的承辦。其中，政府有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)發(fā)揮了巨大作用。由政府牽頭組織此類大型活動(dòng)，不論從活動(dòng)規(guī)模上還是活動(dòng)質(zhì)量上都能夠起到一定的保障作用?！稐l例》在全國(guó)范圍內(nèi)率先將“全民閱讀月”和文化行政主管部門通過(guò)各種形式組織開(kāi)展全民閱讀推廣活動(dòng)的職責(zé)寫(xiě)入圖書(shū)館法規(guī)，以法律的形式支持了全民閱讀活動(dòng)的長(zhǎng)期穩(wěn)定開(kāi)展，保障了全體民眾都能夠平等地享受到公共圖書(shū)館的閱讀推廣服務(wù)。

《廣州市公共圖書(shū)館條例》以法律的形式使民眾享有和實(shí)現(xiàn)平等的圖書(shū)館權(quán)利得到相對(duì)充足的保障，尤其是突出了政府責(zé)任對(duì)于保障民眾平等權(quán)利的重要意義，并將其固化為一種法律保障。從《條例》中規(guī)定的政府為保障民眾平等的圖書(shū)館權(quán)利所應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任可以看出，圖書(shū)館法規(guī)對(duì)于民眾平等權(quán)利的保護(hù)的一個(gè)重要作用，就是規(guī)定和明確政府在權(quán)利保障需要落實(shí)的各個(gè)方面中的角色定位和法定責(zé)任。因此，以政府責(zé)任視角明確民眾平等權(quán)利保障的關(guān)鍵點(diǎn)應(yīng)當(dāng)成為相關(guān)法律法規(guī)的一項(xiàng)立法理念。

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17 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳.公共文化體育設(shè)施條例［EB／OL］.［2016-01-21］. http：／／www.gov.cn／banshi／2005-08／21／content _25154.htm.

（吳 夢(mèng) 廣東實(shí)驗(yàn)中學(xué)圖書(shū)館）

A Study on the Thought of Guaranteeing the Equal Rights Contained in the Library Regulations in the View of Government Responsibility：Take Regulations on Guangzhou Public Libraries as an Example

Wu Meng

It's the government's responsibility to guarantee the basic rights possessed by people to utilize libraries equally.Regulations on Guangzhou Public Libraries reflects the thought of guaranteeing equal rights and the role and responsibilities of the government in setting up public libraries，fund guarantee and managing public libraries.It shall become a legislative concept in related laws and regulations to specify the focus of guaranteeing the equal rights of the masses from the perspective of government responsibility.17 refs.

Equal Right；Rights Protection；Government Responsibility；Library Regulations；Regulations on Guangzhou Public Libraries

2016-07-24