王余生，陳　越

（武漢大學(xué) a.政治與公共管理學(xué)院；b.教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430072）

韋伯官僚制理論：邏輯、困境與啟示★

王余生a，陳越b

（武漢大學(xué) a.政治與公共管理學(xué)院；b.教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430072）

韋伯官僚制理論是傳統(tǒng)公共行政之基，把效率奉為圭臬，重視理性主義，學(xué)界對此一直存在“終結(jié)論”和“不足論”的爭論。重新考察和審視官僚制理論，廓清“非黑即白”的機(jī)械絕對論和“稻草人”的歷史主觀論誤讀，還原本來面目，對于客觀評價(jià)官僚制理論的歷史坐標(biāo)具有現(xiàn)實(shí)意義。文章通過分析發(fā)現(xiàn)，理性主義的內(nèi)在動力和效率至上的價(jià)值訴求是官僚制的產(chǎn)生動因，目的與手段之間的矛盾、橫向和縱向之間的沖突、非人格化與人性之間的張力是官僚制理論的內(nèi)在困境。在推進(jìn)現(xiàn)代政府構(gòu)建和提升現(xiàn)代治理能力的當(dāng)代，吸收韋伯官僚制關(guān)于理性和效率的合理內(nèi)核，摒棄其扼殺人性、僵化封閉的體制要素，可以實(shí)現(xiàn)理論超越和實(shí)踐突破。

官僚制；韋伯；困境；啟示

隨著國家和階級的產(chǎn)生，階層和利益的不斷整合和分化，為適應(yīng)社會事務(wù)復(fù)雜化和滿足公共需求的現(xiàn)實(shí)訴求，近代意義上的政府和公共行政應(yīng)運(yùn)而生［1］。自此，為了破解公共行政的實(shí)踐困境，從哲學(xué)和法理角度進(jìn)行理性思考，經(jīng)過不斷地發(fā)展和演變，由傳統(tǒng)公共行政理論、新公共行政理論（New Public Administration）、新公共管理理論（New Public Management）到新公共服務(wù)理論（New Public Service）和新公共治理理論（New Public Governance）等多次“范式”的變遷［2-4］，充實(shí)和完善了現(xiàn)代意義上的公共行政理論體系，使公共行政從研究“從自然發(fā)展走上自覺建構(gòu)的進(jìn)程”［5］，對于回應(yīng)和推動各個(gè)時(shí)期公共行政的發(fā)展功不可沒。

長期以來，學(xué)界對現(xiàn)代和后現(xiàn)代公共行政理論著墨甚多［6-7］，對于傳統(tǒng)公共行政理論而言，特別是奠定現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)的官僚制理論（以下簡稱：官僚制），或是繼承、或是批判、或是完善、或是贊揚(yáng)，“終結(jié)論”［8］和“不足論”［9］此起彼伏。學(xué)者們在討論韋伯的官僚制理論吝惜其詞，鮮有慷慨［10］。但是，也有一些學(xué)者認(rèn)為：不能簡單把官僚制理論稱之為過時(shí)，一概給予批評，并認(rèn)為公共行政理論發(fā)展不是“線性過程”，沒有絕對好與壞之分，不加區(qū)分進(jìn)行評價(jià)會掩蓋公共行政理論復(fù)雜性［11］，強(qiáng)調(diào)要重新考察和審視傳統(tǒng)公共行政理論，特別官僚制理論，廓清一些不必要的誤讀，還原本來面目［12］，找到一條超越官僚制的有效路徑［13］。此外，一些外國學(xué)者始終主張重新認(rèn)識官僚制：勞倫斯·林恩［14］（Laurence Lynn）指出傳統(tǒng)官僚制理論在尊重法律、公共價(jià)值、市民需求、政治權(quán)利等方面比管理主義更加優(yōu)越；克里斯托弗·胡德［15］（Christopher Hood）指出現(xiàn)在流行的公共行政新模式其實(shí)是“新瓶裝舊酒”，重新設(shè)計(jì)和包裝而已；德懷特·沃爾多［16］（Dwight Waldo）認(rèn)為在公共行政部門里，對工商管理技術(shù)和私營部門管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒并不是什么新觀點(diǎn)，不具有顛覆性；羅德里克·羅德斯［17］（Roderick ArthurWilliam Rhodes）也認(rèn)為在英國實(shí)施私有化改革并不必然提升政府的公共行政和公共服務(wù)的效率和能力，對官僚制的回歸是英國政府的最終歸宿。由此可見，學(xué)者們對官僚制理論的論述各有側(cè)重，一般傾向于認(rèn)為“官僚體制可能不是人類自身?xiàng)l件的基礎(chǔ)，但它卻是人類社會的基礎(chǔ)?！保?8］因此，對官僚制理論的共性知識和公共價(jià)值進(jìn)行廓清，對于客觀評價(jià)官僚制理論的歷史坐標(biāo)具有現(xiàn)實(shí)意義。

基于這一背景，本文重新審視和反思韋伯的官僚制理論，厘清客觀存在的兩種邏輯錯(cuò)誤：“非黑即白”的機(jī)械絕對論和“稻草人”的歷史主觀論，以正視聽。筆者認(rèn)為要從韋伯官僚制的產(chǎn)生動因、基本內(nèi)容、主要特征、內(nèi)在困境和現(xiàn)實(shí)啟示等現(xiàn)實(shí)出發(fā)，以歷史唯物主義和辨證發(fā)展的眼光來審視其嬗變過程，剖析官僚制是非功過，還原官僚制本來面目。誠如赫伯特·考夫曼所說，“為了追求不同的價(jià)值觀，但是每一時(shí)期都有一種占主流和統(tǒng)治地位的思想理論”［19］。

一、韋伯官僚制理論邏輯闡釋

（一）韋伯官僚制的產(chǎn)生動因

1.理性主義的內(nèi)在動力

從理論上講，產(chǎn)生于西方工業(yè)化社會背景下的韋伯官僚制理論，是現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)理論的雛形。早期的傳統(tǒng)公共行政理論是政治學(xué)的附庸和仆從，其理論根源從歐陸法系和政治科學(xué)中“分娩”而來。當(dāng)時(shí)，與官僚制形成鮮明對比的是君主制、貴族制的政府形式，政府行使和掌握權(quán)力的階層不在公民，而主要集中在一群職業(yè)的官僚手中［20］，他們利用手中的權(quán)力維持社會秩序和分配稀缺資源，謀求最大的個(gè)人利益。隨著資本主義的誕生，韋伯對當(dāng)時(shí)的政府組織和內(nèi)部運(yùn)作產(chǎn)生了濃厚的興趣，試圖找出資本主義精神，尋求資本主義內(nèi)在動力因素。經(jīng)研究，韋伯發(fā)現(xiàn)在整個(gè)資本主義社會，宗教倫理與資本主義精神有內(nèi)在的緊密聯(lián)系，理性主義為資本主義社會的發(fā)展提供了源源不斷的動力，這種動力擴(kuò)散和彌漫到整個(gè)社會領(lǐng)域，對經(jīng)濟(jì)管理、政治決策、行政執(zhí)行、歷史文化、社會生活等各個(gè)方面形成廣泛而持久的影響，這種動力讓社會由傳統(tǒng)向現(xiàn)代變遷。在這種“理性化”的背景下，韋伯的官僚制理論有了成長和滋養(yǎng)的社會土壤，官僚制的理性成分有了社會內(nèi)因的契合。

2.效率至上的價(jià)值訴求

在韋伯的官僚制理論之前，以1883年美國彭德爾頓法案為分水嶺，其政治體制是“政黨分肥制”，這是西方政黨為了取得選舉勝利，動員選舉力量，激發(fā)選舉潛能而采取的非法制手段。在競選中獲勝的政黨取得執(zhí)政地位后，自由分配或是任用自己的親信、功臣，維護(hù)其政治的忠誠。由于在任用過程中，缺乏公開透明的程序和科學(xué)的選拔手段，以至于行政人員的素質(zhì)低下，能力不足，產(chǎn)生許多不良的后果［21］。這種政治與行政高度統(tǒng)一，選任一體的體制給行政帶來了消極后果，影響了政策的執(zhí)行，無法遏制政治對行政的侵蝕和維持政策的穩(wěn)定性。把行政從政治旋渦中解救出來，建立一個(gè)以功績和效能為中心的行政體系勢在必行。而剛剛脫離政治學(xué)窠臼的傳統(tǒng)公共行政理論，重拾制度和法理的研究方法，以政府的組織結(jié)構(gòu)為研究對象［22］，運(yùn)用官僚制去解決當(dāng)時(shí)的社會頑疾可謂是正當(dāng)其時(shí)，因?yàn)樵陧f伯的理想組織結(jié)構(gòu)設(shè)置上，使官僚制成為“效率、理性、秩序和專業(yè)化”的代名詞，對效率至上的心向往之，讓官僚制成為理論典范而更加彰顯力量，并預(yù)測在“國際性科學(xué)道路上，因盛行不衰而顯示其力量”［23］。此時(shí)，處于資本主義上升時(shí)期的工業(yè)社會，自由、民主、市場、政府少干預(yù)等理念充斥著每個(gè)角落，資本主義利益至上的躁動無處不在，“經(jīng)濟(jì)人”的欲望和“自私化”的沖動強(qiáng)烈要求政府縮小管轄范圍、限制政府角色、轉(zhuǎn)變政府身份，要求政府只承擔(dān)基本的安全責(zé)任和履行“守夜人”的義務(wù)：對外保護(hù)國家和民族不受外來侵略，維護(hù)國家主權(quán)和全體公民的整體利益，實(shí)現(xiàn)最高的“善”；對內(nèi)保護(hù)個(gè)人的自由權(quán)、民主權(quán)、維護(hù)公共福利和個(gè)人財(cái)產(chǎn)不受侵害。對政府效率的額外鐘愛，有效維持了資本主義的繁榮和發(fā)展，政府盡量以最小的行政成本提供最高效率的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，追求效率至上的價(jià)值理念自然成為當(dāng)時(shí)公共行政的必然選擇和不二法門。

（二）韋伯官僚制理論內(nèi)容與特征

1.官僚制理論內(nèi)容

官僚制理論對傳統(tǒng)公共行政理論的發(fā)展具有開創(chuàng)性和奠基性意義，其理論精華和核心思想至今影響頗深，塑造了傳統(tǒng)公共行政組織結(jié)構(gòu)的經(jīng)典模式，從思辨上對效率觀作了精辟的詮釋。理性和效率的高揚(yáng)對新公共管理、新公共服務(wù)乃至新公共治理理論影響都不容小覷，正如伍德羅·威爾遜所言“行政處于特定的政治范圍之外”［24］。但是“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于……盡可能高的效率”［24］。官僚制是“效率、理性、秩序和專業(yè)化”的化身，“官僚制意味著理性和效率”［25］。

對于官僚制理論的構(gòu)建，馬克斯·韋伯（Max Weber）給予足夠的關(guān)注和應(yīng)用的重視，傾注了大量的心血［26］：第一，專業(yè)化分工。在君主制、貴族制時(shí)代，任用官員出現(xiàn)了逆專業(yè)化，宗法、血緣、親疏、地緣等因素都是任用官員的考慮參照，形成裙帶依附關(guān)系，降低了整個(gè)官僚體系的有效性和合法性。韋伯提倡以專業(yè)能力和工作要求為標(biāo)準(zhǔn)，對整個(gè)官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行職位和職系的重構(gòu)，按照勞動能力大小和專業(yè)知識進(jìn)行橫縱整合，提升整個(gè)官僚體系的績效和能力。第二，層級節(jié)制。在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)，根據(jù)公共行政的對象和業(yè)務(wù)范圍，設(shè)置若干個(gè)管理層級，每個(gè)管理層負(fù)責(zé)一定范圍內(nèi)的行政事務(wù)，整個(gè)組織儼如一個(gè)“金字塔”形狀，處于“金字塔”頂端層級擁有組織的最高決策權(quán)，每個(gè)上級機(jī)關(guān)對管轄下級機(jī)關(guān)的財(cái)物使用、人事調(diào)配、資源分配、決策管理、政策執(zhí)行等諸多事項(xiàng)擁有相應(yīng)的控制和監(jiān)督權(quán)力。第三，管理非人格化。人為干擾因素是公共行政管理最大危險(xiǎn)，對公眾利益形成損害。官僚制組織強(qiáng)調(diào)實(shí)行公事公辦，行政人員不得以權(quán)謀私、權(quán)力濫用，合法的行政權(quán)力只能服務(wù)公眾，維持社會有序運(yùn)轉(zhuǎn)。第四，法理化規(guī)則的遵從。在韋伯的理想設(shè)計(jì)中，官僚機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員分配、財(cái)產(chǎn)管理、任務(wù)分工等都要有明確的規(guī)則去調(diào)節(jié)和管理，接受法理化規(guī)則的節(jié)制。個(gè)人的偏好、喜愛、非理性的成分都必須讓位于理性和規(guī)則，徹底與“人治”告別。第五，實(shí)行功績考核。韋伯從不諱言官僚制“殘酷”，行政官員升遷和職位變動都是根據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行度量，諸如實(shí)績、貢獻(xiàn)、成就等。對效率推崇讓官僚制猶如一臺冰冷的機(jī)器，除了目的和結(jié)果導(dǎo)向外，官僚組織都會給予不必要的“冷漠”，形成了系統(tǒng)化的功績體系。由此看來，韋伯官僚制組織的勃興，基本迎合了當(dāng)時(shí)資本主義社會主流價(jià)值愿望，在其他組織看來，“或多或少是穩(wěn)定的、全面的，而且是可學(xué)習(xí)的”［27］，也讓“官僚制組織在適用性上具有普遍性”［28］。

2.韋伯官僚制理論特征

第一，理性和效率的價(jià)值尊崇。“效率就是使用的有價(jià)值的資源與制造的有價(jià)值的產(chǎn)出之間的比率”［29］。在官僚制理論中，效率是就是衡量政府有效性的最高標(biāo)準(zhǔn)，行政官員“盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌保?0］。韋伯的官僚制理論構(gòu)建在“政治與行政二分法”基礎(chǔ)之上，其森嚴(yán)的等級結(jié)構(gòu)、嚴(yán)密的組織控制、常任和中立的行政官員可以為任何執(zhí)政黨強(qiáng)力提供有效率的服務(wù)和理性的秩序支持，最大限度地克服和超越“政黨分肥”所造成的政治動蕩和行政低效［31］，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)者理想的組織目標(biāo)，“即效率第一”［31］。第二，高度集權(quán)的組織結(jié)構(gòu)。韋伯的官僚制組織結(jié)構(gòu)集中表現(xiàn)為高度集權(quán)的控制，組織中處于“金字塔”頂層的上層行政官員通過控制下屬技術(shù)官僚的行為和思想，保持官僚體系的維持，也間接實(shí)現(xiàn)對整個(gè)社會的有效管控。為了實(shí)現(xiàn)組織高度的集中統(tǒng)一，上層官僚通過設(shè)置明確的目標(biāo)和嚴(yán)格的考核來作為保障，下級成員的關(guān)系和行為都要受組織規(guī)則的約束，在這個(gè)嚴(yán)密的體系網(wǎng)絡(luò)中，“權(quán)威、收入和聲望都集中在等級組織的上層，這增強(qiáng)了上層官員的權(quán)威，并且激勵(lì)下層官員為之努力”［32］。這種拋棄人的情感因素，摒棄人的經(jīng)驗(yàn)因素，追求整個(gè)官僚組織的高度集權(quán)和穩(wěn)定，讓資源和目標(biāo)得以高度集聚，保障了效率的有效實(shí)現(xiàn)。第三，被動的公眾參與。在韋伯的官僚制理論中，公民是被管理對象，作為政府的管制與被服務(wù)的客體，往往扮演著消極的參與角色。一般而言，公民對政府和法律的承認(rèn)絕對不意味著對個(gè)人的服從，而是體現(xiàn)對等級制和職位的認(rèn)可。官僚制組織其實(shí)就是依靠法律的制約和權(quán)威，這種長期而有效的規(guī)則實(shí)施，是行政官員實(shí)施行政行為的常態(tài)寫照。而公眾參與管理機(jī)會很少，政策制定和執(zhí)行基本是“暗箱”操作，公眾基本上被拒之門外。但是，官僚制之所以能如此長盛不衰，具有吸引力，從純粹技術(shù)角度看，在對人員工作效率的提升和命令執(zhí)行方面確有無可比擬的優(yōu)勢，并且很好“計(jì)算結(jié)果”［33］。第四，消極的政府角色。在韋伯的官僚制理論對政府角色設(shè)置中，政府作為唯一的供給主體，按照等級制形成一個(gè)單一的中心，因這種壟斷性和標(biāo)準(zhǔn)化的供給方式，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的強(qiáng)制色彩較濃，政府的公共責(zé)任原則上對上級負(fù)責(zé)，對公眾表現(xiàn)為命令和強(qiáng)制，政府的資金來源于國家征稅，政府的角色限制在安全保障、秩序維護(hù)、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、自由保障、人權(quán)尊重、市場管理、競爭自由等方面，對于“市場失靈”和“政府失靈”下的有效干預(yù)作用極為有限，資本主義社會要求政府承擔(dān)的角色越少越好，個(gè)人自由度最大，類似于“行業(yè)協(xié)會”組織一般。

二、韋伯官僚制理論的內(nèi)在困境

在社會的一切組織中，諸如政府組織、準(zhǔn)政府組織、NGO、工商組織、民間團(tuán)體等，在理性和效率上，組織成立之初，運(yùn)行成本比較低，管理效率比較高，組織績效比較好，但隨著外部環(huán)境的變化和管理客體的墮距，出現(xiàn)了效率低下、官僚作風(fēng)、體制僵化、反應(yīng)遲緩、權(quán)力濫用等弊病，尤其是在公共管理領(lǐng)域內(nèi)的行政機(jī)關(guān)，表現(xiàn)更加明顯，出現(xiàn)了所謂公共行政的熵值效應(yīng)［34］。但是，韋伯官僚制理論的困境更深層次的是“對許多不同價(jià)值與目標(biāo)的追求”［29］。

（一）目的與手段之間的矛盾

韋伯的官僚制理論把效率奉為圭臬，敬若神明。同時(shí)，尋求在政治體系和政治價(jià)值之外的技術(shù)路徑去實(shí)現(xiàn)最高的效率，運(yùn)用可測量、定量的技術(shù)和方法來達(dá)到最終目的，這種以目的為導(dǎo)向，忽視外部效應(yīng)的手段，即為目的合理性。在這種公共行政價(jià)值引領(lǐng)下，公共行政只是把公眾當(dāng)成為管理的客體、被動的對象，政策和措施都是凌駕于公眾之上，由“公共行政”嬗變?yōu)椤敖y(tǒng)治行政”，這種效率價(jià)值實(shí)際上只考慮目的合理性，追求總量優(yōu)先，演變成一種機(jī)械效率，與公共行政的內(nèi)在價(jià)值背道而馳，違背本來的初衷。但是，作為公共行政還得考慮到社會整體系統(tǒng)的容納度和公平性，即社會公平，需要從各個(gè)方面去兼顧個(gè)人和社會利益、公共價(jià)值和私人價(jià)值、自由和民主等內(nèi)在平衡。照此說來，韋伯所設(shè)置的官僚制是個(gè)封閉和森嚴(yán)的組織，更多是在內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人事穩(wěn)定、秩序維持等方面進(jìn)行努力，對社會價(jià)值和整體責(zé)任力不從心，產(chǎn)生了目的與手段的矛盾。

（二）橫向和縱向之間的沖突

韋伯的官僚制理論在組織設(shè)置上強(qiáng)調(diào)橫向的聯(lián)合和縱向的管控，形成嚴(yán)密完整的矩陣結(jié)構(gòu)，宛如“鴿籠式”，在這種體制下，對效率影響具有兩重性。一方面，縱向?qū)哟紊希M織運(yùn)行依賴于層制授權(quán)，上下控制，上級組織擁有絕對主導(dǎo)權(quán)，下級組織被動接受任務(wù)，那么，由于上級組織處于優(yōu)勢的地位而更有條件獲得相對多的資源和信息，“只有處在金字塔頂端的人才掌握足夠的信息而做出熟悉情況的決定”［35］。另一方面，橫向?qū)哟紊?，由于信息的阻隔、邊界的成本、碎片化的管理?dǎo)致合作和協(xié)調(diào)的困難，形成了部門壁壘，外部成本增加，難以進(jìn)行有效的溝通和合作，形成分塊切割式管理模式。在某種程度上，這種專業(yè)化分工體系固然適應(yīng)了當(dāng)時(shí)工業(yè)化社會對公共行政和政府部門職能分工的要求，但也加劇了組織內(nèi)耗，消解了組織合力，并非必然對提高行政效率帶來福利。

（三）非人格化與人性之間的張力

韋伯的官僚制理論推崇理性至上，強(qiáng)調(diào)技術(shù)理性超越價(jià)值理性，將“政府活動僅限于行政上可以解決的技術(shù)問題”［36］，造就了官僚制的“理想模型”，對行政人員進(jìn)行分類化管理，推行非人格化管理措施，排除人為不必要的干擾因素。但是，“人是社會動物”，即便官僚制組織的成員也要進(jìn)行適當(dāng)?shù)那楦薪涣骱凸ぷ鳒贤ǎ⑾鄳?yīng)的社會關(guān)系。在公共行政中袪除感情因素，排除價(jià)值干擾，使行政活動在純粹理性的環(huán)境中進(jìn)行，這種理想的設(shè)置也導(dǎo)致人的激情和主動性的喪失，窒息了人的創(chuàng)造精神，扼殺人的責(zé)任感，使人如同機(jī)械上的零部件，“沒有個(gè)人野心，如同專司管理的人監(jiān)”［37］。

三、韋伯官僚制理論對我國政府改革的啟示

韋伯官僚制理論在建立理想化的最優(yōu)組織上發(fā)揮了應(yīng)有的歷史作用，也因封閉固化的形態(tài)而缺乏人性化的關(guān)懷顯現(xiàn)了部分局限性，這種理想的設(shè)置致政府的合法性危機(jī)如影隨形，對民眾是否忠誠于政府存在質(zhì)疑？如何獲得民眾的信任和支持還未可知？“而在現(xiàn)代社會，這個(gè)問題變得更為突出也更為普遍。”［26］，因?yàn)椤昂戏ㄐ砸馕吨撤N政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值”［38］。其內(nèi)在聚合力就是公共行政體制接受、延續(xù)和發(fā)展的根基和源泉。韋伯的官僚制滋生了行政權(quán)力膨脹和腐敗的溫床，對自由、民主價(jià)值形成過度的侵蝕，威脅官僚制正統(tǒng)合法性，走向極端的“官僚主義”。威爾遜言簡意賅地指出，“行憲比制憲難”［24］。

在推進(jìn)現(xiàn)代政府構(gòu)建和提升現(xiàn)代治理能力的當(dāng)代，應(yīng)吸收韋伯官僚制關(guān)于理性和效率的合理內(nèi)核，摒棄其扼殺人性、僵化封閉的體制要素，實(shí)現(xiàn)理論超越和實(shí)踐突破。

（一）培養(yǎng)理性、人文和契約的行政精神

張康之教授主張“以德治國”，借助于道德力量和人文救治來擊中官僚制的軟肋，即“官僚制道德化”路徑。通過挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基因和現(xiàn)代文明的精神，實(shí)現(xiàn)兩者之間的相得益彰，探索一條具有中西方特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)國情的行政改良之路。在具體的公共行政過程上，培養(yǎng)公民的理性精神，灌輸良好的秩序意識，建立簡便的行政流程，倡導(dǎo)講誠信、重契約、負(fù)責(zé)任的行政精神，樹立績效至上的觀念，培養(yǎng)法治理念，自覺遵守法律，維護(hù)法律權(quán)威，通過良好秩序的建立來實(shí)現(xiàn)公共行政的效率。具體到行政組織而言，要建立和完善組織的規(guī)章制度，培養(yǎng)理性的行政氛圍，遵守法律，合規(guī)使用自由裁量權(quán)，重塑官僚制的法理精神，做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。

（二）強(qiáng)化“法治行政”和“專業(yè)行政”

一方面，規(guī)范行政程序，編織“制度籠子”。在具體的行政過程中，對行政權(quán)力的運(yùn)行要有基本的約束機(jī)制，健全責(zé)任體系，防止出現(xiàn)行政過度干預(yù)市場和社會的行為。為此，重視規(guī)范行政程序的設(shè)計(jì)，“排除官僚機(jī)構(gòu)與個(gè)人關(guān)系中可能出現(xiàn)的專斷、任性和偏見”［39］。因此，要以憲法為核心，以法律為準(zhǔn)繩，建立健全專項(xiàng)行政法規(guī)和部門規(guī)章，特別是規(guī)范行政自由裁量權(quán)，重點(diǎn)加強(qiáng)在社會管理、食品安全、交通安全、教育質(zhì)量等領(lǐng)域的專門立法步伐，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息手段，優(yōu)化公共服務(wù)流程，積極倡導(dǎo)公民參與立法，提升公共行政的法治化水平。另一方面，建立分類考核，重視專業(yè)行政。就目前情況而言，盡快修改和完善國家公務(wù)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員管理制度，把專業(yè)化要求和技術(shù)水平衡量具體到職位要求上去，建立法制化軌道，特別是在專業(yè)領(lǐng)域較強(qiáng)的部門，比如法律、教育、工業(yè)和消防等領(lǐng)域，構(gòu)建法制化的官僚制行政體系，規(guī)范獎懲機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，造就一支專業(yè)化、法制化、高水平的綜合行政管理隊(duì)伍，促進(jìn)公共行政的專業(yè)化和法制化建設(shè)。

（三）提升供給效率、建立整體性政府

由于公共行政部門壟斷的地位、優(yōu)質(zhì)的信息資源、穩(wěn)定的行政體系，占據(jù)一般非行政部門難以望及的競爭優(yōu)勢，責(zé)任和權(quán)力有時(shí)難以做到完全對稱。因此，難免會形成供給無效或是低效，有必要引入市場競爭機(jī)制，通過彈性化和靈活性的體制創(chuàng)新讓官僚制擺脫固化僵化的藩籬，以適應(yīng)現(xiàn)代快速變化的外部環(huán)境，即“政府及其機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)”［40］。同時(shí)，重視運(yùn)用市場的管理方法和手段，改變公共行政的行為方式，注重部門協(xié)調(diào)和整合，建立整合性政府，提供優(yōu)質(zhì)、高效、多樣化的現(xiàn)代公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

四、結(jié)　語

韋伯官僚制理論是傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)和核心，蘊(yùn)含著人類對效率的試驗(yàn)和理性的追求，是現(xiàn)代行政組織最基本和最普遍的結(jié)構(gòu)形態(tài)，在整個(gè)西方公共行政發(fā)展史上具有舉足輕重的地位。但是，隨著社會價(jià)值的多元化、行政事務(wù)的復(fù)雜化、管理主體的協(xié)作化，官僚制顯現(xiàn)出了“科層失靈”和“官僚主義”弊端。就我國行政組織結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)改革實(shí)情而言，既面臨著從傳統(tǒng)官僚制向現(xiàn)代官僚制過渡的時(shí)間緊迫，又面臨著理性化和規(guī)范化不足的殘酷現(xiàn)實(shí)，如何實(shí)現(xiàn)替代或是完善官僚制仍然顯得任重道遠(yuǎn)。當(dāng)下行政改革運(yùn)動和理論價(jià)值批判充斥著超越官僚制的呼聲和吶喊，能否真正讓組織結(jié)構(gòu)和基本制度脫胎換骨，耳目一新，是一種理性的行動？抑或是一種烏托邦？我們拭目以待。

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Weber’s Bureaucracy Theory：Logic，Predicament and Enlightenment

WANG Yu-shenga，CHEN Yueb
（a.School of Political Science and Public Administration；b.Education Scientific Research Institute，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Bureaucracy is the base of the traditional public administration.It emphasizes efficiency and rationalism.There is a debate of“termination”or“deficiency”about it in academic world.It is practical and significant to make a review and reflection of bureaucracy theory，investigate the absolutism of being“correct or wrong”and the subjectivism of“deception”and restore its true meaning.The results obtained in this research show that rationalism and efficiency doctrine are the motivation of discovering bureaucracy theory.Some problems，such as the contradiction between objective and mean，the horizontal and vertical conflict and the fighting between inhuman and human nature，make bureaucracy theory in trouble.To build a modern government and promote the governance capability，we should absorb the correct part of bureaucracy theory（rationalism and efficiency doctrine），abandon its inhuman，rigidity and closure，make some breakthrough in theory and practice.

bureaucracy theory；Weber；predicament；enlightenment

D035

A

1674-8638（2016）05-0005-06

2016-04-07

國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國家文化體制改革與創(chuàng)新研究”（15AH007）

王余生（1982-），男，湖南衡陽人。博士研究生，研究方向：地方政府公共服務(wù)與公共政策創(chuàng)新；陳越（1988-），女，安徽金寨人。博士研究生，研究方向：教育政策，教育法學(xué)。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.05.001

［責(zé)任編輯：張兵］