覃麗芳

（廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧，530004）

第三方評估在慈善組織問責中的作用探析——以在危機中盛開的“格桑花”為例

覃麗芳

（廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧，530004）

慈善組織“格?；ā痹谝l(fā)公眾質疑之際，及時引入第三方評估，通過第三方專業(yè)、權威、全面的評估，終使“格?；ā弊叱龉帕ξC。該文通過這個案例，指出了慈善組織引入第三方評估的必要性，引入第三方評估有助于推動慈善組織信息透明度建設，有利于提高慈善組織問責過程的可信度,可有效確保慈善組織問責結果的客觀真實。

慈善組織；第三方評估；問責；必要性；作用

近幾年，尤其是2008年后，我國慈善組織的數(shù)量和規(guī)模都得到進一步發(fā)展。災害救助、貧困資助、捐資助學、兒童福利等領域內的社會捐贈變得異?；钴S。慈善事業(yè)幫助了許多需要幫助的人,為社會進步傳遞了正能量。但蓬勃發(fā)展的慈善公益事業(yè)背后卻暗藏危機，許多慈善組織頻頻被爆出挪用善款的丑聞，這些慈善丑聞引起了社會各界廣泛關注，也掀起了對慈善機構問責的風潮?；趯Υ壬平M織善款的使用和管理的質疑，公眾對慈善組織的透明度要求越來越高，迫切要求有關部門能夠加強對慈善機構的管理，完善慈善機構信息披露制度，增強慈善組織信息透明度。本文結合“格桑花”公信力危機事件的爆發(fā)，到引入第三方評估機構問責，到最后危機事件平息的過程，論述第三方評估在慈善組織問責中扮演著什么樣的角色，慈善組織是否應該引入第三方問責機制等問題。

1　慈善組織引入第三方評估機制的必要性

所謂“第三方”一般指具有權威性和專業(yè)性的中間機構或組織，由他們制定一系列評價標準獨立客觀公正地對業(yè)內各組織進行評定，得出具有說服力的結果與報告。[1]引入第三方評估，能夠避免政府因素的影響，并獨立于慈善組織，從而對慈善組織進行客觀公正地評估。

1.1第三方評估機制是完善慈善組織外部問責的需要

在沒有引進第三方對慈善組織進行監(jiān)督之前，慈善組織外部監(jiān)督的主體由政府、受益人、捐贈人、志愿者、媒體和廣大群眾組成。政府對慈善組織的問責主要是通過法律、規(guī)章制度、行政監(jiān)督等形式，主要是采取年檢、抽查、年度報告等手段。政府評估一方面是自己制定評估標準，另一方面自己又參與評估，降低了評估的公正性。[2]捐贈者對慈善組織使用捐贈資金的關注與監(jiān)督無疑可以督促慈善組織正確使用善款，但也存在很多捐贈者覺得自己捐贈的金額少，所以并不關心慈善組織具體處理善款的情況。此外，捐贈者一般更多關注目標達成，這種功利的問責形式容易忽略對過程的有效監(jiān)管。志愿者注重自己參與慈善自愿活動所得到的價值和收獲，很多停留在感性認識階段，對于慈善組織具體運作較少加以理性思考。[3]新媒體時代，媒體在監(jiān)督慈善組織發(fā)揮了巨大的作用，例如“郭美美事件”就是通過微博曝光的。但是值得注意的是有些媒體報道的信息有時候會夸大事件的真相，也存在著許多虛假的信息。社會公眾對慈善組織的監(jiān)督都是以自發(fā)的形式展開，很多人也都是慈善丑聞爆發(fā)后才關注，爆發(fā)前也很少留心對慈善組織的運作進行監(jiān)督，且公眾對慈善組織的監(jiān)督缺少持續(xù)的耐心，當慈善丑聞事件一過，少數(shù)人會關心問責的結果，當其他領域的新聞大事件出現(xiàn)時，慈善丑聞可能很快淡出人們的視野。引進第三方監(jiān)督方式，利用社會力量和第三方評估的專業(yè)性，解決慈善組織對外信息不對稱問題，不同的評估機構能夠滿足不同慈善組織評估的要求，能夠有效彌補政府、個人、媒體監(jiān)督的不足，是一種有效的外部監(jiān)督方式，完善了慈善組織的外部性問責。

1.2第三方評估機制是加強慈善組織公共責任感的重要手段

慈善組織具有自愿性和公益性質，但現(xiàn)實中很多慈善組織公共責任感嚴重缺失，很多慈善組織將吸納來的善款移作它用，無法將善款真正落實到需要的人手中，有些慈善組織負責人攜款潛逃，也有些慈善組織打著慈善組織名號進行非法集資活動。這必然會導致慈善組織公信力的缺失，給社會帶來極為惡劣的影響。針對一些慈善組織缺乏公共責任心貪污腐敗的現(xiàn)象，可以通過引進第三方評估機制，利用它的權威性和專業(yè)性，加強對慈善組織的外部性監(jiān)督，采用專業(yè)的評估方法，對慈善組織的信息公開、善款管理、人事變動、組織績效、組織戰(zhàn)略和公共責任感等作出客觀評價，用指標約束慈善組織的行為，增強公共責任感，減少貪污腐敗和非法斂財現(xiàn)象的發(fā)生。激勵被評估慈善組織向管理能力強和公信力好的慈善公益組織看齊，學習它們優(yōu)秀的管理方式和透明的信息公開機制等等，增加慈善組織的公共責任感。

1.3第三方評估機制是重塑慈善組織公信力的必然要求

慈善組織健康持續(xù)發(fā)展，離不開良好的公信力做支撐。一個慈善組織一旦不被外界所信任，它對捐贈者和自愿者將不再有吸引力。[4]慈善組織的公信力危機往往不局限于對某個慈善組織的影響，而是蔓延至整個慈善界。有研究表明在“郭美美事件”曝光后，人們對慈善事業(yè)的捐贈熱情下降，大幅度減少了慈善捐贈。2011年6月到8月，全國慈善捐贈總體下降了86.6%。[5]因此,加強慈善組織公信力建設，促進慈善組織健康發(fā)展刻不容緩。提高慈善組織公信力，應重視發(fā)揮第三方評估的作用。第三方評估作為獨立于慈善組織，對慈善組織財務狀況、信用等級、人事、財務、業(yè)務、項目等方面進行客觀公正評估，幫助慈善組織發(fā)現(xiàn)問題，有助于重塑慈善組織公信力。

2　案例分析

2.1“格?；ā蔽C案例回顧

青海格桑花教育救助會（以下簡稱“格桑花”）由熱心網友洪波于2005年2月依托網絡平臺建立，是一個以支持西部地區(qū)（以青海省為主）基礎教育為目標的網絡慈善組織。在創(chuàng)始人和各熱心團隊的努力下，“格桑花”逐漸發(fā)展壯大，先后獲得很多榮譽。2006年，洪波因成立并發(fā)展“格桑花”，成功地幫助了很多失學兒童，還被評為“感動中國”年度人物。2011年“格?；ā北l(fā)了一場嚴峻的公信力危機?！案裆；ā钡馁Y助人、志愿者、義工、網友不斷爆出“格桑花”的一系列問題，如財務數(shù)據混亂、會員名單造假、涉嫌簽訂秘密協(xié)議等，質疑愈演愈烈，“格?；ā痹庥龅搅丝涨暗墓帕ξC。為解決這場危機，南都公益基金提供全額支持，請專業(yè)獨立的第三方機構瑞森德公司對格?；ㄟM行評估，對社會各界做出交代，最后評估結果顯示“格?；ā备黜椆芾砟芰?yōu)秀，通過第三方評估，“格桑花”走出公信力危機。

2.2第三方機構對“格?；ā钡膯栘熯^程

2.2.1組織身份合法性和風險性問責。評估機構首先對“格?；ā钡淖院偷怯浨闆r進行調查。其次，核實法律文書。再次，調查會員身份和會費的繳納情況，最后調查會員大會的召開情況。最終調查的結論是“格桑花”成立時所有的法律手續(xù)完備，組織身份也符合法律要求，只是組織成立一年后沒有嚴格按照組織章程要求會員行使其義務和權利。

2.2.2信息披露現(xiàn)狀和披露制度問責。調查的內容有：一是檢查“格?；ā钡臅T名單、管理人員和年度工作總結等基本信息披露狀況；二是調查項目信息披露情況，主要包括項目的執(zhí)行、支出和完成情況等；三是對有關財務制度、財務的收入、支出、捐款方式等有關信息的公開程度及現(xiàn)狀情況進行檢查；四是檢查關于重大項目、行政支出、人事變動等重大信息披露狀況。其次，對披露機制的評估。評估結果顯示“格?；ā泵恳还P善款的支出明細都能夠追蹤查詢，財務公開系統(tǒng)完善，會計公開系統(tǒng)是資金追蹤和查詢系統(tǒng)，會計財務系統(tǒng)按有關規(guī)定進行復式記賬，兩種會計系統(tǒng)發(fā)揮的作用不同。除了官方網站，還將電話、傳真納為輔助溝通方式，信息披露的渠道在不斷優(yōu)化。總的來說“格?；ā毙畔⑴豆ぷ髡w性較好，只是披露機制方面有待完善。

2.2.3重大行政支出問責。評估的依據是“格?；ā焙炗喌暮贤M織管理戰(zhàn)略規(guī)劃、報告、考勤、績效薪酬管理辦法等相關輔助文件和網上公布的相關資料。此外調查了相關交易事項的背景，檢查所進行的交易是否有違反法律法規(guī)，最后還對這些交易對組織帶來的積極作用和存在的風險進行了剖析。

2.2.4組織治理和志愿者管理問責。評估的依據是“格桑花”網絡公示的材料和內部文件。在組織治理方面，從組織治理機制、治理構架兩方面著手。志愿者管理方面，調查發(fā)現(xiàn)隨著組織不斷發(fā)展壯大，逐漸暴露了“格桑花”志愿者管理方面的不足，出現(xiàn)了志愿者的流動性大、權責界限模糊、分工混亂等問題，志愿參與機制有待提升。其次，志愿者工作評估和績效考核的機制不完善，難以形成有效的激勵機制。志愿者來自四面八方，很多工作依賴網絡遠程操作，工作時間不確定，因而造成志愿者溝通工作上的困難。

2.2.5組織運營和項目管理模式問責。評估依據“格?；ā惫俜焦嫉馁Y料和內部文件，組織運營方面的評估主要將組織管理機制、財務管理制度兩個方面納為評估的對象。組織管理機制主要了解工作人員的管理機制，工作流程和規(guī)范標準等。財務管理制度主要考察財務制度是否合法和財務系統(tǒng)的搭建情況。項目管理評估主要檢查包括“一對一結對捐助”和“圖書館”“溫暖計劃”等常規(guī)項目的開發(fā)和管理狀況，此外還包括風險控制情況兩方面。

3　第三方評估在網絡慈善組織問責機制中的作用

3.1專業(yè)評估，有助于推動慈善組織信息透明度建設

社會上的評估機構，主要有三種類型：科研機構評估、專業(yè)公司評估、社會組織評估。[6]科研機構評估主要是由高校、研究所的專家和教授組成。專業(yè)公司評估主要是指商業(yè)評論機構，社會組織評估主要指專門研究社會組織的具有這方面專業(yè)知識和專業(yè)技術人才的機構，能夠針對不同社會組織進行專業(yè)的評估。根據慈善組織的特點，可以選擇相應的評估機構，借助其專業(yè)性的特點，就慈善組織的管理現(xiàn)狀，有針對性地進行評估。評估依據慈善組織網站所公布的信息和組織內部的資料，采用專業(yè)的方法和科學的評估指標，對其進行一次徹底的評估。慈善組織若在基礎信息、重大人員更換、行政支出、善款的流向等信息公開做得不到位，就會在第三方評估中暴露出來，這就促使慈善組織及時糾正，采取相應的調整措施，完善信息透明度建設。

例如在第三方機構介入評估之后，調查了“格桑花”基本信息、項目信息、財務信息、重大信息的披露情況，發(fā)現(xiàn)“格桑花”除了少數(shù)信息，例如基本信息當中會員個人簡介、管理人員簡介和任期沒有做出詳細的披露外，“格?；ā睂嶋H上信息披露透明、效果好，但是披露機制不完善，也沒有相關信息披露指南和說明。第三方機構通過評估發(fā)現(xiàn)“格桑花”很多工作主要依靠義工、志愿者和網友來完成，缺乏專業(yè)的工作人員，在財務記賬、信息的披露方面缺乏必要的人員支撐，信息的整理和披露跟不上組織的發(fā)展速度。通過引進第三方評估機制，及時發(fā)現(xiàn)了“格?；ā毙畔⑴斗矫娲嬖诘膯栴}，迫使其加快信息透明度建設。

3.2權威評估，有利提高慈善組織問責過程可信度

阿爾帕－德哈納尼根據對“慈善導航星”所披露的信息進行評估，發(fā)現(xiàn)慈善組織公布的信息傾向于描述性信息，而涉及到績效和未來計劃的相關信息并沒有披露，外界難以通過慈善組織披露的信息了解組織運行的效率和效用，財務狀況和財務信息被涵蓋在“慈善總結”里面。[7]對于慈善組織公開的信息，不排除有些慈善組織使用幾年前的數(shù)據，或有意掩蓋真實的負面信息，公開的都是輕描淡寫的信息，重要的信息被掩蓋在某些總結性的語句中。因此，慈善組織就整體資源使用情況也需要外界進行監(jiān)督，尤其是需要專業(yè)性的機構進行監(jiān)督。引入第三方問責機制，一方面它與被評估的慈善組織沒有利益上的往來，保證評估過程公正性。另一方面，由于第三方機構有專業(yè)性的特點，提高了評估的權威性，其權威性能夠彌補政府評估和個人評估的缺陷，對慈善組織運行效率和效果做出公正的判斷，提高問責過程可信度。

外界對“格桑花”質疑諸如虛假的會員名單、沒有通過選舉就成立理事會，財務數(shù)據混亂不清等，質疑的主體包括志愿者、義工、網友、捐贈者，這些主體形成了對“格?；ā钡耐獠勘O(jiān)督，但是由于這些主體缺乏一定的專業(yè)性水平，問責過程沒有全面掌握信息，根據了解到的部分信息所曝光的證據，從某種程度上來說沒有很高的權威性且可信度也不高。另外，從“格?；ā眱炔繂栘熯^程看，由于內部專業(yè)會計人員的短缺，“格桑花”無法及時對接捐贈者對資金的要求，因此，“格?；ā焙芏鄷r候就把定向善款劃到了非定向資金去?！案裆；ā泵刻於伎赡苁盏絹碜运拿姘朔降纳瓶?，經手的人一多，問責追究起來也變得更困難，大大降低了問責過程可信度?！案裆；ā蹦軌蝽樌叱鑫C，關鍵是引入了第三方評估機制。第三方評估通過掌握“格?；ā睂群蛯ν夤嫉乃行畔ⅲＷC了問責信息來源準確全面。此外，第三方評估機構采用合同和文獻梳理、訪談和研討會的評估方式，確保整個評估過程公正、公開，大大提高了慈善組織問責過程的可信度。

3.3全面評估，有效確保慈善組織問責結果客觀真實

慈善組織問責結果的真實性主要有兩個方面：一是問責主體的獨立性、權威性和專業(yè)性程度；二是問責過程是否公正客觀。首先，問責主體如果本身不獨立，與被評估對象存在某種關系，例如有些慈善組織是政府扶持下建立起來的，政府問責就有一種既當裁判員又當運動員的嫌疑。其次，問責主體如果不具有權威性，即便是作出了評估也難以讓外界信服。最后問責主體是否具有專業(yè)性也會直接影響到評估結果的真實性，因為不具備專業(yè)性的知識、方法和手段是難以對慈善組織的運行狀況作出專業(yè)判斷的。另一方面，能否保證問責過程公正客觀也至關重要，問責過程是真的實地探查還是走過場，做表面功夫必定直接影響評估結果的真實性。第三方評估是由專業(yè)機構組成，這些機構擁有某一領域的專業(yè)性評估方法、標準和評估人才。既不與被評估對象有利益關系，也不是政府的下設機構，因而能夠客觀地從專業(yè)性角度出發(fā)，利用專業(yè)性的技術方法和手段，避免權力尋租，建立一個公共客觀的評估機制，對慈善組織進行全面評估，保證問責結果真實可靠。

“格?；ā痹谖C爆發(fā)之后，試圖采用對話形式化解危機?！案裆；ā背姓J在處理會員身份、財務報告等方面存在一些問題，也進行了自我問責，但反省并不深刻，有些問題還沒有交待清楚，由此可見這樣的問責結果，并不能讓外界信服。[8]沒有打消外界質疑，另一方面是這次對話的時間較短，只有三天，許多質疑者沒來得及參加這次對話。此外“格?；ā钡淖晕覇栘煕]有對組織做一次整體性的評估，沒有拿出有力的證據，具體指出做得好的地方和存在的不足，可見，慈善組織的自我評估也存在不足，直至引入第三方評估機制，第三方通過客觀評估“格?；ā苯M織運行的方方面面，提供有事實有根據的評估報告，確保了“格?；ā痹u估結果的真實性，實現(xiàn)了對“格?；ā钡目陀^問責。

[1]石國亮. 慈善組織公信力重塑過程中第三方評估機制研究[J]. 中國行政管理,2012(9):64-70.

[2]石國亮. 通過第三方評估推動社會組織公信力建設[J]. 中國社會組織,2015(10):14-16.

[3]任鴻. 發(fā)展過程中非公募基金會問責機制探究[J]. 學會,2013(12):5-11.

[4]孫發(fā)鋒. 第三方評估:我國慈善組織公信力建設的必然要求[J]. 行政論壇,2014(4):81-84.

[5]楊文森. 我國慈善組織公信力的制度保障分析[J]. 長春師范學院學報,2013(1):10-12.

[6]徐永祥,潘旦. 國際視野下第三方參與慈善組織評估的機制研究[J]. 江西社會科學,2014(8):205-209.

[7]阿爾帕·德哈納尼,孫旖旎,李芳.英國慈善組織的問責機制[J]. 北航法律評論,2014(1):261-274.

[8]果佳,闞萍,馬夢溪. 從“格?；ā蔽C透視中國網絡慈善組織的可持續(xù)發(fā)展問題[J].中國行政管理,2012(11):64-67.

An Investigation on the Functions of the Third Party Evaluation on the Accountability of Charitable Organizations——a case study of the booming Kelsang Flower

QIN Li-fang
(School of Public Administration, Guangxi University, Nanning, Guangxi, 530004)

When the charitable organization Kelsang Flower was questioned by the public, a third party evaluation was introduced, and this professional, authoritative and comprehensive evaluation from the third party made it walk out of the credibility crisis. This paper points out, by this case, that it is necessary to introduce the third party evaluation, which boosts the transparency of information for charitable organizations and helps to improve the credibility for charitable organizations during the process of accountability and ensures the objective authenticity of the accountability results.

charitable organizations, third party evaluation, accountability, necessity, functions

C913.7

A

1674-3083（2016）05-0076-05

2016-09-23

覃麗芳（1992-），女，廣西崇左人，廣西大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：社會組織。