錢能

我國(guó)城鎮(zhèn)拆遷補(bǔ)償中的利益沖突與化解機(jī)制

錢能

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，拆遷問(wèn)題日益成為人民關(guān)心的話題。拆遷過(guò)程中出現(xiàn)了諸多沖突與矛盾，“釘子戶”、暴力拆遷、以命抗拆等現(xiàn)象層出不窮。其中很大一部分原因是拆遷雙方就拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議無(wú)法達(dá)成一致，各自利益訴求難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，導(dǎo)致矛盾激化。為促進(jìn)和諧社會(huì)發(fā)展，保障社會(huì)公共利益，針對(duì)該問(wèn)題的分析與探究顯得尤為重要。

城鎮(zhèn)拆遷；拆遷補(bǔ)償；拆遷沖突；公共利益

拆遷作為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中必不可少的一環(huán)，將人民的私人利益與公共利益相掛鉤，實(shí)施過(guò)程中極易產(chǎn)生利益沖突。從社會(huì)心理學(xué)上來(lái)看，每個(gè)人、每個(gè)集體在不同階段都會(huì)有不同的利益訴求，當(dāng)?shù)貌坏郊皶r(shí)回應(yīng)時(shí)，便會(huì)產(chǎn)生積怨，并在民眾之間傳播，形成“民怨”。若該問(wèn)題得不到有效解決，民眾對(duì)政府公權(quán)力的信任度將下降，甚至引發(fā)重大群體性事件。只有充分剖析拆遷補(bǔ)償中的各方利益沖突，尋求出化解機(jī)制，才能為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供切實(shí)保障，促進(jìn)其健康穩(wěn)步發(fā)展。

一、我國(guó)拆遷補(bǔ)償現(xiàn)狀

1.拆遷補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)

對(duì)于拆遷補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，學(xué)者間存在不同看法。有學(xué)者認(rèn)為，拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體，雙方的合法權(quán)益都應(yīng)受法律保護(hù)，不存在一方必須服從另一方的情況，國(guó)家公權(quán)力不應(yīng)介入其中，因?yàn)閲?guó)家強(qiáng)制力將改變雙方的平等性。筆者則認(rèn)為，拆遷補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是行政補(bǔ)償，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中，因采取的合法行政行為給公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成相應(yīng)損失，由國(guó)家依法予以補(bǔ)償?shù)闹贫取?/p>

首先，城鎮(zhèn)拆遷與公共工程緊密相連，公權(quán)力不可能做到置身事外。拆遷主體包括拆遷人與被拆遷人，拆遷人是房屋拆遷主管行政機(jī)關(guān)及法規(guī)授權(quán)的組織，即行政主體。行政主體為城鎮(zhèn)建設(shè)的需要而實(shí)施拆遷工程，擁有拆遷權(quán)，它是國(guó)家公權(quán)力的一種，可以管理、命令、強(qiáng)制、處罰被拆遷人。行政主體依法進(jìn)行拆遷行為，同時(shí)擁有了權(quán)利與義務(wù)，其有權(quán)利進(jìn)行拆遷，同時(shí)也無(wú)法放棄拆遷，不能隨意改變拆遷范圍以及拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

其次，城鎮(zhèn)拆遷是以公共利益為目的，而這正是政府行使公權(quán)力的唯一合法基礎(chǔ)。我國(guó)城鎮(zhèn)拆遷大致分為市政建設(shè)拆遷和非市政建設(shè)拆遷。前者是政府為了城市道路、綠化環(huán)境、消防管理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進(jìn)行的拆遷，其目的是社會(huì)公共的利益，被拆遷人為全局考慮也會(huì)適當(dāng)做出讓步。后者大多是房地產(chǎn)開發(fā)商的工程，這種拆遷包含了增加盈利、減少成本等對(duì)自身利益的考量，但同樣必須將公共利益考慮在內(nèi)，如城市規(guī)劃、道路建設(shè)等。房地產(chǎn)開發(fā)商需要與當(dāng)?shù)胤课莶疬w主管部門共同合作行使拆遷權(quán)，不能僅憑私人利益主導(dǎo)拆遷行為。

2.拆遷補(bǔ)償存在的問(wèn)題

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）以及拆遷實(shí)踐來(lái)看，拆遷補(bǔ)償存在著以下問(wèn)題：

(1)拆遷補(bǔ)償范圍過(guò)小?！稐l例》中規(guī)定：作出房屋征收決定的市、縣級(jí)政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。該補(bǔ)償范圍并不能真正保障被拆遷人的合法權(quán)益，其忽視了公民可能受損的其他利益，如公民的購(gòu)房款包含了房屋所占土地的國(guó)有土地使用權(quán)出讓金，然而拆遷補(bǔ)償范圍中卻并不包括這一項(xiàng)；被拆遷人可能由原本交通便利、周邊服務(wù)設(shè)施相對(duì)完善的區(qū)域被安置到交通不便的地方，期間損失的來(lái)往交通費(fèi)用、社交不便等均無(wú)法得到補(bǔ)償；公民購(gòu)房不僅是為了滿足居住與生活的需求，還將其作為一種可升值資產(chǎn)，然而拆遷補(bǔ)償以當(dāng)時(shí)市價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有將此考慮在內(nèi)。

（2）拆遷補(bǔ)償不及時(shí)。該問(wèn)題在我國(guó)十分普遍，拆遷人在補(bǔ)償行為還無(wú)法進(jìn)行時(shí)就展開拆遷工作，安置資金下發(fā)程序復(fù)雜，安置房建設(shè)耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致被拆遷人在拆遷過(guò)程中無(wú)法及時(shí)得到補(bǔ)償，只能自行解決期間的安置問(wèn)題，而這一部分的損失也沒(méi)有得到應(yīng)有的關(guān)注與補(bǔ)償。

（3）拆遷安置質(zhì)量低。拆遷安置房是大多數(shù)被拆遷人選擇的補(bǔ)償形式，但其質(zhì)量普遍偏低，如被拆遷人原本的房屋面積較大，而安置房面積較小，對(duì)日常生活所需有所影響；安置房的房屋質(zhì)量不佳，房屋整體構(gòu)造有問(wèn)題，甚至存在“豆腐渣”工程，對(duì)被拆遷人日后的生活造成隱患；安置房的地理位置不佳，不利于被拆遷人工作、學(xué)習(xí)、娛樂(lè)等活動(dòng)的出行。

二、拆遷補(bǔ)償中的利益沖突

現(xiàn)在不僅存在著為了城市建設(shè)、道路規(guī)劃、舊城改造等公共利益而進(jìn)行的拆遷，還存在著許多以追求政績(jī)、純商業(yè)開發(fā)為目的的拆遷，在這些拆遷活動(dòng)進(jìn)行中，爆發(fā)出了諸多的矛盾與沖突。

1.公權(quán)力與私權(quán)利的沖突

政府擁有的房屋拆遷權(quán)的核心在于其強(qiáng)制性，即不需要通過(guò)被拆遷人的同意就可以產(chǎn)生法律效力。但是當(dāng)涉及私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)時(shí)，政府只有具備一定的干預(yù)基礎(chǔ)才能行使公權(quán)力，而這個(gè)干預(yù)基礎(chǔ)就是公共利益或者法律授權(quán)。我國(guó)的市政建設(shè)拆遷與非市政建設(shè)拆遷都具有公共利益的考量，因此從理論上說(shuō)，政府運(yùn)用公權(quán)力介入拆遷是合理合法的。但是在具體實(shí)踐過(guò)程中，“公共利益”并沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，政府只需套上“公共利益”的名號(hào)就可以行使公權(quán)力，加上法律法規(guī)的缺失進(jìn)一步導(dǎo)致政府行政權(quán)膨脹，打破了公權(quán)力與私權(quán)利的制衡狀態(tài)。

市場(chǎng)有著不可控的自發(fā)性、滯后性等缺陷，放任其發(fā)展會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)紊亂與失靈，這時(shí)就需要政府這只“有形的手”加以宏觀調(diào)控。值得注意的是，政府的宏觀調(diào)控是有限度的，絕不可直接取代市場(chǎng)特有功能。同樣的問(wèn)題也發(fā)生在拆遷上，我國(guó)政府公權(quán)力與市場(chǎng)的職責(zé)分配界限模糊，政府行為與市場(chǎng)行為混為一談，政府對(duì)民事行為干預(yù)過(guò)多，缺少對(duì)公權(quán)力的制約。

《條例》第十四條規(guī)定：“被征收人對(duì)市、縣級(jí)人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！笨梢?jiàn)拆遷人與被拆遷人產(chǎn)生分歧時(shí)，只有通過(guò)行政手段來(lái)解決，即使在以商業(yè)目的為導(dǎo)向的拆遷活動(dòng)中，政府公權(quán)力同樣可以介入其中，有悖于其以服務(wù)為主的工作宗旨。在拆遷過(guò)程中，政府以拆遷行政許可的形式賦予開發(fā)商拆遷權(quán)，事實(shí)上是將自己的公權(quán)力作為開發(fā)商的后盾，剝奪了被拆遷人的房屋所有權(quán)，擴(kuò)大了公權(quán)力的輻射范圍，擾亂了市場(chǎng)秩序，使得開發(fā)商“有恃無(wú)恐”，濫用了政府的強(qiáng)制拆遷權(quán)。

2.階層利益沖突

據(jù)一份研究報(bào)告顯示，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)被劃分為“十大社會(huì)階層”，包括國(guó)家和社會(huì)管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營(yíng)企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、辦事人員階層、個(gè)體工商戶階層、商業(yè)服務(wù)人員階層、產(chǎn)業(yè)工人階層、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層和城鄉(xiāng)無(wú)業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層。該劃分以經(jīng)濟(jì)實(shí)力與資源分配為標(biāo)準(zhǔn)，不同階層群體都會(huì)基于自身立場(chǎng)對(duì)當(dāng)下社會(huì)制度與政策表達(dá)自己的意愿與態(tài)度，這也表明不同階層群體的利益訴求各不相同。

在拆遷活動(dòng)中，拆遷人與被拆遷人作為平等的民事主體自然會(huì)追求各自的利益訴求。開發(fā)商出于追求利益與節(jié)約成本的目的進(jìn)行拆遷，他們會(huì)考慮一部分公共利益，但在實(shí)踐中，仍會(huì)以自己階層利益為主導(dǎo)。被拆遷人作為利益受損方，會(huì)盡力爭(zhēng)取到滿意的拆遷補(bǔ)償以彌補(bǔ)拆遷導(dǎo)致的損失，一般情況下，他們基于自身利益訴求，與拆遷人進(jìn)行協(xié)商，決定出令雙方都能接受的補(bǔ)償。但是隨著頂層設(shè)計(jì)提出“和諧社會(huì)”的發(fā)展目標(biāo)，政府使用強(qiáng)制拆遷權(quán)將更加慎重，而被拆遷人則占著這點(diǎn)，提出的補(bǔ)償要求越發(fā)不合理起來(lái)，雙方的矛盾仍然難以化解。

另外，雖然政府以“公共利益”為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行拆遷，法律政策也保障了公共利益的重要性，但政府終究是社會(huì)階層中的一極，無(wú)法擺脫個(gè)人利益的束縛，運(yùn)用自身行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)“權(quán)力自肥”。政府會(huì)依靠社會(huì)力量來(lái)達(dá)到權(quán)力利益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，豐富執(zhí)政業(yè)績(jī)，因此政府與開發(fā)商的利益訴求會(huì)趨向一致，與被拆遷人的利益訴求則漸行漸遠(yuǎn)，沖突在所難免。

三、拆遷補(bǔ)償中利益沖突的化解機(jī)制

在當(dāng)今市民社會(huì)中，矛盾與沖突出現(xiàn)在各個(gè)方面，想要緩和、解決，不能單單強(qiáng)調(diào)沖突方之間的差異、制造對(duì)立，而應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)各方，促進(jìn)相互之間的聯(lián)系與互動(dòng)，達(dá)成相對(duì)平衡。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，群體間的利益差異是利益交換的基礎(chǔ)和前提。換言之，個(gè)人、群體不會(huì)為了沖突而沖突，而是為了滿足自身的利益訴求與對(duì)方接觸、抗衡、觸底、協(xié)調(diào)，最終達(dá)成一致，獲得多贏的局面。因此，如何保證利益交換的公平公正，保障其有序平穩(wěn)地進(jìn)行就是化解拆遷利益沖突的關(guān)鍵性問(wèn)題。

1.以公民權(quán)利為先

“有恒產(chǎn)者有恒心”，《孟子》早在兩千多年前就意識(shí)到了公民私人財(cái)產(chǎn)的重要性，只有保障了人民的私產(chǎn)，人民才能信任國(guó)家、擁護(hù)國(guó)家，否則“君舟民水”，國(guó)家難以長(zhǎng)治久安。在當(dāng)今的法治國(guó)家中，更應(yīng)當(dāng)重視保障公民的私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，從而提升政府公信力。

但在現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，我國(guó)城市化內(nèi)在動(dòng)力仍以政府為主導(dǎo)，雖有“公共利益”的名號(hào)，卻存在政府官員追求私利的情況。另外政府官員的政績(jī)考核機(jī)制、對(duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)等制度架構(gòu)使得官員為了獎(jiǎng)勵(lì)、升遷、“面子工程”不得不追求行政績(jī)效，從而將人民利益放到一邊。這樣的官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)淘汰掉的未必是沒(méi)能力的人，勝出的也未必是一心系民的人，最終留下的官員還能否堅(jiān)持做到全心全意為人民服務(wù)呢？行政效率固然重要，但切不可將其置于公民權(quán)利之上，因?yàn)楸Ｗo(hù)公民權(quán)利不受侵害才是政府合法性的來(lái)源所在。

2.建立科學(xué)完善的市場(chǎng)機(jī)制

市場(chǎng)機(jī)制是商品交易的產(chǎn)物，具有自發(fā)性，能夠在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)商品經(jīng)濟(jì)供需平衡，使資源得到合理配置。然而近幾年地方政府為實(shí)現(xiàn)土地利益最大化，利用地權(quán)的壟斷，使人民產(chǎn)生地權(quán)稀缺的預(yù)期幻想，抬升地價(jià)，房?jī)r(jià)高居不下，這就是政府公權(quán)力強(qiáng)行介入的結(jié)果。政府的單一中心治理已難以適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)建立起政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維框架下的多中心治理體系，重視市場(chǎng)的作用。

3.完善相關(guān)法律體系

首先在立法上，應(yīng)當(dāng)明確“公共利益”的范疇，廣泛征詢各方意見(jiàn)，避免政府將公共利益與私人利益相混淆，提升公民對(duì)政府的信任。其次在司法層面上同樣需要加以完善，政府公權(quán)力作用的減弱并不意味著司法程序的退讓，當(dāng)沖突雙方難以協(xié)調(diào)一致時(shí)，司法機(jī)關(guān)必須以第三方的立場(chǎng)在法律框架內(nèi)解決問(wèn)題，保護(hù)雙方法律認(rèn)可的權(quán)利，不偏袒任何一方。

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（作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.030