楊海

強(qiáng)化法治建設(shè)推進(jìn)生態(tài)文明

楊海

全面推進(jìn)依法治國(guó)是當(dāng)今發(fā)展的主題，法治已經(jīng)融入中國(guó)社會(huì)建設(shè)的各個(gè)方面，中國(guó)的法治化已經(jīng)進(jìn)入新階段，同時(shí)也提出了更高得要求。因此，全面推進(jìn)法治化是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義，分析生態(tài)文明建設(shè)中法治工作面臨的困難，探析如何全面推進(jìn)生態(tài)建設(shè)法治化十分必要。

法治；生態(tài)文明建設(shè)；困擾；路徑

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出生態(tài)文明需要完整制度體系，用法治、制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)文明建設(shè)作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要組成部分，研究生態(tài)文明法治建設(shè)具有重要意義，探討生態(tài)文明建設(shè)的法治保障十分必要。雖然我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)實(shí)行多年，有一定經(jīng)驗(yàn)，但仍然存在許多問(wèn)題。

一、全面推進(jìn)法治化是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義

20世紀(jì)中后期，世界經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，生產(chǎn)方式日新月異，同時(shí)也伴隨著一系列生態(tài)問(wèn)題，隨著理論的不斷豐富和完善，人們開(kāi)始將生態(tài)問(wèn)題擺在突出位置，各國(guó)把可持續(xù)發(fā)展提上國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略議程。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，成為世界重要經(jīng)濟(jì)體，但是，經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)也嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境。

現(xiàn)階段我國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間平衡的難題，保護(hù)生態(tài)環(huán)境呼吁愈加強(qiáng)烈。生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工程，從橫向來(lái)看，既要建立和諧的人與自然的關(guān)系，又要融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)，在人與自然關(guān)系和諧的基礎(chǔ)上追求人與人的和諧關(guān)系；從縱向來(lái)看，生態(tài)文明建設(shè)需要科學(xué)立法、文明執(zhí)法、公正司法及全民守法的法治社會(huì)來(lái)調(diào)控、規(guī)范，引導(dǎo)和保障，全方位、立體化地建設(shè)生態(tài)法治文明。

法治具有穩(wěn)定性的特征，環(huán)境政策法律化，穩(wěn)定各方面政策，事關(guān)人民群眾的利益。有人形象比喻“政策像月亮，初一十五不一樣”。有的地方政府上馬一批項(xiàng)目，發(fā)布相關(guān)招商引資文件，還未引起人們足夠關(guān)注，相關(guān)文件卻無(wú)聲地被修改、廢止。更有甚者，企業(yè)落地生產(chǎn)，地方政府以政策環(huán)境發(fā)生重大變化為由，擅自修改優(yōu)惠政策，影響政府公信力，從而會(huì)影響人們生產(chǎn)活動(dòng)的積極性。法律具有可預(yù)測(cè)性與穩(wěn)定性的社會(huì)效果。法律的產(chǎn)生經(jīng)過(guò)了漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期，現(xiàn)代法律的產(chǎn)生與修改要有嚴(yán)格的程序，注重程序公正，使政策穩(wěn)定下來(lái)，以使其長(zhǎng)期穩(wěn)定地發(fā)揮作用。

二、生態(tài)文明建設(shè)中法治工作面臨的困難

中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局“五位一體”，生態(tài)文明建設(shè)是其中重要一環(huán)，要把生態(tài)文明建設(shè)融入到政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)中，事關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略部署。生態(tài)文明建設(shè)要靠法治保障，運(yùn)用法治手段推進(jìn)。我國(guó)生態(tài)文明法治化建設(shè)多年，但仍然面臨以下一些新問(wèn)題。

1.生態(tài)法律多樣，立法技術(shù)有待提高

從立法層面來(lái)看，改革開(kāi)放至今，已制定30多部環(huán)境保護(hù)、污染防治及自然資源保護(hù)方面的法律。通常情況下，法律規(guī)范越多，所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系越廣，涉及的問(wèn)題容易覆蓋并解決。但是，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境并未達(dá)到使人們滿意的程度，反而環(huán)境污染更加嚴(yán)重。究其原因，一方面是為立法瑕疵，在已經(jīng)生效的法律法規(guī)中，有些現(xiàn)行法律不能很好地反應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系不明確，并未找到主體問(wèn)題的關(guān)鍵所在。所調(diào)整的法律關(guān)系落后于生產(chǎn)實(shí)際現(xiàn)狀，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)司法的需要，導(dǎo)致立法“空洞”，被人戲稱為“豆腐法”；另一方面則是法律體系缺乏系統(tǒng)性，我國(guó)的環(huán)境立法只有短短30余年的歷史，導(dǎo)致法的完善相對(duì)遲緩，現(xiàn)行法律過(guò)于強(qiáng)調(diào)法的原則精神，追求法律效果，并未考慮法的可操作性，法的技術(shù)性原則不夠充分，甚至出現(xiàn)無(wú)規(guī)則狀態(tài)，有待立法完善補(bǔ)充。

2.司法公信力不足，環(huán)境審判久拖不決

從環(huán)境司法層面來(lái)看，在法的實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，司法手段并沒(méi)有得到充分發(fā)揮，生態(tài)環(huán)境的司法公信力不足，一方面，2015年5月1日施行的《環(huán)境保護(hù)法》確立環(huán)境公益訴訟制度，明確只有符合相關(guān)條件的社會(huì)組織可以提起公益訴訟，然而其他個(gè)人、組織則無(wú)權(quán)提起，原告資格范圍有限，限制公益訴訟行使主體，與人們預(yù)期仍有一定距離。

3.環(huán)保執(zhí)法任務(wù)繁重，基層執(zhí)法“三沒(méi)”現(xiàn)象普遍

新《環(huán)保法》授予環(huán)保部門(mén)監(jiān)管權(quán)力，現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)違法行為的相關(guān)設(shè)施設(shè)備予以查封扣押，違規(guī)排污企業(yè)責(zé)令限產(chǎn)、停產(chǎn)整治，罰款的按日連續(xù)計(jì)罰規(guī)則，情節(jié)嚴(yán)重的，可以行政處罰以及部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中常會(huì)遇到利益的較量，地方利益與全局利益的沖突。執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題更為突出，主要表現(xiàn)在幾方面：一是環(huán)保部門(mén)能力不足。環(huán)保部門(mén)心有余而力不足，實(shí)踐中，“沒(méi)經(jīng)費(fèi)、沒(méi)人手、沒(méi)車(chē)輛”問(wèn)題尤為突出，欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層環(huán)保部門(mén)工作經(jīng)費(fèi)不夠，缺乏公共財(cái)政的投入，大都處于“等、靠、要”的狀態(tài)，“小馬拉大車(chē)”是基層環(huán)保部門(mén)的普遍狀況。另外，環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍年齡偏大、素質(zhì)不夠已成為新形勢(shì)下執(zhí)法的障礙。二是地方保護(hù)主義仍然存在，地方政府為了追求GDP的增長(zhǎng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間難以平衡，尤其在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政來(lái)源單一，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)少，企業(yè)規(guī)模小、效益低，且主要以資源型企業(yè)為主，其對(duì)地方政府收入貢獻(xiàn)大，是一方經(jīng)濟(jì)的重要支撐，在現(xiàn)實(shí)情況下，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)為保住GDP，即使企業(yè)工藝設(shè)備落后，排污不達(dá)標(biāo)，仍然不予強(qiáng)力廢除。環(huán)保部門(mén)出現(xiàn)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)不敢查、對(duì)重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)不敢查、領(lǐng)導(dǎo)不點(diǎn)頭不敢查，導(dǎo)致污染越治理越嚴(yán)重的現(xiàn)象出現(xiàn)。三是權(quán)限不明、執(zhí)法重復(fù)交叉。同一環(huán)保項(xiàng)目，存在多部門(mén)管理，管理不到位的問(wèn)題，如鎮(zhèn)級(jí)污水處理場(chǎng)管網(wǎng)由環(huán)保部門(mén)編制規(guī)劃，但建設(shè)、運(yùn)行管理則無(wú)部門(mén)監(jiān)管，各說(shuō)各的理、各算各的賬。

4.守法意識(shí)淡薄，缺乏維權(quán)途徑

從守法層面來(lái)看，主體是公民和企業(yè)：一方面，部分排污企業(yè)片面追求利潤(rùn)最大化，逃避環(huán)保部門(mén)監(jiān)管，污染處理設(shè)備只有在檢查時(shí)開(kāi)啟，其余時(shí)間均處于閑置狀態(tài)，超標(biāo)排污甚至偷排的問(wèn)題突出，“違法成本低，守法成本高”思想根深蒂固，無(wú)視法律權(quán)威。另一方面公民的生態(tài)法治理念薄弱，社會(huì)高速發(fā)展，中國(guó)人口眾多、分布廣泛，生態(tài)法治宣傳教育缺乏有效路徑，公民知之甚少，如當(dāng)今大部分城市地區(qū)面臨著嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題“霧霾”，公民缺乏運(yùn)用有關(guān)法律途徑解決問(wèn)題的能力，對(duì)待生態(tài)問(wèn)題時(shí)，大多數(shù)人漠然視之，認(rèn)為環(huán)保與衛(wèi)生對(duì)自己影響不大，有其他人去處理。即使關(guān)系到自身利益時(shí)，仍然覺(jué)得只要能有補(bǔ)償就可以，并未繼續(xù)追究行為人的其他責(zé)任，沒(méi)有參與公共管理的積極性。

三、全面推進(jìn)生態(tài)建設(shè)法治化的幾點(diǎn)思考

新時(shí)期，我國(guó)正處于法治建設(shè)的重要時(shí)期，在面對(duì)生態(tài)文明建設(shè)法治化的困難時(shí)，應(yīng)迎難而上，攻克難關(guān)，共造科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的局面。

1.著力重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法

生態(tài)文明是應(yīng)對(duì)當(dāng)前的生態(tài)危機(jī)而生的一種新興的文明形式。人類(lèi)文明史發(fā)展階段與法律的產(chǎn)生發(fā)展有著密切聯(lián)系，法律是對(duì)同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的反映。善治是法治的前提，有法可依是法治的基礎(chǔ)。生態(tài)法治需要生態(tài)化的法律，法律制度昭示文明時(shí)代，法律強(qiáng)制懲罰違法行為，指引人們生產(chǎn)生活。科學(xué)的生態(tài)法律體系是生態(tài)文明的重要標(biāo)志。為了進(jìn)一步提高生態(tài)文明建設(shè)，確保良法之治，立法應(yīng)該關(guān)注以下幾個(gè)原則：一是確立“生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”原則，更新過(guò)去生態(tài)保護(hù)從屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的被動(dòng)地位。二是主體參與多元化原則，確立人民主體性，致力于推動(dòng)建立企業(yè)與周邊居民和睦相處、自然保護(hù)區(qū)與原住民形成“伙伴關(guān)系”的方向轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。三是確立公眾參與立法原則，生態(tài)立法涉及廣大群眾利益，立法應(yīng)廣開(kāi)言路，公開(kāi)立法信息，創(chuàng)新公眾參與立法方式，增強(qiáng)立法民主性。

2.明晰政府權(quán)責(zé)，推進(jìn)綜合執(zhí)法

法律的生命在于實(shí)施，執(zhí)法是法治的重要保障，在生態(tài)執(zhí)法中政府行使主要職能，行政手段可以高效解決矛盾，但也容易出現(xiàn)部門(mén)交叉重復(fù)現(xiàn)象，從而影響公正執(zhí)法。因此，推進(jìn)依法行政，維護(hù)公共利益以及生態(tài)環(huán)境管理秩序要注意以下幾個(gè)方面：一是提升執(zhí)法人員素質(zhì)，意識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)，執(zhí)法人員的法律意識(shí)決定了執(zhí)法的客觀性，執(zhí)法部門(mén)要加強(qiáng)思想素質(zhì)教育，增強(qiáng)職業(yè)認(rèn)同感，把生態(tài)執(zhí)法作為一項(xiàng)神圣的職業(yè)，時(shí)刻提升生態(tài)保護(hù)的自覺(jué)性、主動(dòng)性，引進(jìn)專業(yè)法學(xué)人才，探索基層執(zhí)法試點(diǎn)地區(qū)，執(zhí)法部門(mén)配備法律顧問(wèn)，重點(diǎn)提升基層執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)；二是環(huán)境事故問(wèn)責(zé)制，規(guī)范和約束政府行為是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，長(zhǎng)效管理機(jī)制，使各種政策和措施制度化、規(guī)范化。深入落實(shí)干部環(huán)境績(jī)效考核和環(huán)境問(wèn)責(zé)制度，擺脫地方政府發(fā)展的僵化思路，糾正地方保護(hù)主義，打擊權(quán)法交易、錢(qián)法交易行為，有序?qū)崿F(xiàn)科學(xué)決策，嚴(yán)格責(zé)任追究制度一追到底，分清權(quán)責(zé)，培育領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)保意識(shí)。維護(hù)環(huán)境法治的尊嚴(yán)；三是完善生態(tài)執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制。發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨民主監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，督促履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)，事前事中事后共同監(jiān)督，確?？茖W(xué)民主執(zhí)法，強(qiáng)化依法行政意識(shí)。加大環(huán)境執(zhí)法力度及其對(duì)違法行為的處罰力度，及時(shí)公開(kāi)重大環(huán)境事故信息，追究行為人責(zé)任，使執(zhí)法監(jiān)督經(jīng)?；?。

3.建立專門(mén)司法審判機(jī)構(gòu)，維護(hù)司法公平正義

有條件地區(qū)考慮設(shè)立專門(mén)的環(huán)境法院或環(huán)境法庭，雖然我國(guó)現(xiàn)行法律中沒(méi)有關(guān)于環(huán)境法院或環(huán)境法庭設(shè)立方面的直接規(guī)定，但法律概括性條款則已包含在內(nèi)，只是由于各方面原因并未付諸實(shí)踐，以“在環(huán)境保護(hù)糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭”為原則，實(shí)地探討研究，合理配置司法資源，按該區(qū)域年度環(huán)境案件數(shù)量為參考，設(shè)立專門(mén)化法院或法庭。在級(jí)別上，并不需要每個(gè)法院都設(shè)立，依據(jù)我國(guó)國(guó)情，經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域差距，生態(tài)問(wèn)題發(fā)生頻率，環(huán)境條件成熟狀況，達(dá)到解決實(shí)際問(wèn)題，又不浪費(fèi)司法資源的目的。此外，適時(shí)全面推進(jìn)跨行政區(qū)域的環(huán)境污染糾紛巡回法庭，如早期貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院環(huán)境法庭對(duì)區(qū)域流域污染案件的受理。①?gòu)哪撤N意義上來(lái)說(shuō)，由于我國(guó)海事法院設(shè)立、運(yùn)行和管理等方面都走在前面，環(huán)境司法專門(mén)化應(yīng)當(dāng)參照海事法院的模式。最后，推動(dòng)專家委員會(huì)專業(yè)化，環(huán)境類(lèi)案件專業(yè)性強(qiáng)，生理機(jī)理各方綜合形成復(fù)雜生態(tài)問(wèn)題，對(duì)法院提出了更高的要求，該類(lèi)案件因果關(guān)系的認(rèn)定、科學(xué)證據(jù)的判斷和采信等要求法官有相關(guān)職業(yè)素養(yǎng)，這就需要環(huán)境專業(yè)人士輔助。

引文注釋

①王樹(shù)義.論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境司法改革［J］.中國(guó)法學(xué)，2014（03）.

（作者單位：貴州大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.20.039