王衛(wèi)國

政府會議紀要可訴性探析

王衛(wèi)國

會議紀要作為記載傳達會議精神及議定事項的法定公文形式，一直是政府機關(guān)公務(wù)活動的重要載體和工具，但卻少見有人對它的法律屬性進行研究和探析，實踐中因會議紀要引發(fā)的問題也很多。本文結(jié)合筆者代理的一個案件，對會議紀要的法律屬性及行政訴訟的可訴性進行探討，以期能夠得到共識。

會議紀要；行政訴訟；受案范圍；可訴性

基本案情：

2013年，國家電網(wǎng)某市C公司為建設(shè)陽光電站，選在了A公司房產(chǎn)及周邊占地上。運作中因C公司與A公司協(xié)商未果，B市人民政府組織各方多次召開會議協(xié)調(diào)，最終形成了（2013）第27期《會議紀要》，其中內(nèi)容包括：同意C公司在擬選地址上建設(shè)陽光電站；同意A公司提出的補償標準和要求；對因建設(shè)電站拆除A公司的房產(chǎn)以現(xiàn)金加預期國有土地出讓收益返還的形式進行補償；C公司按法定程序辦理土地使用和電站建設(shè)手續(xù)。

會議紀要作出后，在沒有對A公司完成足額補償?shù)那闆r下，C公司就將A公司所有的房屋拆除，進而開始電站建設(shè)。A公司以確認會議紀要違法為由向B市中級人民法院提起了行政訴訟。

審判：

B市中級人民法院經(jīng)審理認為：根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條第2款第（6）項的規(guī)定，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。本案中，A公司因不服B市人民政府作出的《會議紀要》提起訴訟，依據(jù)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第8條第（15）項的規(guī)定，會議紀要是適用于記載會議主要情況和議定事項的一種公文類型，它是記載和傳達會議情況和議定事項的重要載體和工具。本案被訴紀要是被告就陽光電站有關(guān)問題進行專題研究形成的會議記錄，系對包括A公司在內(nèi)的各方對涉案地上附著物的協(xié)商購買、拆除等意見的記錄，紀要本身對A公司的義務(wù)未產(chǎn)生直接影響，亦不具有強制執(zhí)行的效果，故依法不屬于人民法院行政訴訟案的范圍。遂裁定駁回了A公司的起訴。

評析：

本案的焦點問題是被訴《會議紀要》是否具有可訴性，以及B市政府能否成為適格被告。對此筆者與法院裁判意見截然相反。理由如下：

《中華人民共和國行政訴訟法》（1989）［由于涉案紀要發(fā)生時現(xiàn)行行政訴訟法尚未修訂，故仍引用］第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。”

第11條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……”。

據(jù)此，行政訴訟的受案范圍非常明確，即只有行政行為才能成為人民法院審查的對象，且作為可訴行政行為，同時須具備對象的特定性和直接影響個人、組織的權(quán)利義務(wù)的特點。縱觀本案被訴《會議紀要》，上述特點是具備的。

首先，被訴《會議紀要》屬行政行為。按照《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第8條第（15）項的規(guī)定，會議紀要是適用于記載會議主要情況和議定事項的一種公文類型，它是記載和傳達會議情況和議定事項的重要載體和工具。但本案《紀要》卻是被告B市政府作為行政機關(guān)針對原告A這一特定對象的房屋拆遷與補償問題，以紀要的形式作出的決定。從形式要件上看，《紀要》已送達原告；從實質(zhì)要件上看，《紀要》對原告的權(quán)利義務(wù)也發(fā)生了實質(zhì)影響（房屋已被拆除、相應占地第三人也已實際占有）；《紀要》實質(zhì)上是一個對外生效的具有拘束力的行政決定。被告實際上是以《紀要》之名，行了行政決定之實。

《中華人民共和國行政訴訟法》（1989）第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”據(jù)此，我國的行政訴訟審查的范圍有兩層含義：一是對具體行政行為進行審查，二是審查具體行政行為的合法性。本案原告的訴求符合這一規(guī)定。

其次，原被告雙方訴訟主體適格。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（1989）第2條、第41條第（1）項及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條之規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織認為該行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依法提起行政訴訟。原告A公司作為依法成立并合法存續(xù)的企業(yè)法人，其合法擁有的房屋在《紀要》確定的征收范圍內(nèi)，《紀要》與其具有法律上的利害關(guān)系，其依法具有訴訟主體資格。被告B市級人民政府依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第4條第1款的規(guī)定，也具備相應的征收主體資格。

因此，本案人民法院依法應予審理，裁定駁回起訴是不正確的。

一、現(xiàn)實中行政機關(guān)會議紀要存在的問題

現(xiàn)行法律法規(guī)對會議紀要的性質(zhì)并無明確規(guī)定。無論是《黨政機關(guān)公文處理工作條例》，還是《國家行政機關(guān)公文處理辦法》，對會議紀要的界定都是行政機關(guān)的一種公文形式，是記載和傳達會議情況和議定事項的一種法律文書。而對其作為法律文書應具備的形式和實質(zhì)要件、應記錄的內(nèi)容、發(fā)布程序、范圍及法律后果等，都沒有規(guī)定和涉及。這就在實踐中帶來了隨意性和不平衡性兩大問題。由于沒有規(guī)定會議紀要所必須具備的形式要件，制作人員就擁有了較大的自由裁量空間；加上通常會議紀要根據(jù)其記載內(nèi)容的不同，會有不同層級的領(lǐng)導簽署，因人而異的主觀特征明顯。很多人、包括前述案件中的法院，都認為會議紀要就是一個會議記錄。這種認識又會帶來新的問題：首先，紀要記載、傳達的會議情況和議定事項應被相關(guān)行政機關(guān)及相對人遵守和執(zhí)行；其次，它僅在行政機關(guān)內(nèi)部運作的屬性又決定了記載和議定的事項實施時，利益相關(guān)相對人極有可能不接受，進而會產(chǎn)生糾紛乃至形成訴訟。

不知為何，不論是《國家行政機關(guān)公文處理辦法》還是《黨政機關(guān)公文處理工作條例》，在對行政機關(guān)的公文種類、內(nèi)容、格式和行文規(guī)則等作出規(guī)定時，都沒有將紀要作為公文的形式要件、發(fā)布范圍以及法律性質(zhì)進行界定。這就導致其既可作為內(nèi)部行政行為的載體，又可以作為外部行政行為的載體；既可以作為具體行政行為的載體，又可以作為抽象行政行為的載體。對會議紀要是向社會公眾發(fā)布，讓所有的行政管理相對人知曉，還是只向有關(guān)單位和內(nèi)部人員傳達、是行政機關(guān)的決策行為，還是執(zhí)行行為等問題，都處在一種不可知的、難以把握的狀態(tài)。另外，會議紀要與規(guī)章和規(guī)范性文件發(fā)生沖突怎么辦？實踐中也沒有權(quán)威的解釋。

二、對會議紀要性質(zhì)的認識

我國現(xiàn)行的行政復議制度不允許行政管理相對人對規(guī)范性文件的合法性和合理性單獨提起行政復議，即便對于規(guī)章以下的規(guī)范性文件，也只能在對具體行政行為提出復議申請的同時，一并提出合法性審查。具體到會議紀要，它究竟是何法律屬性呢？

首先它是行政機關(guān)的一種公文形式，但它作為一種公文在形式和內(nèi)容上的抽象程度是否已達到了不可單獨被訴的程度呢？

其次它不應歸類到規(guī)章。按照地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、立法及其他法律規(guī)定，規(guī)章必須經(jīng)政府或部門常務(wù)會議或者全體會議討論通過，由本機關(guān)的行政首長簽署，且須以“令”的形式在本行政區(qū)域內(nèi)公開發(fā)布，還要按程序進行報備。會議紀要并不具備規(guī)章的形式要件。

第三，它能歸類于規(guī)范性文件嗎？前面已經(jīng)闡明，公文應當是一種規(guī)范性文件，會議紀要也是公文的一種。但實踐中的會議紀要一定是公文嗎？

規(guī)范的會議紀要應當具備規(guī)范性文件的要素：相對原則和抽象。它可用于討論政府機關(guān)遇到的問題和專門事項，制作相應會議紀要。但這種紀要只能或只應提供處理問題的原則和方法，不應作出最終或?qū)嶓w決定。換句話說，會議紀要是討論和研究問題的過程，只為解決問題提供依據(jù)，而非直接作出結(jié)論。但目前實踐中卻完全背離了這一原則。針對特定對象，決定具體事項的會議紀要屢見不鮮。比如前述案例中涉及的項目建設(shè)用地和具體的拆遷期限和補償標準等就由紀要作出了決定。造成這一現(xiàn)象的原因更多的是在于操作層面，與會議紀要本身的屬性沒有根本聯(lián)系。但其形式和內(nèi)容的不完備卻會導致完全背離抽象和規(guī)范的公文特征，演變成了一個典型行政行為。

三、關(guān)于紀要的可訴性

實踐中針對會議紀要的訴請大致有三類：一是將其作為行政行為的依據(jù)，在進行復議的同時，一并對其合法性提出審查；二是將它作為一項獨立的行政行為，單獨就合法性和合理性進行審查；三是把它作為可與某種行政行為相歸并的共同或連續(xù)行為來進行審查。

第一和第三種請求相對容易理解，而將其作為一項獨立行政行為的原因，主要還是在于制作形式和內(nèi)容的不規(guī)范，前文中我們對此已有論述。盡管會議紀要所反映的某次會議可能對具體問題進行了討論，但會議紀要成立時不應對此問題作出具體決定。會議紀要本身所記載的應當是處理某一具體問題的原則和辦法，而不是解決該具體問題的最終決定。作為一種抽象的決策行為，它本身并不當然具有可訴性，但制作和執(zhí)行的不規(guī)范仍可帶來可訴的后果。仍以前文案例，B市人民政府之會議紀要作為記載會議主要情況和議定事項的公文，應僅是記載和傳達會議情況和議定事項的重要載體和工具，但《紀要》最終卻是B市政府作為行政機關(guān)針對原告A這一特定對象的房屋拆遷與補償問題，通過紀要的形式作出的決定并了送達和要求執(zhí)行。它在實質(zhì)上已成為一個對外生效的具有拘束力的行政決定，對作為相對人的原告權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了直接影響。被告實際上是以《紀要》之名，行了行政決定之實。因此，此類會議紀要當然具備可訴性。

以上只是筆者在案件代理中的一些認識。由于所涉案件尚未終審，相關(guān)觀點并未得到司法機關(guān)確認。但在目前全面依法治國和全民法律意識不斷提高、依法行政要求越來越高的背景下，規(guī)范和改進會議紀要行為，切實提高會議紀要水平，是各級行政機關(guān)解決工作矛盾，走出會議紀要被訴困境，推進依法行政進程所必須面對的工作。

（作者單位：山東國欣律師事務(wù)所）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.20.036