張媛

國(guó)外發(fā)展型社會(huì)救助制度的實(shí)踐及對(duì)我國(guó)的啟示

張媛

社會(huì)政策是指一系列影響公共福利的制度和準(zhǔn)則，包含教育、住房、醫(yī)療、救助等社會(huì)福利領(lǐng)域，以此調(diào)節(jié)社會(huì)成員之間關(guān)系，保障基本的民生需求，是推動(dòng)社會(huì)自我保護(hù)的工具和方式。在全球化經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和“社會(huì)排斥”的整體背景下，國(guó)外許多國(guó)家紛紛調(diào)整了社會(huì)政策，在社會(huì)救助領(lǐng)域，越來(lái)越多的國(guó)家社會(huì)救助制度發(fā)生了深刻的變革，形成了適合本國(guó)的發(fā)展型社會(huì)救助制度，具體的實(shí)踐模式包括工作福利模式、專項(xiàng)救助模式和條件性轉(zhuǎn)移支付模式。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，形成符合我國(guó)國(guó)情和社會(huì)救助基礎(chǔ)的綜合性社會(huì)救助模式，并做好相關(guān)的配套改革。

發(fā)展型社會(huì)救助；實(shí)踐；啟示

一、國(guó)外發(fā)展型社會(huì)救助制度的理念選擇

發(fā)展型社會(huì)政策是在全球化趨勢(shì)和“社會(huì)排斥”的整體形勢(shì)下，西方福利國(guó)家把以再分配和促進(jìn)消費(fèi)為主要手段的傳統(tǒng)的事后補(bǔ)救型社會(huì)政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的、預(yù)防型的、具有生產(chǎn)性的社會(huì)政策，即增加了“發(fā)展”的價(jià)值理念。這主要表現(xiàn)在：第一，改變過(guò)去將社會(huì)政策與社會(huì)支出相提并論，而從社會(huì)投資的角度重新認(rèn)識(shí)社會(huì)政策的功能；第二，改變過(guò)去將社會(huì)政策的目標(biāo)定位于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與公平，而是將社會(huì)政策與國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展緊密聯(lián)系；第三，更為重視將社會(huì)政策作為手段來(lái)影響勞動(dòng)者獲得收入能力。一直以來(lái)，人們對(duì)于貧困的認(rèn)識(shí)始終是一維的視角，其認(rèn)為貧困就是指經(jīng)濟(jì)上的貧困，而伴隨著福利國(guó)家經(jīng)濟(jì)的衰退和所面臨的危機(jī)，許多國(guó)家的社會(huì)排斥現(xiàn)象日益嚴(yán)重，社會(huì)排斥就將貧困問(wèn)題放在了涉及全社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多維度視角，認(rèn)為一個(gè)經(jīng)濟(jì)貧困的人可能會(huì)成為一個(gè)逐漸失去就業(yè)能力的人，因?yàn)橐粋€(gè)經(jīng)濟(jì)貧困甚至失業(yè)的人會(huì)發(fā)現(xiàn)，自己之前所擁有的勞動(dòng)技能不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，即受到了社會(huì)的排斥，因此他就會(huì)逐漸喪失就業(yè)能力，從而產(chǎn)生新的貧困，甚至發(fā)生貧困的代際轉(zhuǎn)移，這些都屬于持續(xù)貧困的范疇，所以貧困不僅僅限于經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域了。因此，近些年來(lái)，國(guó)外許多國(guó)家為消除社會(huì)排斥，采取了積極的就業(yè)促進(jìn)措施，整合了包括政府、非政府組織以及營(yíng)利企業(yè)等在內(nèi)的綜合反社會(huì)排斥政策，采取多元化道路解決后福利時(shí)期的貧困問(wèn)題。越來(lái)越多的國(guó)家的社會(huì)救助制度發(fā)生了深刻的變革，開始增加了積極的、著力促進(jìn)人的發(fā)展的功能，并由此形成和發(fā)展了各具特色的發(fā)展型社會(huì)救助制度。

二、國(guó)外發(fā)展型社會(huì)救助制度的實(shí)踐模式

當(dāng)前，世界各國(guó)因其國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)不同，形成的發(fā)展型社會(huì)救助制度大致有三種模式：工作福利模式、專項(xiàng)救助模式和條件性轉(zhuǎn)移支付模式。

1.工作福利模式

20世紀(jì)90年代開始，該模式廣泛應(yīng)用于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，就是在社會(huì)救助制度中推行積極的就業(yè)促進(jìn)政策，主要針對(duì)于具備勞動(dòng)能力的受救助者。這種模式改變了過(guò)去的單純依賴現(xiàn)金的收入補(bǔ)償模式，而配合提供就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)，讓被救助者達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)才能獲得救助，這其中包括通過(guò)促進(jìn)就業(yè)的措施提高失業(yè)者的人力資本水平和自食其力的能力。具體來(lái)講，這種模式為被救助者提供職業(yè)技能培訓(xùn)，以提高其就業(yè)能力，然后采取措施促使被救助者在具備勞動(dòng)能力的前提下必須盡快返回勞動(dòng)力市場(chǎng)，并且接受救助機(jī)構(gòu)所提供的工作崗位，否則就會(huì)減少甚至失去救助金，即所謂的強(qiáng)制快速就業(yè)。同時(shí)采取財(cái)政激勵(lì)措施，建立工作補(bǔ)助金和收入豁免政策，使受救助者工作后的收入高于不工作所獲得的救助金收入，有效避免“貧困陷阱”的產(chǎn)生。從實(shí)踐上來(lái)看，這種模式在一定程度上發(fā)揮了促進(jìn)人力資本發(fā)展、提高就業(yè)率、減少救助人數(shù)過(guò)分泛濫等作用。

2.專項(xiàng)救助模式

20世紀(jì)90年代，亞洲金融危機(jī)之后，為解決大規(guī)模失業(yè)所導(dǎo)致的貧困問(wèn)題，東南亞各國(guó)開始紛紛推出一些臨時(shí)性的社會(huì)救助措施，采取用實(shí)物或者服務(wù)等非現(xiàn)金救助的方式來(lái)提升勞動(dòng)技能，改善貧困中的生活條件。專項(xiàng)救助通常覆蓋面廣且項(xiàng)目較為齊全，主要表現(xiàn)在：為救助對(duì)象發(fā)放免費(fèi)醫(yī)療保險(xiǎn)卡的醫(yī)療救助、向貧困學(xué)生提供助學(xué)金或免除學(xué)雜費(fèi)的教育救助、推出面向貧困人口的勞動(dòng)密集項(xiàng)目或者開發(fā)小額信貸的就業(yè)援助等方面，這些專項(xiàng)救助項(xiàng)目，有助于被救助者擺脫貧困，提升他們參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的能力，以專項(xiàng)救助為重點(diǎn)的社會(huì)救助模式的發(fā)展性特征較為明顯。

3.條件型轉(zhuǎn)移支付模式

20世紀(jì)90年代中后期開始，美國(guó)家相繼設(shè)立了一些新型的社會(huì)救助項(xiàng)目，這些項(xiàng)目采取條件型轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)受助者提供現(xiàn)金救助，并與教育、醫(yī)療、就業(yè)等人力資本發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，有利于提高貧困人口的人力資本水平，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的功能。這種模式突出了對(duì)貧困的多維性和代際轉(zhuǎn)移性的重視，以促進(jìn)人的發(fā)展為中心思想，傾向于對(duì)貧困兒童的救助。這種模式提供了一種有條件的救助，即必須滿足一定的條件才能領(lǐng)取救助金，比如以保證子女教育、保證參加健康體檢等為條件，從而極大改善了貧困群體的受教育水平和健康狀況。這種模式對(duì)最貧困對(duì)象的瞄準(zhǔn)更為精確，采取地域、社區(qū)、家庭等多層次調(diào)查和公示等形式，多種方式定位貧困對(duì)象。

三、構(gòu)建我國(guó)發(fā)展型社會(huì)救助制度的路徑選擇

從世界范圍來(lái)看，在社會(huì)救助中注入“發(fā)展”的理念并構(gòu)建發(fā)展型社會(huì)救助制度，是大勢(shì)所趨。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，不能照搬照抄國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，認(rèn)真探索，找到我國(guó)改革決策的基點(diǎn)和制度優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建中國(guó)式的發(fā)展型社會(huì)救助制度。首先應(yīng)明確社會(huì)救助制度的價(jià)值理念和基本功能；其次應(yīng)選擇和確定我國(guó)發(fā)展型社會(huì)救助制度的模式；此外，還應(yīng)在借鑒國(guó)際和立足我國(guó)實(shí)際的基礎(chǔ)上調(diào)整優(yōu)化相關(guān)制度。

1.以“發(fā)展”理念拓展社會(huì)救助制度的基本功能

社會(huì)救助作為具有一定價(jià)值取向的制度性安排，其制定理念會(huì)影響甚至決定社會(huì)救助的功能與實(shí)踐。因此，應(yīng)將“發(fā)展”的理念有效融合，使制度在保證受救助者的基本生活得到保障的前提下，發(fā)揮促進(jìn)人力資本發(fā)展和反“社會(huì)排斥”的功能。當(dāng)前，中國(guó)的社會(huì)救助制度缺乏事前效應(yīng)，在很大程度上具有一定事后補(bǔ)救的價(jià)值理念，在這樣的價(jià)值理念的引導(dǎo)下，中國(guó)社會(huì)救助的功能就僅僅局限于提供最基本的托底保障，而不具備完善的預(yù)防和應(yīng)對(duì)貧困的功能。因此，我國(guó)社會(huì)救助制度的構(gòu)建，應(yīng)吸收人力資本理論和發(fā)展型社會(huì)政策理論中的有益內(nèi)容，逐漸建立和增強(qiáng)我國(guó)社會(huì)救助的“發(fā)展”理念，以“發(fā)展”的視角拓展我國(guó)社會(huì)救助制度的功能，使其在為社會(huì)成員解決生計(jì)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，促進(jìn)社會(huì)人力資本的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)成員的融合發(fā)展。

2.明確發(fā)展型社會(huì)救助制度的模式

在發(fā)展模式的選擇上，應(yīng)選擇包括工作福利、專項(xiàng)救助和條件型轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的符合中國(guó)國(guó)情的發(fā)展模式。發(fā)展模式的選擇與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及社會(huì)救助制度的基礎(chǔ)等都密切相關(guān)。歐美國(guó)家多傾向工作福利模式，是基于國(guó)民收入水平較高、社會(huì)救助基礎(chǔ)較好，現(xiàn)金救助較為普及并在社會(huì)救助中居于核心位置，而因?yàn)楝F(xiàn)金救助的普及導(dǎo)致了福利依賴問(wèn)題，才需要通過(guò)就業(yè)激勵(lì)手段使受助者重新回到工作崗位。拉美和東南亞國(guó)家傾向條件型轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)救助方式，一方面是由于作為發(fā)展中國(guó)家，實(shí)施這兩種模式的救助方式所需要的資金總額不大，符合國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況；另一方面，因?yàn)檫@些國(guó)家之前所采取的社會(huì)救助多為臨時(shí)性的救濟(jì)措施，比較容易通過(guò)引進(jìn)一種新的救助項(xiàng)目，進(jìn)而發(fā)展成為主導(dǎo)模式。

對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，我國(guó)的社會(huì)救助制度經(jīng)過(guò)幾十年的探索和改革，已經(jīng)具備了一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，基本形成了以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等其他專項(xiàng)救助作為補(bǔ)充的綜合性社會(huì)救助體系。在這樣的社會(huì)救助體系中，首先，工作福利模式所依托的普遍性現(xiàn)金救助項(xiàng)目，即最低生活保障制度居于主導(dǎo)地位，而且近幾年來(lái)，一些地方也積極探索就業(yè)激勵(lì)機(jī)制，開始呈現(xiàn)出工作福利的因素。其次，專項(xiàng)救助模式所依托的各種專項(xiàng)救助項(xiàng)目作為我國(guó)社會(huì)救助制度的重要內(nèi)容，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中其重要性不斷增強(qiáng)，所以當(dāng)前專項(xiàng)救助的因素也已經(jīng)存在。最后，條件型轉(zhuǎn)移支付模式所依托的條件型現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目雖然還沒(méi)有典型存在，但目前我國(guó)的分類施保制度針對(duì)特定群體給予浮動(dòng)的低保救助金，與條進(jìn)型轉(zhuǎn)移支付具有異曲同工之處，只不過(guò)還沒(méi)有完全與促進(jìn)該群體的人力資本發(fā)展聯(lián)系起來(lái)。因此，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，三種模式都已經(jīng)具備存在的因素，應(yīng)建立適合我國(guó)社會(huì)救助基礎(chǔ)的包括工作福利、專項(xiàng)救助和條件型轉(zhuǎn)移在內(nèi)的綜合性的社會(huì)救助模式，這種中國(guó)式的社會(huì)救助模式既不至于產(chǎn)生過(guò)多的現(xiàn)金救助成本，同時(shí)還應(yīng)促進(jìn)了人力資本的發(fā)展。

3.調(diào)整完善社會(huì)救助的制度安排

中國(guó)的社會(huì)救助模式，需要在立足本國(guó)的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹贫日{(diào)整。首先，適應(yīng)工作福利模式的發(fā)展，借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)完善與勞動(dòng)就業(yè)相關(guān)的管理機(jī)制，以社會(huì)救助來(lái)促進(jìn)就業(yè)。應(yīng)建立健全科學(xué)的動(dòng)態(tài)評(píng)估和管理制度，實(shí)施積極的就業(yè)促進(jìn)政策，政府多為被救助者提供公益性崗位和學(xué)習(xí)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，建立完善收入豁免制度以及社會(huì)救助的退出機(jī)制，鼓勵(lì)受救助者主動(dòng)有效就業(yè)，引進(jìn)個(gè)案工作計(jì)劃，逐步建立完善的以就業(yè)為突破口的社會(huì)融入機(jī)制。其次，適應(yīng)專項(xiàng)救助制度模式，加強(qiáng)規(guī)范我國(guó)的專項(xiàng)救助制度。準(zhǔn)確界定專項(xiàng)救助對(duì)象和范圍，不能把專項(xiàng)救助對(duì)象等同于低保救助對(duì)象，應(yīng)針對(duì)被救助者的具體困難將其列為該方向的專項(xiàng)救助對(duì)象。救助水平應(yīng)逐漸提高，醫(yī)療、教育、住房等救助應(yīng)與社會(huì)服務(wù)的計(jì)劃投入和發(fā)展相結(jié)合。最后，適應(yīng)條件型轉(zhuǎn)移支付模式，針對(duì)不同條件和類別的被救助對(duì)象給予有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。在我國(guó)當(dāng)前的分類施保制度中，分類粗疏、人群界定模糊等現(xiàn)象仍然存在，應(yīng)對(duì)分類施保制度進(jìn)行改革和細(xì)化，保證分類施保的那部分救助金真正用于特定的困難需要，并對(duì)這部分救助金的使用進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督和管理，以保證制度落到實(shí)處。

因此，建立健全中國(guó)式的發(fā)展型社會(huì)救助制度，應(yīng)在理念選擇、模式確定以及制度安排上進(jìn)行調(diào)整和改革，選擇綜合性的社會(huì)救助模式，還應(yīng)做好相關(guān)的配套改革，使社會(huì)救助制度與整個(gè)社會(huì)的綜合治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

［1］張浩淼.中國(guó)發(fā)展型社會(huì)救助制度建設(shè)：國(guó)際視野下的分析與啟示［J］.改革與戰(zhàn)略，2013（8）：105-109.

［2］徐道穩(wěn).以發(fā)展型社會(huì)政策構(gòu)建發(fā)展型福利社會(huì)［J］.深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2008（1）：90-94.

［3］張偉兵.發(fā)展型社會(huì)政策理論與實(shí)踐——西方社會(huì)福利思想的重大轉(zhuǎn)型及其對(duì)中國(guó)社會(huì)政策的啟示［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇，2007 （1）：88-95.

（作者單位：遼寧社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.20.015