高文宇

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安徽新型城鎮(zhèn)化建設中的“鎮(zhèn)改市”試點研究

高文宇

(中共馬鞍山市委黨校安徽馬鞍山243011)

摘要：2014年安徽被確定為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點省，為進一步推動全省新型城鎮(zhèn)化建設，為全國新型城鎮(zhèn)化建設提供可復制的經(jīng)驗，安徽正著手實施“鎮(zhèn)改市”試點，為摸清安徽“鎮(zhèn)改市”試點的基本情況，課題著重分析了安徽“鎮(zhèn)改市”試點面臨的五大主要困境，并提出了加快安徽“鎮(zhèn)改市”試點的建議。

關鍵詞：安徽；新型城鎮(zhèn)化；鎮(zhèn)改市；試點

“鎮(zhèn)改市”是我國當前推進新型城鎮(zhèn)化工作的重要抓手，國家發(fā)改委在2014年7月就曾明確提出要在建制鎮(zhèn)選擇10萬人口以上的鎮(zhèn)區(qū)開展設市模式改革，這一改革旨在創(chuàng)新鎮(zhèn)區(qū)社會治理、降低政府運作成本，為全國全面鋪開積累經(jīng)驗。目前，這一改革正在全國展開，我國這方面的研究剛剛起步，安徽省這方面的實踐尚處于前期謀劃階段，因此，在安徽進行“鎮(zhèn)改市”試點的前期調(diào)查和研究意義深遠。

1　安徽“鎮(zhèn)改市”試點面臨的主要困境

1.1規(guī)模較小，發(fā)展定位不準

從我們的調(diào)研來看，我省鎮(zhèn)的規(guī)模普遍偏小，與江浙、廣東、上海等發(fā)達地區(qū)差異較大，截止2012年底，全國建制鎮(zhèn)共有20113個，安徽有923個，全國人口超過10萬的建制鎮(zhèn)有206個，安徽省人口超過10萬人口以上的建制鎮(zhèn)屈指可數(shù)，僅達到兩位數(shù)，而我們的鄰省江蘇省則有46個，廣東省有26個，這使得我省在“鎮(zhèn)改市”試點選點方面面臨困境，可選擇的余地較小，同時多數(shù)鎮(zhèn)在發(fā)展中也面臨發(fā)展定位的迷失問題，對自身發(fā)展現(xiàn)狀認識不清，對自身發(fā)展的優(yōu)勢和劣勢認識不透，對未來的發(fā)展定位存在隨大流和定位雷同等諸多問題，多數(shù)鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略搖擺不定，有一定的隨意性。

1.2產(chǎn)業(yè)支撐不強，農(nóng)民市民化較難

產(chǎn)業(yè)既是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎支撐，也是加速農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有效途徑，2013年，安徽常住人口城鎮(zhèn)化率為47.9%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為22.9%，按照安徽出臺的城鎮(zhèn)化方面文件的要求，我省2020年的城鎮(zhèn)化率將達54%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達35%，由此可見，安徽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有較大的發(fā)展空間，然而，我省鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展卻不盡如人意，面臨品牌不響、整體競爭力不強等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，品質(zhì)和附加值急待提升，以同時上報國家發(fā)改委準備實施“鎮(zhèn)改市”試點我省六安市葉集鎮(zhèn)和浙江紹興市諸暨市店口鎮(zhèn)為例，2014年葉集鎮(zhèn)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值39.4億元，而浙江紹興市諸暨市店口鎮(zhèn)則達124.7億元，兩地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異由此可見一斑；與此同時，我省的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化也面臨困境，由于鎮(zhèn)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后，農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化難度加大。

1.3規(guī)劃不實際，城市功能不完善

城鎮(zhèn)規(guī)劃不盡合理，鎮(zhèn)的城市功能尚不完善，是我省“鎮(zhèn)改市”試點面臨的一個普遍短板，集中表現(xiàn)在三個方面：一是規(guī)劃執(zhí)行的剛性不夠，長官意志對規(guī)劃影響不小，規(guī)劃執(zhí)行的穩(wěn)定性和權威性不足，沒有持之以恒地執(zhí)行既有的規(guī)劃；二是定位的雷同問題較為嚴重，在城鎮(zhèn)發(fā)展定位上缺乏科學謀劃，貪大求全、求異現(xiàn)象較為嚴重，多數(shù)鎮(zhèn)在規(guī)劃上本土的人文風情體現(xiàn)較少，特有魅力體現(xiàn)不足；三是規(guī)劃缺乏宏觀視野，對鎮(zhèn)未來的發(fā)展缺乏適度前瞻謀劃，規(guī)劃缺乏與周邊城鎮(zhèn)發(fā)展的互動，造成鎮(zhèn)自身框架難以擴張，與外部互聯(lián)又缺乏快速通道；另外，我們鎮(zhèn)的城市功能還極不完善，水、電、氣、網(wǎng)絡、道路等基礎設施建設還亟待加強，城市的地下管網(wǎng)和管溝建設更是無從談起。

1.4發(fā)展要素匱乏，“事權”有限

城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開人力、資本、物資、技術和管理等要素保障，但從我省鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，普遍面臨人才和資金的瓶頸，一方面鎮(zhèn)面臨人才難以引進和留住的困境，另一方面鎮(zhèn)在發(fā)展過程中，資金也難以滿足發(fā)展需求，面臨融資成本高和渠道狹窄等諸多挑戰(zhàn)；伴隨社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)規(guī)模的拓展，鎮(zhèn)需要處理的社會事務不斷增多，但在鎮(zhèn)這一層級，社會組織普遍發(fā)育不全，能承擔的社會事務極其有限，政府與社會的權力邊界依然尚未完全厘清，更為嚴重的是鎮(zhèn)與上級政府的權利與義務的權力劃分不對等，面臨“事權”有限的尷尬，一方面鎮(zhèn)的很多社會管理職能缺乏，另一方面又不能及時有效地得到上級的授權，致使鎮(zhèn)在很多社會事物的管理上處于一個空白期。

1.5社會管理滯后，公共服務水平不高

政府要進行有效的社會治理，提供高效的服務，就必需要明確政府運作的范圍，合理厘清政府與市場、政府與社會的合理分工。但從調(diào)研來看，我省鎮(zhèn)這一層級的社會管理面臨的最大挑戰(zhàn)反而不是三者各自運作范圍的分工問題，而是能夠承擔政府社會管理職能的社會組織發(fā)育不全的問題，政府即使想花錢購買公共服務，也面臨購買渠道不暢、社會組織難以提供的困境，從總體看，鎮(zhèn)能提供的公共服務水準相當有限，特別在群眾企盼度較高的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會保障等方面短板明顯。我們在調(diào)研走訪以及開座談會時，有不少居民認為鎮(zhèn)的社會治理水平還需大力提升，公共服務亟需上水平。

2　推進安徽“鎮(zhèn)改市”試點的建議

2.1加快試點，明確發(fā)展定位

鎮(zhèn)是連接城市和鄉(xiāng)村的紐帶，在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，意義重大?！版?zhèn)改市”是中央推動新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，當前我省可抓住被列入新型城鎮(zhèn)化試點省的機遇，進一步解放思想，積極借鑒外地經(jīng)驗，大膽創(chuàng)新，通過“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”等方式，適當減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量，積極爭取“鎮(zhèn)改市”試點，總結試點得失，加快在更大范圍上推進這項工作，當然，在試點中，決策者要注意把握時機，以點帶面，切實考慮試點鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，考慮群眾的承受能力，加強溝通，實事求是，尊重群眾首創(chuàng)精神；對于目前“鎮(zhèn)改市”中鎮(zhèn)的發(fā)展定位問題，課題組以為不能將“鎮(zhèn)改市”試點中的鎮(zhèn)混同于一般的鎮(zhèn)，它的區(qū)位、經(jīng)濟實力以及基礎設施都較為優(yōu)越、未來的發(fā)展?jié)摿薮蟆椛浜蛶又苓叺貐^(qū)發(fā)展具有一定引領作用，未來的遠景發(fā)展目標定位為小城市或中等城市比較適宜，應當能夠承擔縣城或縣級市的副中心功能，安徽“鎮(zhèn)改市”中鎮(zhèn)的未來發(fā)展定位要放眼長遠，不能過低，廣東等發(fā)達地區(qū)有的鎮(zhèn)的人口已接近七十萬，如果我們只將“鎮(zhèn)改市”中的鎮(zhèn)定位為小城市，顯然跟不上發(fā)達地區(qū)實踐發(fā)展的節(jié)拍。

2.2壯大產(chǎn)業(yè)，推進農(nóng)民市民化

產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)城鎮(zhèn)走上良性發(fā)展軌道的重要前提，要加快鎮(zhèn)區(qū)二三產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展，加快實現(xiàn)人口和發(fā)展要素向鎮(zhèn)流動和集聚。“鎮(zhèn)改市“中鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要以當?shù)噩F(xiàn)有的各類園區(qū)為基礎，搞清當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，摸清自身優(yōu)勢和主導產(chǎn)業(yè)，利用原有產(chǎn)業(yè)基礎，因勢利導，科學謀劃，用好、用活“鎮(zhèn)改市”等國家加快鎮(zhèn)發(fā)展的特殊政策扶持，在招商引資和園區(qū)發(fā)展上運用創(chuàng)新思維，突破傳統(tǒng)機制制約；學會運用互聯(lián)網(wǎng)思維，用互聯(lián)網(wǎng)來改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)；要大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，精心謀劃，不斷加強和提升鎮(zhèn)區(qū)服務業(yè)的承接能力；要不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局與結構，全面推動鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)升級，要注意提升當?shù)禺a(chǎn)業(yè)競爭力與促進鎮(zhèn)區(qū)人口就業(yè)并舉，不斷創(chuàng)設更多的就業(yè)機會，結合地方發(fā)展實際，切實解決當?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。

2.3堅持科學規(guī)劃，完善城鎮(zhèn)功能

“鎮(zhèn)改市”中的鎮(zhèn)在新一輪的規(guī)劃過程中一定要以我為主，找到自己準確的發(fā)展定位，既不能混同于一般鎮(zhèn)的建設標準，又要從鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實狀況出發(fā)，既要考慮到當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水準，又要考慮到市場條件，更要兼顧社會的可承受力，不能過于超前和冒進，要考慮到原有的發(fā)展基礎，注重保持城鎮(zhèn)原有韻味，讓人們能留得住記憶和鄉(xiāng)愁，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化底蘊、地方特點的美麗城鎮(zhèn)；從調(diào)研情況看，當前，當務之急是要提高鎮(zhèn)的綜合承載能力，完善其城市功能。這是我們“鎮(zhèn)改市”試點的短板，要主抓三個方面：一是要加快基礎設施建設，特別是市政和公共交通方面，要超前謀劃城鎮(zhèn)地下管網(wǎng)建設工作；二是要建立健全公共服務體系，積極構建覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，強化教育、科技、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生設施建設，發(fā)揮基本公共服務的保障功能；三要加快智慧城鎮(zhèn)建設，不斷拓展智慧政務的服務范圍，大力推動智慧城市管理，提升智慧公共服務水準。

2.4創(chuàng)新要素保障，簡政放權

創(chuàng)新是推進“鎮(zhèn)改市”試點的有力保障，要堅持向改革要紅利。在資金的謀劃上，要不斷拓展政府的資金渠道，積極調(diào)動社會各方力量，逐步建立多元化可持續(xù)的投融資渠道。一方面要加強與政策性金融機構的密切合作，不斷探索棚戶區(qū)改造和開發(fā)區(qū)產(chǎn)城一體化等融資新模式；另一方面，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分發(fā)揮政府的引領作用和引導功能，逐步在準入上放寬，不斷完善監(jiān)管，通過PPP、BOT等方式，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營；在地的方面，建設用地要創(chuàng)新供給機制，重點抓好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和閑置土地盤活，要完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度，支持農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)土地，既可轉(zhuǎn)包、出租，也可互換、轉(zhuǎn)讓以及股份合作，要積極探索建立宅基地使用權轉(zhuǎn)讓、抵押以及擔保制度，加快建立宅基地退出激勵機制；簡政放權是“鎮(zhèn)改市”試點中要勇于面對的問題，從實際情況看，鎮(zhèn)的自主權在今天沒有實質(zhì)性擴大，反而面臨被削減和削弱的風險，要強化鎮(zhèn)政府的公共服務職能，創(chuàng)新鎮(zhèn)的社會管理能力，循序漸進變革現(xiàn)有的公共資源配置體制，不能簡單地由行政等級決定，而要考慮到公平和公正以及使用的社會效應，依法授予試點鎮(zhèn)與事權相應的管理權限，同時在改革中也要合理分擔政府改革成本。

2.5注重激發(fā)社會活力，提升公共服務水準

“鎮(zhèn)改市”試點的鎮(zhèn)的社會管理不同于傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)的農(nóng)村生活管理，要根據(jù)小城市或中等城市的發(fā)展目標來進行管理，城鎮(zhèn)的治理不能是政府一方獨大，市場和社會也應在各自范圍內(nèi)發(fā)揮應有的治理功能，應逐步形成多元主體共同治理城鎮(zhèn)的新型格局，政府一方面要學會給自己減負，不再大包大攬，事無巨細大小都管，另一方面政府更應培育和壯大民間力量，實現(xiàn)自身的華麗蛻變和角色的成功轉(zhuǎn)換，社會組織具有無可替代的功能，它可以擔當政府與人民群眾之間的橋梁，既能表達自身的各種現(xiàn)實利益需求，又可以在不同群體間發(fā)揮紐帶公用，當前，要積極培育和發(fā)展各類社會組織，進一步激發(fā)了社會治理的活力，充分依靠社會組織加強和改善經(jīng)濟社會管理，將單一的政府行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣纳鐣芾怼?/p>

2.6建立推進機構，細化考核

建議在省級層面建立推進“鎮(zhèn)改市”試點工作的工作機構或部門，切實加強對市、縣(區(qū))和鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)、指導，整合優(yōu)化各類資源，特別是行政資源，設立規(guī)格比較高的常設工作機構，推進“鎮(zhèn)改市”試點工作，明確專職領導，配好班子，切實解決“鎮(zhèn)改市”試點工作中出現(xiàn)的新情況，突出政策扶持和創(chuàng)新，超前謀劃，授予“鎮(zhèn)改市”試點鎮(zhèn)與發(fā)展實際相匹配的權限，突出權力松綁，創(chuàng)建更加機動高效的社會治理模式；要建立推進“鎮(zhèn)改市”試點工作的目標考核制度，制定獎懲和激勵措施，科學制訂推進“鎮(zhèn)改市”試點工作的任務時間表，把細化的可操作目標列入有關部門的考核細則中去，單獨考核具體的目標完成情況，細化工作落實。

參 考 文 獻

[1]吳季松.新型城鎮(zhèn)化的頂層設計、路線圖和時間表[M].北京：北京航空航天大學出版社,2013.135-137

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[3]王小章.浙江四鎮(zhèn)—社會學視野下的中心鎮(zhèn)建設[M].杭州：浙江大學出版社,2013.58-62

[4]李佐軍.第三次大轉(zhuǎn)型〔M〕.北京：中信出版社,2014.155-162

[5]中國金融四十人論壇課題組.城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型融資創(chuàng)新與改革[M].北京：中信出版社,2015.155-162

[6]馮奎.為什么要推進鎮(zhèn)改市試點[J]. 時事報告,2014，311(9):39

[7]劉奇洪.“鎮(zhèn)改市”：中國新型城鎮(zhèn)化的主要方向[J].中國經(jīng)濟報告,2014，24(11):39

收稿日期：2015-12-10

作者簡介：高文宇(1976-)，男，中共馬鞍山市委黨校公共管理學副教授，碩士。

【基金項目】2015年安徽省委黨校系統(tǒng)重點課題(項目號：QS201546)

中圖分類號：F299.21

文獻標識碼：A

文章編號：1672-9994(2016)01-0097-03

A Pilot Study on the “Changing Town into City” in the Construction of New Urbanization in Anhui

GAO Wen-yu

Abstract：Anhui province was identified as a new national urbanization comprehensive pilot province in 2014. In order to furtherly promote the province's new urbanization construction and provide the experience can be copied for the new urbanization construction all over the country, Anhui is embarking on the “Changing Town into City” pilot. To get basic situation of the pilot, This topic emphatically analyzed the five main difficulties confronted by the pilot, and proposed the advice on speeding up the pilot.

Key words：Anhui；new urbanization；changing town into city；pilot