陳何捷

（暨南大學(xué)法學(xué)院/知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，廣東湛江510632）

法律與社會(huì)的斷裂和融合
——環(huán)境公益訴訟的法律社會(huì)學(xué)思考

陳何捷

（暨南大學(xué)法學(xué)院/知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，廣東湛江510632）

環(huán)境問題是關(guān)系當(dāng)前社會(huì)穩(wěn)定以及未來可持續(xù)發(fā)展的最為重要的熱點(diǎn)問題。環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)工程，需要多種社會(huì)控制手段多管齊下，作為社會(huì)控制手段的法律最為重要，然而我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度尚未完善，現(xiàn)有立法與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間存在斷裂。本文運(yùn)用法律社會(huì)學(xué)分析，從環(huán)境公益訴訟的生存根基、現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟立法與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的關(guān)系及其作為社會(huì)控制工具所發(fā)揮的作用等方面，探討環(huán)境公益訴訟制度與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系。

法律社會(huì)學(xué)；環(huán)境公益訴訟；社會(huì)控制；公共利益

一、環(huán)境公益訴訟制度的生存根基：個(gè)體權(quán)利向公共利益的傾斜

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境受到極大的污染和破壞，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。但由于我國(guó)訴訟法領(lǐng)域長(zhǎng)期以來僅允許私益訴訟，即只有合法權(quán)益受到違法侵害的主體才具有原告資格，導(dǎo)致環(huán)境污染和環(huán)境侵權(quán)案件中不可訴現(xiàn)象大量存在，行政權(quán)力不能有效承擔(dān)維護(hù)環(huán)境的重任，而公共團(tuán)體、社會(huì)組織、非政府機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)人等社會(huì)力量又無法發(fā)揮重要作用。為什么環(huán)境公益訴訟制度如此重要，應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視呢？我們不妨從其理論根源入手來進(jìn)行分析。

（一）環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)最早起源于歐洲、日本、美國(guó)等一些工業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家。〔1〕其中被國(guó)際公認(rèn)的關(guān)于環(huán)境權(quán)定義來自《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》中原則的宣告：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！薄?〕

目前在國(guó)內(nèi)，對(duì)環(huán)境權(quán)沒有明確的法律定義。從廣義上，有學(xué)者認(rèn)為“環(huán)境權(quán)的概念應(yīng)為：環(huán)境法律關(guān)系的主體享有適宜健康和良好生活環(huán)境，以及合理利用環(huán)境資源的基本權(quán)利。”〔3〕

從狹義上，公民環(huán)境權(quán)是公民所享有的在健康、舒適和優(yōu)美的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利?！?〕狹義環(huán)境權(quán)對(duì)環(huán)境權(quán)的范圍限定在與公民生活環(huán)境，身體健康有關(guān)的范圍，在法律規(guī)定上更具操作性，更有利于法律保護(hù)公民權(quán)利。但我國(guó)現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)，若遭受環(huán)境侵權(quán)，公民個(gè)體可以行使其他法定權(quán)利對(duì)環(huán)境侵權(quán)所遭受到的損失進(jìn)行救濟(jì)。例如，通過民法、侵權(quán)責(zé)任法行使生命權(quán)、健康權(quán)等權(quán)利獲得救濟(jì)。

對(duì)于環(huán)境權(quán)的重要性，我國(guó)學(xué)者蔡守秋認(rèn)為環(huán)境權(quán)是“環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)”?！?〕學(xué)者蔡維力也表達(dá)了相同觀點(diǎn)，認(rèn)為它是環(huán)境訴訟和環(huán)境訴訟的實(shí)體法之根基?！?〕不可否認(rèn)，環(huán)境權(quán)為公民保護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益及防治公害的發(fā)生提供了理論依據(jù)，如果得到法律確認(rèn)，將賦予公眾監(jiān)督的權(quán)利，強(qiáng)化公民積極參與環(huán)境保護(hù)的法律意識(shí)。但從我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的法律法規(guī)可以看出，環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)置目的并不是環(huán)境權(quán)，而是出于保護(hù)公共利益之目的，制度的理論依據(jù)是公共信托理論。

（二）公共信托理論

“公共信托”理論來源于羅馬法，是指空氣、水流、海岸、荒地等均是人類的共同財(cái)產(chǎn)，為了公共利益和公眾利用的目的而通過信托方式由國(guó)王或政府持有。〔7〕該理論解決了環(huán)境資源的歸屬與如何保護(hù)問題。主要觀點(diǎn)是，與人類生活生存息息相關(guān)的環(huán)境資源歸全民所有，但公民把環(huán)境資源的保護(hù)事宜委托給政府，由政府負(fù)責(zé)環(huán)境資源的監(jiān)管。當(dāng)環(huán)境公共利益遭受損失時(shí)，由政府代理公民行使訴訟權(quán)利。

2012年8月修訂的《民事訴訟法》當(dāng)中第五十五條規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境，侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”?！董h(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合法定條件的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織可以提起公益訴訟。2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號(hào)）①《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號(hào)），2014年12月8日由最高人民法院審判委員會(huì)第1631次會(huì)議通過，自2015年1月7日起施行。對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條作了更明確的說明，規(guī)定可以提起環(huán)境民事公益訴訟的是“對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”。從上述具體的法律條文當(dāng)中，幾個(gè)關(guān)鍵性的字眼：“對(duì)污染環(huán)境侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等行為”、“損害社會(huì)公共利益”、“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”規(guī)定都突出了環(huán)境公益訴訟的要件之一是受到或者可能受到損害的環(huán)境公共利益，由此可見，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度的理論著眼點(diǎn)更傾向于社會(huì)公共利益，而非個(gè)體權(quán)益，但如果是個(gè)體因污染侵權(quán)而遭受損害，該如何救濟(jì)？上述“法釋〔2015〕1號(hào)”第二十九條作出了安排，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財(cái)產(chǎn)損害的公民、法人和其他組織依據(jù)《民事訴訟法》第一百一十九條的規(guī)定提起訴訟”。

雖然理論上解釋了公民基于健康幸福生活的需要而應(yīng)該享有環(huán)境權(quán)，但實(shí)踐中，我國(guó)通過制定法律將公民的環(huán)境權(quán)委托給國(guó)家管理，國(guó)家則通過具體的職能部門來管理環(huán)境，也即是環(huán)境保護(hù)部門以及具有檢察職能的檢察院。當(dāng)環(huán)境受到侵害時(shí)，管理部門提起的訴訟不是基于自身利益而是維護(hù)全體公民的權(quán)益，這一具有公益性質(zhì)的訴訟就是環(huán)境公益訴訟。這也解釋了為何我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度設(shè)置的主體只有兩類：法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對(duì)具備提起公益訴訟的社會(huì)組織性質(zhì)作了具體的規(guī)定。②第二條依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會(huì)組織。第四條社會(huì)組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”。社會(huì)組織提起的訴訟所涉及的社會(huì)公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性。2015年7月的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》更加具體規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟。并且，我國(guó)憲法第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！睓z察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)，以訴訟的方式代表公民行使檢察權(quán)，維護(hù)社會(huì)公共利益也是職責(zé)所在，無論在理論和實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的適格主體都具有合理性和必要性。

綜上，我們可以判斷，我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的生存根基是公共信托理論，是出于保護(hù)社會(huì)公共利益之目的。

二、環(huán)境公益訴訟制度與社會(huì)的斷裂

環(huán)境公益訴訟制度能否發(fā)揮社會(huì)控制的作用，需要它為社會(huì)所接受。當(dāng)然即使是一個(gè)完美的、合理的法律制度，也不會(huì)自動(dòng)為社會(huì)大眾接受，也不可能會(huì)被所有人服從，這需要物質(zhì)和程序的保障。環(huán)境公益訴訟制度在我國(guó)才剛剛得到法律的確認(rèn)，在程序設(shè)計(jì)和物質(zhì)保障方面有很多缺陷，法律規(guī)定和社會(huì)之間發(fā)生斷裂，降低了法律實(shí)效。環(huán)境公益訴訟制度在我國(guó)經(jīng)歷了兩個(gè)階段：

（一）環(huán)境公益訴訟概念普及與實(shí)踐遲緩發(fā)展

1999年—2012年階段，環(huán)境公益訴訟概念普及與實(shí)踐遲緩發(fā)展。我國(guó)沒有關(guān)于環(huán)境公益訴訟的直接規(guī)定，僅在一些與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律、法規(guī)中規(guī)定了公眾對(duì)破壞環(huán)境行為的有權(quán)監(jiān)督和檢舉，在一定程度上體現(xiàn)了公眾具有環(huán)境權(quán)。例如，1989年12月頒布的《環(huán)境保護(hù)法》的第六條規(guī)定了“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，該條文規(guī)定的檢舉和控告權(quán)，并不是指公眾享有法定的起訴權(quán)。2003年9月1日實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》提出“公眾環(huán)境權(quán)益”的概念。①第十一條專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見。但是，國(guó)家規(guī)定需要保密的情形除外。2005年4月1日實(shí)施的重新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第九條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)造成固體廢物污染環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。以及第八十四條規(guī)定，當(dāng)事人可以直接提起訴訟解決賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，國(guó)家鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)受害人提供法律援助。

同時(shí)，相關(guān)學(xué)者、政府官員關(guān)注倡議建立環(huán)境公益訴訟制度以及在司法實(shí)踐方面有所發(fā)展。其中，2004年5月，全國(guó)政協(xié)委員、民建中央副主席黃關(guān)從與國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)潘岳在不同場(chǎng)合都提出建立環(huán)境公益訴訟制度的建議。2004年《民事訴訟法（修改建議稿）》（主持人江偉教授）第六十一條規(guī)定，檢察院、其他有權(quán)機(jī)關(guān)、公益團(tuán)體、有利害關(guān)系的公民為維護(hù)公共環(huán)境衛(wèi)生、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等多數(shù)人的利益等公共利益，可以對(duì)侵害多數(shù)人利益的人或單位提起禁止侵權(quán)的或者賠償訴訟。

2003年，山東省樂陵市檢察機(jī)關(guān)就對(duì)范某非法煉油污染環(huán)境提起了民事訴訟，同年，四川省閬中市檢察機(jī)關(guān)對(duì)某骨粉廠侵害環(huán)境一案提起了民事訴訟。2004年四川省檢察院較早在實(shí)踐中探索由檢察院提起公益訴訟的制度，并明確細(xì)化檢察機(jī)關(guān)支持提起公益訴訟條件，實(shí)現(xiàn)了公益訴訟制度從理論到實(shí)踐的重大跨越，但由于在立法上仍然沒有明確的規(guī)定，公益訴訟制度在全國(guó)其他地區(qū)的推廣實(shí)踐也就無從談起。2007年，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)保法庭即掛牌成立，同年，該公開審理并當(dāng)庭宣判天峰化工廠一案。2007年，無錫太湖流域的“藍(lán)藻事件”影響重大，為此無錫市人民檢察院、無錫市中級(jí)人民法院聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，第一次以規(guī)范性文件形式規(guī)定“環(huán)境公益訴訟制度”并提出“環(huán)境公益訴訟人”概念。2008年由無錫市錫山區(qū)人民檢察院提起的訴李華榮等環(huán)境公益訴訟糾紛案。

（二）法律對(duì)社會(huì)的回應(yīng)

2012年民事訴訟法修改，對(duì)環(huán)境公益訴訟作出了原則性的規(guī)定，但僅有一個(gè)條文規(guī)定，該制度的實(shí)施效果并不理想。2014年12月8日，最高人民法院通過了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件適用法若干問題的解釋》，第一次對(duì)環(huán)境公益訴訟制度發(fā)布了司法解釋，然而僅對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的審判程序予以明確，行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定仍不完善，使得環(huán)境公益訴訟內(nèi)涵不明晰，影響了該制度的司法實(shí)踐。2015年2月4日開始實(shí)施的最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的解釋（共23章552條）的第十三章公益訴訟，按照立法原意，結(jié)合有關(guān)審判實(shí)踐，細(xì)化規(guī)定公益訴訟的受理?xiàng)l件，最關(guān)鍵的受理?xiàng)l件是“有社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù)”。

由于沒有完善的制度保障環(huán)境公益訴訟有效實(shí)施，環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐舉步維艱。其中影響較大的案件是，泰興“12·19”天價(jià)環(huán)保公益訴訟案。2014年12月29日，江蘇省高級(jí)人民法院終審判決江蘇常隆農(nóng)化有限公司等6家單位因違法處置廢酸污染水體，賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用160666745.11元。并于2016年1月21日經(jīng)過最高人民法院再審審查，當(dāng)庭裁定駁回被告錦匯公司的再審申請(qǐng)，該案終于塵埃落定。該案的成功得益泰州市檢察院的支持以及環(huán)保行政部門的積極配合、相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持。2015年12月29日，最高人民法院召開環(huán)境侵權(quán)典型案例新聞通氣會(huì)，發(fā)布了10起環(huán)境侵權(quán)典型案例，其中三例均為環(huán)保公益組織提起的公益訴訟。其中，北京自然之友、福建綠家園訴謝知錦等四人破壞林地民事公益訴訟案，是2015年1月1日新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，國(guó)內(nèi)判決的第一例生態(tài)破壞類環(huán)境公益訴訟案件。但全國(guó)具有環(huán)境公益訴訟主體資格的700余家環(huán)保組織，卻僅有幾家環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟。

環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中面臨法律與社會(huì)斷裂的尷尬局面，究其原因，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.舉證責(zé)任分配不合理

環(huán)境公益訴訟制度是在我國(guó)剛剛確立發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，證據(jù)收集、舉證責(zé)任分配以及該訴訟制度與我國(guó)現(xiàn)有的程序法關(guān)于證據(jù)方面的規(guī)定如何銜接等方面在理論和司法實(shí)踐中都不完善。法律規(guī)定的不完善，加上環(huán)境公益訴訟本身就具有特殊性，比如，一些相互作用的共同污染侵權(quán)行為以及污染范圍廣的環(huán)境污染行為，原告往往難以對(duì)被告的加害行為舉證。再如，由于環(huán)境污染時(shí)間跨度長(zhǎng)，當(dāng)原告發(fā)現(xiàn)污染侵權(quán)，需要收集證據(jù)時(shí)，原告往往面臨錯(cuò)過最佳取證時(shí)機(jī)。并且污染者大部分是企業(yè)、公司，一般擁有雄厚的資金，信息資源，更容易逃避法律的懲罰，力量相對(duì)處于劣勢(shì)的個(gè)人和環(huán)保組織則難以與之對(duì)抗。環(huán)境公益訴訟關(guān)于舉證責(zé)任分配方面出現(xiàn)法律與社會(huì)脫節(jié)，不僅對(duì)司法活動(dòng)造成困難，還會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人的合法利益得不到保障，損害法律權(quán)威，削弱法律實(shí)效。

2.原告資格限制條件多，缺少可操作性

公民作為社會(huì)生活的重要組成部分，對(duì)于和自身生活息息相關(guān)的環(huán)境受到污染和破壞最有發(fā)言權(quán)，但在我國(guó)2012年修訂的《民事訴訟法》第五十五條中，對(duì)有資格提起環(huán)境公益訴訟的主體的表述為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睆闹锌梢?，公民個(gè)人是沒有提起環(huán)境公益訴訟的原告資格的。其實(shí)公民參與環(huán)境公益事業(yè)也是化解社會(huì)沖突，整合利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的途徑之一。過度突出國(guó)家對(duì)環(huán)境公共社會(huì)的控制，損害公民參與環(huán)境公益事務(wù)的積極性。法律不應(yīng)回避公民參與社會(huì)控制進(jìn)程。

當(dāng)然，理論上層面的合理性不代表實(shí)踐層面的合理性。如果把所有公民都設(shè)置為環(huán)境公益訴訟的訴訟主體，將導(dǎo)致案件大量增加，司法系統(tǒng)不能承受之重，有司法資源嚴(yán)重浪費(fèi)之嫌。環(huán)境公益訴訟與普通的民事訴訟有著明顯的不同，環(huán)境公益訴訟涉及更多的環(huán)境專業(yè)知識(shí)，需要具備專業(yè)知識(shí)的專業(yè)技術(shù)人員的參與，甚至個(gè)別證據(jù)收集、損害評(píng)估等工作連律師也無能為力，對(duì)于缺乏環(huán)境專業(yè)和法律知識(shí)的一些公民來說是更不可能完成的工作。

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》明確了環(huán)保組織可以作為環(huán)境公益訴訟的原告，這看似很合理，但是在實(shí)踐中依然出現(xiàn)法律和社會(huì)斷裂的現(xiàn)象。例如：在我國(guó)很多地方仍然為提升GDP作為政府的工作重心，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中一味追求速度而忽略環(huán)境保護(hù)，甚至形成環(huán)境保護(hù)地方保護(hù)主義。從現(xiàn)實(shí)情況來看，許多環(huán)境污染案件中，侵權(quán)案件中不法行為主體都是企業(yè)、公司等強(qiáng)勢(shì)主體，而受害人都是弱勢(shì)公眾，而符合起訴要件的環(huán)保組織，很難也頂住壓力起訴當(dāng)?shù)卣瑐€(gè)別環(huán)保組織帶有半官方性質(zhì)，就更不愿意站到政府的對(duì)立面。并且環(huán)境公益訴訟調(diào)查取證涉及范圍廣，時(shí)間長(zhǎng)，難度大等，使得很多民間環(huán)保組織無法支撐到最后而放棄。

而2015年7月的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》明確了檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟。雖然法律上解決了檢察院作為原告的問題，對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題給予了回應(yīng)，根據(jù)民事訴訟法規(guī)定，這是出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織同時(shí)可以成為原告，在證據(jù)調(diào)查、收集，起訴等方面如何配合協(xié)調(diào)還是互相監(jiān)督？在司法不獨(dú)立的情形，檢察機(jī)關(guān)是否能依法履行職責(zé)維護(hù)公共利益起訴作為地方政府的“財(cái)神爺“的大企業(yè)？現(xiàn)行的檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置是否能滿足環(huán)境公益訴訟的正常運(yùn)行？因此，現(xiàn)階段，關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的相關(guān)法律規(guī)定為未來制度發(fā)展指明了方向，在實(shí)踐層面缺少可操作性，法律與社會(huì)的斷裂明顯。

3.訴訟費(fèi)用高與案件執(zhí)行難

現(xiàn)行《民事訴訟法》及最高人民法院司法解釋賦予環(huán)保組織作為原告的權(quán)利。但在現(xiàn)階段，我國(guó)具備原告資格的社會(huì)組織少之又少，根據(jù)中華環(huán)保民間組織可持續(xù)發(fā)展年會(huì)組委會(huì)介紹，我國(guó)符合提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織共700余家。并且環(huán)境公益訴訟所需要花費(fèi)的訴訟成本（訴訟時(shí)間、訴訟費(fèi)用等）巨大，環(huán)保組織作為非盈利的組織，大量案件和高額訴訟成本，大大超出了民間組織可以承受的范圍。除了面臨地方政府壓力，關(guān)鍵問題是人力、物力的短缺。

雖然環(huán)保法和司法解釋降低了原告的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)①《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第22條原告請(qǐng)求被告承擔(dān)檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，合理的律師費(fèi)以及為訴訟支出的其他合理費(fèi)用的，人民法院可以依法予以支持。第24條人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)損害的生態(tài)環(huán)境。其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔(dān)的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗(yàn)、鑒定等必要費(fèi)用，可酌情從上述款項(xiàng)中支付。，但相關(guān)配套制度還未完善的情形下，如果案件涉及的財(cái)產(chǎn)無法順利執(zhí)行，那么環(huán)保組織將出現(xiàn)資金短缺，組織運(yùn)行將難以為繼，勢(shì)必會(huì)阻礙環(huán)境公益訴訟的開展。相關(guān)法律條文將變成空中樓閣。

三、環(huán)境公益訴訟制度：作為工具的社會(huì)控制

1901年羅斯在《社會(huì)控制》一書中首次提出“社會(huì)控制”的概念。所謂的社會(huì)控制，依學(xué)者郭星華的觀點(diǎn)，社會(huì)控制是指社會(huì)組織體系運(yùn)用社會(huì)規(guī)范以及與之相應(yīng)的手段和方式，對(duì)社會(huì)成員（包括社會(huì)個(gè)體、社會(huì)群體及社會(huì)組織）的社會(huì)行為及價(jià)值觀念進(jìn)行指導(dǎo)和約束，對(duì)各類社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)和制約的過程?！?〕

羅斯認(rèn)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的手段很多，如輿論、法律、信仰、社會(huì)暗示、社會(huì)宗教、個(gè)人理想、教育等等，但無論什么類型的法律，它仍然是社會(huì)秩序大廈的基石?！?〕“通過法律的的社會(huì)控制”，主要是通過司法活動(dòng)將靜態(tài)的法律規(guī)定適用于具體的案件，甚至整個(gè)社會(huì)活動(dòng)中，以解決糾紛，化解矛盾，懲治犯罪，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)秩序的控制。

（一）環(huán)境公益訴訟作為一種特殊的社會(huì)控制形式，把法律規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)密切結(jié)合

正如龐德所說，真正的法律“是依照一批在司法和行政過程中使用的權(quán)威性法令來實(shí)施的高度專門化的社會(huì)控制”。〔10〕22

龐德曾在考察了各種社會(huì)控制手段后總結(jié)說：“在近代世界，法律成了社會(huì)控制的主要手段。在當(dāng)前的社會(huì)中，我們主要依靠的是政治組織社會(huì)的強(qiáng)力。我們力圖通過有秩序地和系統(tǒng)地適用強(qiáng)力，來調(diào)整關(guān)系和安排行為。此刻人們最堅(jiān)持的就是法律的這一方面，即法律對(duì)強(qiáng)力的依賴?！薄?0〕10

案件執(zhí)行不僅實(shí)現(xiàn)對(duì)具體案件的公平和正義，而且在一定程度上對(duì)同類行為和案件有輻射影響，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)更大范圍的社會(huì)控制。

2014年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，重點(diǎn)明晰了提起訴訟的主體資格及減輕原告訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題。2015年的“福建南平生態(tài)破壞案”，該案是新《環(huán)保法》實(shí)施后的全國(guó)首例由社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟，也是新《環(huán)保法》實(shí)施后人民法院立案受理的全國(guó)首例環(huán)境民事公益訴訟。使人們認(rèn)識(shí)到能夠通過法律手段達(dá)到對(duì)違法行為的懲治，傳遞出法律的威懾性作用。社會(huì)把這個(gè)案例作為了一個(gè)轉(zhuǎn)折性或者說是國(guó)家導(dǎo)向性的案例進(jìn)行對(duì)待。環(huán)境公益訴訟的信號(hào)傳遞效應(yīng)最終會(huì)影響個(gè)人、法人的從事經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的行為，更會(huì)促使公眾環(huán)境覺悟和社會(huì)組織參與意識(shí)的不斷提升。

在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)為晉升指揮棒下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)，地方官員晉升需求和地區(qū)生活環(huán)境之間無法在一定時(shí)間內(nèi)合理協(xié)調(diào)，地方?jīng)Q策者往往會(huì)選擇犧牲環(huán)境而謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以獲得晉升資本。地方政府對(duì)環(huán)境治理的積極性嚴(yán)重不足，久而久之就呈現(xiàn)出惰政現(xiàn)象，嚴(yán)重打擊社會(huì)對(duì)政府的信任。群體性事件頻發(fā)是社會(huì)民眾對(duì)環(huán)境保護(hù)不力的一種反應(yīng)，是對(duì)地方政府威信的否定表達(dá)。社會(huì)問題的客觀存在，如果社會(huì)問題得不到有效解決，演變成不可控的社會(huì)沖突，社會(huì)動(dòng)蕩就有可能出現(xiàn)，社會(huì)秩序的穩(wěn)定就無從談起。如何回應(yīng)社會(huì)大眾對(duì)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的擔(dān)憂，以及對(duì)未來環(huán)境保護(hù)的可預(yù)測(cè)性，是各級(jí)政府必須面對(duì)的課題。法律就是一種預(yù)防社會(huì)沖突，化解社會(huì)矛盾的方式之一。環(huán)境公益訴訟制度得到法律的確立，是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律回應(yīng)。

比如，《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》第十八條指出：“逐步改變目前以行政區(qū)劃分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的管轄模式，著眼于從水、空氣等環(huán)境因素的自然屬性出發(fā)，結(jié)合各地的環(huán)境資源案件量，探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)，實(shí)行對(duì)環(huán)境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區(qū)劃污染等案件?！鄙鲜鰧俟茌牭囊?guī)定若能切實(shí)落實(shí)，能夠解決對(duì)污染企業(yè)的地方保護(hù)問題，有效地克服地方保護(hù)主義。

環(huán)境公益訴訟制度確立以及相關(guān)制度的完善為司法的強(qiáng)力介入社會(huì)，通過司法、行政等強(qiáng)制力合理銜接，有效落實(shí)法律規(guī)定，維護(hù)訴訟制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，最大限度地避免“執(zhí)行難”。

（二）實(shí)現(xiàn)化解社會(huì)沖突與法律整合功能

社會(huì)學(xué)家齊美爾對(duì)社會(huì)沖突和社會(huì)控制有著獨(dú)到的認(rèn)識(shí)，他認(rèn)為社會(huì)沖突不僅具有消極破壞的社會(huì)功能，而且具有積極整合的社會(huì)功能。他在《社會(huì)學(xué)：關(guān)于社會(huì)化形式的研究》書中作了比喻，社會(huì)沖突“大約如同疾病的種種最激烈的現(xiàn)象那樣，恰恰表現(xiàn)有機(jī)體擺脫干擾和損害的努力。”〔11〕178另一位社會(huì)學(xué)家科塞也提出了相同的看法：“沖突是所有社會(huì)關(guān)系的一個(gè)組成部分，它具有積極的功能，因?yàn)樗鼘?dǎo)致團(tuán)結(jié)的重建和群體的平衡?！薄?2〕齊美爾認(rèn)為，社會(huì)沖突有可能使社會(huì)矛盾進(jìn)一步升級(jí)，當(dāng)然，也可能使矛盾得以化解。

發(fā)揮社會(huì)沖突的積極作用的關(guān)鍵是，矛盾雙方在解決矛盾過程中遵循一種雙方認(rèn)同的模式，在可控范圍中表達(dá)雙方訴求。國(guó)家和社會(huì)應(yīng)為社會(huì)主體提供緩解矛盾的平臺(tái)和途徑。在齊美爾看來沖突雙方在社會(huì)沖突中實(shí)現(xiàn)了社會(huì)規(guī)范的設(shè)立和沖突的化解，他指出，“人們?yōu)榱硕窢?zhēng)，聯(lián)合起來，而且人們的斗爭(zhēng)是在雙方承認(rèn)準(zhǔn)則和規(guī)則的支配下進(jìn)行的”〔11〕191?？梢?，法律規(guī)范產(chǎn)生于社會(huì)沖突，同時(shí)又為沖突雙方提供解決沖突的行為規(guī)范。

齊美爾同時(shí)意識(shí)到，沖突應(yīng)該在一個(gè)合理的表達(dá)機(jī)制中進(jìn)行，而不是一味的壓制和回避，在雙方都認(rèn)同的表達(dá)機(jī)制中表達(dá)訴求，宣泄敵對(duì)情緒，緩解矛盾雙方的同時(shí)減小了社會(huì)斷裂的可能性，避免社會(huì)結(jié)構(gòu)的解體。對(duì)此他指出，“如果人們心平氣和地和不作抗議地對(duì)各種壓迫逆來順受，壓迫一般就會(huì)上升，愈演愈烈；反抗會(huì)為我們提供一種內(nèi)在的滿足、分散注意力和減輕痛苦”?！?1〕181

法律是沖突雙方宣泄不滿情緒，實(shí)現(xiàn)社會(huì)沖突積極功能的途徑之一。在法律框架下，沖突雙方通過司法程序表達(dá)訴求，在司法活動(dòng)過程中，不滿情緒在可控的范圍中得到宣泄，隨著司法活動(dòng)的結(jié)束，雙方?jīng)_突也得到一定程度的解決。正如學(xué)者認(rèn)為“司法和執(zhí)法制度的重要目的在于，禁止借助武力解決個(gè)人沖突，將社會(huì)沖突的化解納入國(guó)家控制的范圍之內(nèi)”?！?3〕

當(dāng)今中國(guó)，改革開放幾十年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展似乎并沒有為有效解決各種矛盾與沖突提供契機(jī)，反而生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重的破壞，引發(fā)全民關(guān)注，生存危機(jī)不再是杞人憂天。在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)矛盾背后隱藏的是人們追求健康高品質(zhì)生活觀念和政府執(zhí)政理念落后的矛盾，如何建立多元的社會(huì)矛盾沖突疏導(dǎo)機(jī)制，保持環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)的互相促進(jìn)與協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的良性運(yùn)行，迫在眉睫。

雖然現(xiàn)行法律沒有賦予公民個(gè)人起訴權(quán)，但賦予環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)。環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)代表公民通過司法程序解決具體的糾紛，并獲得相應(yīng)的救濟(jì)。假如未來賦予公民個(gè)人起訴權(quán)，不僅體現(xiàn)了公民環(huán)境權(quán)受到法律保護(hù)，而且提供公眾參與社會(huì)的管理，形成對(duì)行政執(zhí)法更強(qiáng)有力的監(jiān)督，督促環(huán)保部門加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法的。

正如上文所述，環(huán)境訴訟的過程具有極強(qiáng)的特殊性和復(fù)雜性，由公民個(gè)人提起環(huán)境訴訟，大多數(shù)公民力量有限，無法與實(shí)力雄厚的企業(yè)，強(qiáng)勢(shì)的政府機(jī)關(guān)對(duì)抗，往往會(huì)選擇回避退縮或者半途而廢，導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)，難以形成高效的訴訟過程和結(jié)果。反之，環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織不僅具備一定的資金、人力，且具備一定專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，相較于公民個(gè)體，環(huán)保組織在證據(jù)收集、舉證材料、資金供應(yīng)等方面具有優(yōu)勢(shì)，能夠滿足環(huán)境訴訟案件的要求。另外，環(huán)境保護(hù)組織作為社會(huì)公益組織，其章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，在環(huán)境公益訴訟上往往具有極高的參與性和熱情，也是職責(zé)所在。

環(huán)境公益訴訟制度的確立為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來生態(tài)環(huán)境惡化和公民生存環(huán)境可持續(xù)這一對(duì)社會(huì)沖突提供了解決途徑。環(huán)境公益訴訟制度讓矛盾雙方在法律軌道上有序地解決沖突，避免私力救濟(jì)給社會(huì)帶來的沖擊。

（三）環(huán)境公益訴訟發(fā)揮著利益協(xié)調(diào)功能

對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追逐是人的天性，但是在不同社會(huì)條件下，法律對(duì)環(huán)境資源的整合功能發(fā)揮著不同的作用?，F(xiàn)階段，我國(guó)生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)嚴(yán)重問題。2013年上半年在監(jiān)測(cè)71條入海河流中有50條河流監(jiān)控?cái)嗝嫠|(zhì)劣于V類，〔14〕空氣質(zhì)量急劇惡化，霧霾天氣嚴(yán)重威脅著人們身體健康，多個(gè)城市P M2.5顆粒物濃度數(shù)據(jù)都完全處于“嚴(yán)重污染”或“危險(xiǎn)”水平，嚴(yán)重影響人民生活水平，環(huán)境質(zhì)量問題已經(jīng)到了一個(gè)十分嚴(yán)重的程度。盡管我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)采取了措施和手段，但單一的環(huán)境管理手段，已經(jīng)不能有效解決環(huán)境污染問題。

基于資源的有限性，不能不加與約束，否則嚴(yán)重影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的良好運(yùn)行和發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展，環(huán)境資源的利用就進(jìn)入了法律調(diào)整的范圍。環(huán)境公益訴訟制度將一定的范圍的環(huán)境資源納入法律的調(diào)整范圍，對(duì)分化的利益要求在法律上得到調(diào)整，加以規(guī)范人們的資源利用行為規(guī)范，有效調(diào)整各種利益之間的矛盾，整合各個(gè)利益主體對(duì)環(huán)境資源的合理利用，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活有序化。

當(dāng)然，“法律不可能對(duì)每一利益主體的所有利益都加以反映或者不反映”?！?5〕250當(dāng)今中國(guó)，環(huán)境保護(hù)、環(huán)境訴訟等問題已經(jīng)成為迫切解決的問題，因此，環(huán)境公益訴訟制度得到法律的確認(rèn)是對(duì)現(xiàn)實(shí)的利益沖突嚴(yán)重性和利益平衡協(xié)調(diào)重要性的表達(dá)。

法律的平衡協(xié)調(diào)功能主要表現(xiàn)在“對(duì)各種利益重要性作出估價(jià)或者衡量，以及為協(xié)調(diào)利益沖突提供標(biāo)準(zhǔn)”?！?5〕251我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度也有所體現(xiàn)，例如，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中對(duì)救濟(jì)方式、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、訴訟費(fèi)都有所設(shè)計(jì)。2015年7月《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》的訴訟參加人的規(guī)定被告是“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”；訴前程序規(guī)定檢察機(jī)關(guān)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。新的環(huán)保法及司法解釋完善了環(huán)境司法與行政執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)環(huán)境訴訟案件起到了一定的積極作用。

結(jié)語：

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公眾生活水平提高，人們的環(huán)保意識(shí)的逐步提高，更加關(guān)注生活的質(zhì)量，但現(xiàn)實(shí)卻是環(huán)境日益惡化。如果公眾的期望和訴求得不到滿足，社會(huì)又缺乏表達(dá)宣泄機(jī)制，當(dāng)社會(huì)矛盾積累到一定程度，就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)問題，將對(duì)社會(huì)秩序的正常運(yùn)行和社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。環(huán)境保護(hù)與治理是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，需要各種類型的社會(huì)控制手段多管齊下，環(huán)境公益訴訟作為法律控制手段僅發(fā)揮著一方面的作用。況且我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境公益訴訟制度仍然不完善，未來還需要建立更加完善的環(huán)境保護(hù)法律體系，還需要發(fā)揮其他社會(huì)控制手段。

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［12］［美］劉易斯·科塞.社會(huì)沖突的功能［M］.］孫立平譯．北京:華夏出版社，1989年，第60頁(yè)。

［13］馬遠(yuǎn)俊.法律社會(huì)學(xué)——源流辨析與學(xué)理運(yùn)用［M］.武漢：湖北人民出版社，2009年，第215頁(yè)。

［14］海洋局，我國(guó)五十條河流入海監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)為劣五類［EB/OL］.中央政府門戶網(wǎng)站，http://www.gov.cn/ gzdt/2013-11/21/content_2531902.htm，2016年5月27日。

［15］趙震江.法律社會(huì)學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1998年，第250頁(yè)。

［責(zé)任編輯：炫蓉］

DF0-052

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1008-8628（2016）04-0015-07

2016-05-05

陳何捷（1989-），男，廣東湛江人，暨南大學(xué)法學(xué)院/知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，研究方向：民商法、民事訴訟法。本文初稿曾在中國(guó)法律社會(huì)學(xué)專業(yè)委員會(huì)年會(huì)2015暨第五屆“法律與社會(huì)”高端論壇上展示。感謝審稿人給予寶貴的意見以及蘇文卿副教授的修改意見。