王治紅

淺析我國(guó)營(yíng)改增背景下地方稅體系重建問(wèn)題

王治紅

我國(guó)自2016年5月1日起，開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行“營(yíng)改增”。本文在對(duì)“營(yíng)改增”這一背景深入分析的基礎(chǔ)上，主要對(duì)地方稅體系的重建問(wèn)題進(jìn)行了研究，并提出了相關(guān)建議。

營(yíng)改增；地方稅體系；重建

一、引言

營(yíng)業(yè)稅改征增值稅（簡(jiǎn)稱(chēng)“營(yíng)改增”）是我國(guó)在增值稅改革過(guò)程中所推出的一項(xiàng)重要舉措，通過(guò)這一舉措，一方面避免了重復(fù)征稅，另一方面也大大減輕了企業(yè)的稅負(fù)，更好的促進(jìn)了第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。2016年3月24日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局頒布《關(guān)于全面推開(kāi)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》，自2016年5月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)，這意味著已經(jīng)試點(diǎn)4年的“營(yíng)改增”改革，迎來(lái)全面收官。

一直以來(lái)，營(yíng)業(yè)稅都是地方稅體系中的主體稅，“營(yíng)改增”的推行，必將會(huì)使地方稅體系受到極大的沖擊。作為財(cái)稅體系中不可或缺的重要組成之一，地方稅體系是政府組織結(jié)構(gòu)的最好體現(xiàn)，而“營(yíng)改增”這一稅制改革必將打破政府原有的地方稅體系，使得體系中原有的稅種規(guī)模以及結(jié)構(gòu)發(fā)生重大的變化。因此，在這種“營(yíng)改增”稅制改革背景下，為了使地方資源得到合理、優(yōu)化的配置，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速發(fā)展，如何才能認(rèn)清改革所帶來(lái)的各種影響，重構(gòu)和完善地方稅體系就顯得尤為重要。

二、“營(yíng)改增”背景下我國(guó)現(xiàn)行地方稅體系中存在的問(wèn)題

1.地方稅務(wù)局征管范圍縮小

我國(guó)自1994年開(kāi)始實(shí)行了分稅制改革，從而形成了中央和地方兩套稅務(wù)系統(tǒng)，國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)中央稅和共享稅的征收和管理，而地方稅務(wù)機(jī)關(guān)則主要負(fù)責(zé)地方稅的征收和管理。在這種分稅制下，增值稅由國(guó)稅局負(fù)責(zé)征管，而營(yíng)業(yè)稅則由地稅局征管。因此，“營(yíng)改增”后，增值稅的納稅主體擴(kuò)大，這使得國(guó)稅局的征管對(duì)象增多，而地稅局的征管范圍則相對(duì)縮小。

2.地方稅收入規(guī)模縮小

一直以來(lái)，營(yíng)業(yè)稅都是地方稅稅收收入的重要組成部分，而且相對(duì)于增值稅而言，營(yíng)業(yè)稅要更加的可靠和穩(wěn)定。自2009年以來(lái)，營(yíng)業(yè)稅所占的比重一直在30%左右，而雖然近年來(lái)增值稅收入不斷增加，但所占比重卻從2009年的20.98%降為14.24%，其增長(zhǎng)速度要明顯的落后于地方稅收入。因此，“營(yíng)改增”后，以目前的地方稅體系執(zhí)行的話，總體地方稅收入規(guī)模必然會(huì)縮小。

3.地方稅主體稅種缺失

在2013年所實(shí)行的營(yíng)改增試行方案中，所涉及到的只是交通運(yùn)輸以及部分的現(xiàn)代服務(wù)行業(yè)，因此，對(duì)地方財(cái)政收入的影響是有限。但這次的“營(yíng)改增”則是對(duì)全行業(yè)以及地區(qū)全部覆蓋，從而對(duì)地方稅稅種和收入規(guī)模都會(huì)帶來(lái)比較大的沖擊。.

三、“營(yíng)改增”背景下重建地方稅體系的建議

1.合并國(guó)、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)

對(duì)于營(yíng)業(yè)稅和增值稅而言，雖然兩者都屬于流轉(zhuǎn)稅，但是在相關(guān)政策、制度設(shè)計(jì)以及征收管理方面都不同，因此，無(wú)論是對(duì)國(guó)稅局還是地稅局，兩者所產(chǎn)生的影響都是巨大的。而“營(yíng)改增”后，國(guó)稅局將承擔(dān)起所有的業(yè)務(wù)，而地稅局的業(yè)務(wù)量必然降低。因此，對(duì)于兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)而言，是合是分則是亟待解決的問(wèn)題。而若從精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高工作效率、降低管理成本的角度來(lái)看的，合并國(guó)、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)是明智之舉。

2.優(yōu)化地方稅收入結(jié)構(gòu)

“營(yíng)改增”后，新的增值稅收入中既包括原來(lái)地稅局的收入，又包含有原來(lái)中央和地方按比例分享的部分，因此，營(yíng)改增后亟待解決的稅制問(wèn)題是同一稅種的收入多級(jí)次設(shè)置。而為了使增值稅能夠保持其統(tǒng)一性，就必須合理分配增值稅的分成比例，不是按照行業(yè)收入來(lái)進(jìn)行分配，而是要依據(jù)政策重新確定中央和地方對(duì)于增值稅收入的分享比例。

首先，要合理確定地方增值稅的分成比例。為了降低“營(yíng)改增”對(duì)于地方稅的影響，使地方政府能夠平穩(wěn)度過(guò)過(guò)渡期，可以有選擇的設(shè)置試點(diǎn)地區(qū)，在這些地區(qū)采用臨時(shí)性的政策，即將“營(yíng)改增”的增值稅收入全部再返還給地方。然而由于營(yíng)業(yè)稅收入一直在地方稅收入中占據(jù)了三分之一的比重，因此，這一臨時(shí)政策只能從一定程度緩解地方稅收入所面臨的困境，而對(duì)于“營(yíng)改增”所導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性減稅問(wèn)題則無(wú)能為力。對(duì)于這一問(wèn)題，可以借鑒德國(guó)或者日本在增值稅方面共享的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，重新對(duì)增值稅收入的分成比例進(jìn)行分配，合理調(diào)整分享體制。

其次，逐漸減少增值稅的稅收返還收入。在“營(yíng)改增”的改革過(guò)程中，為了彌補(bǔ)地方政府在稅收方面的損失，可以加大中央對(duì)于地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度。首先根據(jù)各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)收支差異，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付公式，確定一般性轉(zhuǎn)移支付；其次加大對(duì)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管力度，促進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金使用情況的公開(kāi)化與透明化。

3.培育地方主體稅種

為了減少“營(yíng)改增”對(duì)地方稅收入的影響，應(yīng)該逐步對(duì)現(xiàn)行的地方稅制度進(jìn)行完善，進(jìn)一步培育地方稅主體稅種。通過(guò)對(duì)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒，一方面要對(duì)財(cái)產(chǎn)稅制度進(jìn)行完善，另一方面則是要對(duì)資源稅進(jìn)行改革，從而使其能夠在地方稅體系中發(fā)揮出主體作用。

在完善財(cái)產(chǎn)稅制度方面，相對(duì)于其他稅種而言，財(cái)產(chǎn)稅有著自己獨(dú)特的特征，例如稅源穩(wěn)定、稅基流動(dòng)性小，稅源穩(wěn)定，提高政府征管效率等，而這些特征也正是國(guó)際上很多國(guó)家將財(cái)產(chǎn)稅作為主體稅種的主要原因。而對(duì)于我們國(guó)家而言，在培育地方主體稅種方面，也可以考慮財(cái)產(chǎn)稅。首先，要對(duì)財(cái)產(chǎn)稅體系進(jìn)行重構(gòu)，在重構(gòu)的過(guò)程中，要注意滿(mǎn)足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，在完善現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)稅種的前提下，開(kāi)征新稅種，構(gòu)建動(dòng)靜結(jié)合的財(cái)產(chǎn)稅體系；其次，為了加快完善財(cái)產(chǎn)稅體系，應(yīng)該將財(cái)產(chǎn)稅的一些管理權(quán)限適當(dāng)?shù)馁x予地方政府。即在當(dāng)前我國(guó)的相關(guān)財(cái)產(chǎn)稅法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，使財(cái)產(chǎn)稅能夠在地方稅體系中發(fā)揮出主題作用；最后，要不斷完善相關(guān)的財(cái)產(chǎn)管理制度，財(cái)產(chǎn)稅的課稅對(duì)象是納稅人所有的或者可以支配的財(cái)產(chǎn)，因此，只有準(zhǔn)確的對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行核定，才能夠保障財(cái)產(chǎn)稅制度的順利實(shí)施。

在資源稅改革方面，我國(guó)是自然資源儲(chǔ)量非常豐富的國(guó)家，而如何才能夠?qū)@些資源進(jìn)行合理的開(kāi)發(fā)和利用，使這些資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，從而進(jìn)一步提高地方稅收入，是穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的重要手段。在我國(guó)現(xiàn)行的資源稅稅制中，所征收的范圍僅僅包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬原礦、有色金屬原礦和鹽七大類(lèi)資源，而且對(duì)這些資源所征收的標(biāo)準(zhǔn)也比較低。因此要對(duì)資源稅進(jìn)行改革的話，首先，要擴(kuò)大資源稅征收范圍，將其他一些諸如水、森林、土地等與人們的生活息息相關(guān)的資源也納入進(jìn)來(lái)；其次，適當(dāng)?shù)奶岣哔Y源稅征收稅率，尤其是對(duì)于一些高能耗、污染重以及稀缺的資源等要提高其征收標(biāo)準(zhǔn)；最后，國(guó)家應(yīng)賦予地方一定的資源稅稅收立法權(quán)，使地方政府能夠根據(jù)本地區(qū)的資源實(shí)際情況來(lái)合理的制定征收范圍和稅率。

［1］高培勇.“營(yíng)改增”的功能定位與前行脈絡(luò).稅務(wù)研究，2015.7.

［2］李桃，張富國(guó).“營(yíng)改增”后的分稅制改革探討.稅務(wù)研究，2014.7.

［3］郭月梅.“營(yíng)改增”背景下完善地方稅體系的探討.財(cái)政研究，2014.6.

（作者單位：新星石油廣州有限公司三水分公司）