陸永亮

（鳳陽縣重點(diǎn)工程建設(shè)管理局，安徽 滁州 233100）

城市規(guī)劃管理新趨向、新挑戰(zhàn)及解決措施

陸永亮

（鳳陽縣重點(diǎn)工程建設(shè)管理局，安徽 滁州 233100）

隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，如何進(jìn)行城市規(guī)劃已經(jīng)成為擺在政府面前的關(guān)鍵性問題。文章通過分析城市規(guī)劃管理對投資環(huán)境的影響，闡釋了城市規(guī)劃管理的基本思路。

城市規(guī)劃；管理；城建；投資

1978年，十一屆三中全會以后，確定了改革開放的國家建設(shè)政策以后，我國城市的建設(shè)和發(fā)展步入了快速通道，城市正經(jīng)歷轟轟烈烈的的經(jīng)濟(jì)變革大潮中。然而，面對逐漸開發(fā)的市場化經(jīng)濟(jì)、國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城市化進(jìn)程受到越來越多的因素影響，城市規(guī)劃是否能夠滿足新形勢下城市建設(shè)的要求，已經(jīng)成為熱點(diǎn)問題。城市規(guī)劃行政主管部門如何在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中理清楚城市規(guī)劃的基本思路，如何適應(yīng)新形勢下的職能轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為城市發(fā)展的根本性問題之一。當(dāng)前的城市規(guī)劃管理工作，是一把雙刃劍，挑戰(zhàn)與機(jī)遇同在，問題與成績并存。因此，對目前城市規(guī)劃管理工作中存在的問題及問題產(chǎn)生的根本原因的分析，是推進(jìn)城市快速發(fā)展的重大課題，文章將為尋求問題解決對策提供理論指導(dǎo)與借鑒。

1　城市規(guī)劃管理的意義

將城市規(guī)劃編制管理、城市規(guī)劃審批管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理有機(jī)統(tǒng)一起來，即是城市規(guī)劃管理的含義。城市規(guī)劃管理主要是按照已批準(zhǔn)的城市規(guī)劃和《建設(shè)項目選址意見書》以及建設(shè)工程實(shí)施行政審查、批準(zhǔn)、核發(fā)《建設(shè)項目選址意見書》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、等政策文件依據(jù)，對城市規(guī)劃行政許可的內(nèi)容是否符合已批準(zhǔn)的規(guī)劃、城市內(nèi)建設(shè)項目是否符合規(guī)劃許可的內(nèi)容，進(jìn)行監(jiān)督檢查或行政處罰的行政管理活動。城市規(guī)劃編制管理的主要功能，是通過征求或綜合協(xié)調(diào)各方面的意見，編制城市規(guī)劃，并對規(guī)劃成果的質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的申報和管理。城市規(guī)劃審批管理的主要職責(zé)是實(shí)行分級審批制度，對城規(guī)規(guī)劃文件進(jìn)行管理。城市規(guī)劃實(shí)施管理主要功能是對建設(shè)用地規(guī)劃管理、建設(shè)工程規(guī)劃管理以及規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查管理等負(fù)責(zé)。城市規(guī)劃管理具有科學(xué)性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性、綜合性和實(shí)踐性等特征，城市規(guī)劃管理工作的好壞直接關(guān)系著城市規(guī)劃是否能成功進(jìn)行。

我國城市化程度越來越高，城市化進(jìn)程越來越快。在城市化發(fā)展的過程中，城市的規(guī)劃逐漸趨向于經(jīng)濟(jì)與科技兩個方面，并開始追求利益最大化，這偏離了環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的概念。市場機(jī)制已經(jīng)不能實(shí)現(xiàn)城市空間資源的最優(yōu)化處理，因此，必須推動城市規(guī)劃的科學(xué)合理程度進(jìn)程，以實(shí)現(xiàn)對城市規(guī)劃的管理和監(jiān)督。

2　正確認(rèn)識城市規(guī)劃

（1）城市規(guī)劃中存在的問題。在過去的計劃經(jīng)濟(jì)中，城市規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)計劃的繼續(xù)延伸，其對城市建設(shè)的調(diào)控主要采取計劃控制和機(jī)械的目標(biāo)管理。隨著改革開放的推進(jìn)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展，由市場調(diào)節(jié)的多元投資行為推動的城市建設(shè)逐漸改變了過去政府投資行為推動的城市建設(shè)。城市的建設(shè)主要表現(xiàn)為公眾和經(jīng)濟(jì)法人的利益關(guān)系，或多種經(jīng)濟(jì)法人之間的利益關(guān)系。因此，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)中形成的城市規(guī)劃機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的新經(jīng)濟(jì)關(guān)系。傳統(tǒng)的城市規(guī)劃機(jī)制的不行影響主要表現(xiàn)在以下幾方面：①沒有對城市空間資源和土地資源價值有深刻的認(rèn)識，使得國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，并導(dǎo)致城市在建設(shè)過程中出現(xiàn)資金短缺的問題；②強(qiáng)制性和計劃性被過分放大。在城市建設(shè)過程中，若嚴(yán)格依從傳統(tǒng)的城市規(guī)劃機(jī)制進(jìn)行管理，不僅容易引起各種腐敗現(xiàn)象，而且將會導(dǎo)致投資商投資機(jī)會減少，影響其積極性；③在市場經(jīng)濟(jì)條件下，低規(guī)格城市的城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)無法擔(dān)負(fù)起調(diào)整和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)法人與公眾利益關(guān)系的責(zé)任，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃機(jī)制并不能很好地代表城市的長遠(yuǎn)利益和整體利益；④傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理機(jī)制是一種靜態(tài)的機(jī)械規(guī)劃，其主要以土地利用控制為核心，并沒有進(jìn)行可行性論證和評估，常常導(dǎo)致城市規(guī)劃缺乏可操作性，規(guī)劃目標(biāo)機(jī)械、僵化；⑤傳統(tǒng)的城市規(guī)劃并沒有實(shí)現(xiàn)對土地開發(fā)過程中的調(diào)控功能，其只注重于既定規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這常常容易造成土地的投機(jī)現(xiàn)象；⑥市場經(jīng)濟(jì)中，城市規(guī)劃部門作為城市整體利益的代表，并沒有保護(hù)好公眾的利益。由于其缺少有效的調(diào)控和干預(yù)手段，使對經(jīng)濟(jì)效益追求至上的投資商侵害公眾利益，并導(dǎo)致社會公益事業(yè)沒有保障。因此，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理制度，并不能有效協(xié)調(diào)公眾和多種經(jīng)濟(jì)法人之間、多種經(jīng)濟(jì)法人之間的利益關(guān)系，這已經(jīng)成為當(dāng)前城市規(guī)劃管理人員面臨的重大挑戰(zhàn)。

（2）如何面對城市規(guī)劃中存在的問題。①城市規(guī)劃的資源意識需要提高。城市規(guī)劃可以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益。市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地使用權(quán)可以有償出讓、轉(zhuǎn)讓，而土地價值是轉(zhuǎn)讓過程的關(guān)鍵。雖然影響土地價值的因素較多，但只有城市未來的開發(fā)規(guī)劃和城市基礎(chǔ)配套設(shè)施的完善程度，是決定土地價值的最關(guān)鍵因素。城市規(guī)劃將直接決定城市開發(fā)的要求，包括城市開發(fā)用地的功能、性質(zhì)以及容積率等。而這些開發(fā)要求將直接影響這開發(fā)效益。因此，是否進(jìn)行城市規(guī)劃的科學(xué)測算，以及是否合理地對城市政府和開發(fā)商進(jìn)行利益分配，將直接影響城市建設(shè)資金的籌集。例如，通過提高城市建設(shè)的容積率、在建筑上加層或破墻開店的活動都會改變用地性質(zhì)和用地功能，會產(chǎn)生較高的極差效益。然而，這是政府長期進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投入的結(jié)果，而并非進(jìn)行項目開發(fā)本身產(chǎn)生的效益，因此，這部分效益需要通過合理規(guī)劃協(xié)調(diào)，不能全部分配給開發(fā)商，而應(yīng)該部分收益回流如政府財政中去，以為未來的城市可持續(xù)建設(shè)創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。因此，城市規(guī)劃是一種可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的寶貴資源；②城市規(guī)劃不能局限于計劃機(jī)制中，市場機(jī)制的引入同樣重要。市場經(jīng)濟(jì)是一種遵從市場規(guī)律，并由價值規(guī)律配制資源的經(jīng)濟(jì)方式。因而，城市的經(jīng)濟(jì)活動均處于市場關(guān)系中。生產(chǎn)力要素的流動和城市土地資源的優(yōu)化配置主要通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)，因而，市場機(jī)制對城市土地市場的形成以及城市建設(shè)的推動十分關(guān)鍵。在市場機(jī)制條件下，城市規(guī)劃只有有效地利用市場機(jī)制調(diào)節(jié)，才能有效調(diào)控城市建設(shè)。然而，從根本上講，城市規(guī)劃工作是一種政府行為，無論在何種機(jī)制條件下，都是通過政府的管理和干預(yù)實(shí)現(xiàn)對公眾利益的維護(hù)。市場經(jīng)濟(jì)中，開發(fā)商利益至上，在各種投資工程中常常侵害公眾利益。此外，有限的市場供給土地以及上漲土地價格趨勢常常引起土地投機(jī)現(xiàn)象的產(chǎn)生。此外，在市場機(jī)制調(diào)節(jié)中，開發(fā)商常常被投資回報率好的項目所吸引，導(dǎo)致正常的綠地、道路交通等公益項目無法得到投資商的青睞，轉(zhuǎn)而只能依靠城市規(guī)劃的干預(yù)加以解決。因此，如不能對市場機(jī)制進(jìn)行修正，城市建設(shè)的盲目性將很容易造成城市功能缺失。因此，社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，城市規(guī)劃管理工作既需要依靠市場調(diào)節(jié)這只無形的手進(jìn)行規(guī)范，也需要依靠行政手段這只有形的手進(jìn)行干預(yù)；③城市規(guī)劃要為城市的未來建設(shè)做好準(zhǔn)備，并籌集足夠資金以彌補(bǔ)城市建設(shè)的資金缺口。資金問題已經(jīng)成為城市建設(shè)中急需解決的難題。資金的投入是改造城市的基礎(chǔ)保障，沒有資金的投入，城市就無法實(shí)現(xiàn)發(fā)展。因此，投資資金已經(jīng)成為全世界城市建設(shè)過程中的關(guān)鍵性問題。國際上，城市建設(shè)資金主要來源于三個方面：A.稅收。發(fā)達(dá)國家主要采用稅收的方式籌集城市建設(shè)資金。比如：1996年，日本的大阪的建設(shè)資金有1500多億之多，但仍然難以滿足城市建設(shè)的發(fā)展需求。B.級差地租。其中香港就是利用土地賺錢的典例。C.靠各種收費(fèi)，以此實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)。當(dāng)前我國面臨的狀況，稅收以及規(guī)劃費(fèi)用已經(jīng)被國務(wù)院明令禁止，以此政府只能夠從級差地租這一方面著手。然而，如果級差地租用不好，將嚴(yán)重影響城市建設(shè)，制約城市發(fā)展。溫州是利用級差地租的良好例子。溫州市通過級差地租這一方面，在五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)了50%的城市改造，新建了一座溫州城。同樣，寧波、杭州也將規(guī)劃的調(diào)控手段發(fā)揮到淋漓盡致，實(shí)現(xiàn)了對舊城區(qū)成片、成街的改造，取得了良好的效果。然而，存在一部分縣市在利用級差地租而獲得的資金進(jìn)行舊城改造時，由于沒有良好地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃調(diào)控，沒有科學(xué)地測算，導(dǎo)致在土地開發(fā)過程中國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，造成政府財政入不敷出，成為政府的累贅。因此，合理利用規(guī)劃的手段以及級差地租的杠桿作用，是實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)資金籌集的重要基礎(chǔ)。

3　城市規(guī)劃管理的解決措施

（1）完善城市規(guī)劃管理的詳細(xì)體系。完善城市規(guī)劃管理的詳細(xì)體系，要將土地利用與城市規(guī)劃有機(jī)統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃目標(biāo)，達(dá)到“一張規(guī)劃圖、城鄉(xiāng)全覆蓋”的要求?？傮w規(guī)劃可分為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、專項規(guī)劃和城市設(shè)計六大類。完善城市規(guī)劃管理的詳細(xì)體系，將實(shí)現(xiàn)詳細(xì)規(guī)劃編制的單元化管理，確定統(tǒng)籌規(guī)劃中的城鄉(xiāng)邊界，防止邊界重合或不重合的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（2）加強(qiáng)規(guī)劃法律、法規(guī)的宣傳，增強(qiáng)群眾的守法意識。加強(qiáng)規(guī)劃法律、法規(guī)的宣傳，增強(qiáng)群眾的守法意識，要求政府定期組織城市規(guī)劃部門人員進(jìn)行法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高工作人員法律意識，做的懂法。守法、依法辦事，避免違法事件的發(fā)生，確保城市規(guī)劃管理工作進(jìn)入依法管理的正確軌道。通過多種途徑、多種渠道，做好對廣大市民進(jìn)行規(guī)劃法律、法規(guī)的宣傳工作，提高人民群眾的法律意識，保障群眾權(quán)益不受開發(fā)商侵犯，可以利用法律武器，通過合法途徑實(shí)現(xiàn)維權(quán)。

（3）將權(quán)利集中于規(guī)劃行政主管部門。為實(shí)現(xiàn)有效的垂直一體化管理，規(guī)劃編制權(quán)和規(guī)劃管理權(quán)應(yīng)當(dāng)集中在市一級的權(quán)威部門，從而可以實(shí)現(xiàn)“精簡、統(tǒng)一、效能”的管理工作。市一級規(guī)劃局方可授權(quán)個人建房規(guī)劃管理審批權(quán)和限額面積之內(nèi)的建筑工程規(guī)劃審批權(quán)，以及對建設(shè)用地與建設(shè)工程的監(jiān)督檢查權(quán)和行政處罰權(quán)。

（4）建立規(guī)劃委員會，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督，健全規(guī)劃決策機(jī)制。實(shí)現(xiàn)有效城區(qū)管治的基本保障要建立規(guī)劃委員會。規(guī)劃委員會應(yīng)由政府組織設(shè)立，是城市規(guī)劃計劃是否實(shí)行的決策機(jī)構(gòu)。委員會成員由國家公務(wù)員和非公務(wù)員組成，且國家公務(wù)員人數(shù)要比非公務(wù)員人數(shù)少。同時，規(guī)劃決策機(jī)制健全與否，也是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃監(jiān)督的關(guān)鍵。通過駐派城市規(guī)劃督察員，依據(jù)法律法規(guī)，可實(shí)現(xiàn)對規(guī)劃項目的有效監(jiān)督，并及時發(fā)現(xiàn)、防止違規(guī)行為。

4　結(jié)束語

當(dāng)前我國正處于新常態(tài)下的快速發(fā)展時期，越來越多的挑戰(zhàn)需要城市的發(fā)展去迎接。城市化進(jìn)程已經(jīng)越來越快，城市規(guī)劃管理工作的重要性越來越突出，已經(jīng)占據(jù)城市發(fā)展的主要地位。加強(qiáng)城市規(guī)劃管理工作，不斷優(yōu)化城市空間資源和土地配置，實(shí)現(xiàn)城市的合理布局，不斷完善城市功能的，將推動城市走上快速發(fā)展的道路。

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TU984

A

1671-3818（2016）09-0154-02

陸永亮（1977-），男，安徽鳳陽人，本科，助理工程師，研究方向：工程管理。