李 罡

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人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋機制建設(shè)研究

民主監(jiān)督作為人民政協(xié)三大職能之一，是中國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋是民主監(jiān)督環(huán)節(jié)中最末梢、最關(guān)鍵的鏈條，決定著民主監(jiān)督的效果。民主監(jiān)督反饋的相關(guān)制度規(guī)定逐漸形成體系，但在實踐中民主監(jiān)督反饋仍然存在認(rèn)識不到位、監(jiān)督和被監(jiān)督方信息不對稱、監(jiān)督落實取決于黨委政府的態(tài)度、反饋意見處置的隨意性大、制度化有待提高等問題。健全和完善民主監(jiān)督反饋機制建設(shè)需要提高認(rèn)識，建立多樣化的反饋機制，提煉、整合現(xiàn)有反饋機制，探索建立法制化的反饋機制及創(chuàng)新性的反饋機制。

人民政協(xié)；民主監(jiān)督；反饋機制

民主監(jiān)督作為人民政協(xié)三大職能之一，是中國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋，則是民主監(jiān)督環(huán)節(jié)中最末梢、最關(guān)鍵的鏈條，決定著民主監(jiān)督的效果。習(xí)近平總書記《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》中強調(diào)：“要加強人民政協(xié)民主監(jiān)督，完善民主監(jiān)督的組織領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)益保障、知情反饋、溝通協(xié)調(diào)機制”，“建立健全協(xié)商議題提出、活動組織、成果采納落實和反饋機制”。[1]2015年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》也強調(diào)“完善協(xié)商成果采納、落實和反饋機制。黨委會同政府、政協(xié)制定協(xié)商成果采納、落實和反饋辦法”。[2]人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋機制研究，是對影響人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋作用發(fā)揮的各種制度和相關(guān)要素展開分析研究。開展人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋機制研究，有助于提升民主監(jiān)督的實效性，有助于提高黨政部門決策的科學(xué)化、民主化。

一、人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋的相關(guān)制度設(shè)計

人民政協(xié)民主監(jiān)督是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國特色社會主義政治制度下的民主監(jiān)督，它是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關(guān)及其工作人員的工作進行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監(jiān)督。人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋制度屬于人民政協(xié)民主監(jiān)督制度建設(shè)的一個方面，主要有以下三個方面的制度規(guī)定構(gòu)成。

(一)法律法規(guī)中關(guān)于人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋的規(guī)定

2004年頒布的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政協(xié)協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”，[3]以根本大法的形式確立了人民政協(xié)制度的法律地位。除此之外，在我國法律法規(guī)及法律性文件中涉及人民政協(xié)的，還有《國旗法》、《香港特別行政區(qū)基本法》、《澳門特別行政區(qū)基本法》、《公務(wù)員法》、《社團登記管理條例》等，但這些法律都沒有對民主監(jiān)督做出具體的規(guī)定，更沒有對民主監(jiān)督反饋的相關(guān)法律規(guī)定。

全國各級政府部門制定了支持政協(xié)履行職能的規(guī)章制度，如2008年《廣東省辦理人大代表建議和政協(xié)提案辦法》、2012年《四川省人民政府辦理人大代表建議和政協(xié)提案辦法》、2007年《瓊海市政協(xié)提案辦理工作實施辦法》、2014年《攀枝花市仁和區(qū)人民政府辦理人大代表建議和政協(xié)提案辦法》等。

以《廣東省辦理人大代表建議和政協(xié)提案辦法》為例，其第六條規(guī)定：“承辦單位接到建議、提案后，如有不同意見，應(yīng)按交辦單位規(guī)定的建議在7日內(nèi)、提案在10日內(nèi)時間，通過網(wǎng)上辦理系統(tǒng)，向交辦單位提出調(diào)整意見并說明理由，不得擅自轉(zhuǎn)送其他單位”。第十條規(guī)定：“辦理建議、提案要講求質(zhì)量，求真務(wù)實，提高效率，切實解決問題。對建議、提案中提出的問題，凡應(yīng)該解決且有條件解決的要抓緊解決；應(yīng)該解決但因條件限制暫時不能解決的要納入規(guī)劃，創(chuàng)造條件逐步解決；涉及上級部門職權(quán)范圍事項，應(yīng)積極反映情況，爭取上級支持解決；因各種原因一時難以解決或不可行的，應(yīng)向建議、提案者實事求是講明情況，做好解釋工作”。[4]不過，總體來看，各級政府關(guān)于反饋的相關(guān)制度比較少，而且都是辦法、規(guī)章層面，法律效力低，適用范圍窄。

(二)中國共產(chǎn)黨關(guān)于人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋的規(guī)定

2006年印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》提出在“反饋環(huán)節(jié)”上建立健全制度，并要求對政協(xié)的提議案和建議案要及時給予正式答復(fù)：“各級黨委和政府要認(rèn)真傾聽來自人民政協(xié)的批評和建議，自覺接受民主監(jiān)督。要完善民主監(jiān)督機制，在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全制度，暢通民主監(jiān)督的渠道。黨委和政府的監(jiān)督機構(gòu)以及新聞媒體要密切與人民政協(xié)的聯(lián)系，加強工作協(xié)調(diào)和配合，提高民主監(jiān)督的質(zhì)量和成效。要切實發(fā)揮政協(xié)提案、建議案在民主監(jiān)督方面的作用，對政協(xié)的提案和建議案要認(rèn)真辦理，及時給予正式答復(fù)?！盵5]

2012年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步加強人民政協(xié)提案辦理工作的意見》對民主監(jiān)督反饋有了更具體的規(guī)定。第五條規(guī)定：“積極采納提案中的合理建議。承辦單位要加強對提案內(nèi)容的分析研究，認(rèn)真采納合理意見和建議，制定改進工作的具體措施。積極主動解決提案反映的問題，凡是有條件解決的，應(yīng)集中力量盡快解決；因條件所限一時難以解決的，應(yīng)制定計劃，積極創(chuàng)造條件逐步解決，并及時將進展情況向提案者反饋。對綜合性、全局性、前瞻性較強的問題，要以適當(dāng)方式報送有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，或由相關(guān)機構(gòu)進行深入研究，充分發(fā)揮提案的決策參考作用。”

第七條規(guī)定：“完善提案辦理督查制度。承辦單位要定期檢查提案辦理進展情況，協(xié)調(diào)解決提案辦理中的難點問題。進一步健全信息反饋制度，定期向政協(xié)組織通報提案辦理情況。建立提案辦理信息庫，對需跨年度辦理的提案，要適時向提案者通報辦理落實情況。對辦理難度較大、提案者多年反復(fù)提交或提案者對辦理結(jié)果不滿意的提案，要采取專項督辦、聯(lián)合督辦、跟蹤督辦等方式，加大督查力度，確保辦理工作取得實效。各級黨委和政府督查部門要積極開展對政協(xié)提案辦理工作的督查，發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，強化工作督導(dǎo)。提案辦理督查活動應(yīng)視情況邀請?zhí)岚刚吆驼f(xié)組織參加?！盵6]

2015年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，在“進一步完善政協(xié)協(xié)商”中提出要“完善協(xié)商成果采納、落實和反饋機制?！盵7]

在中共中央文件精神的指引下，各級黨委也紛紛制定了省、市、縣的相關(guān)規(guī)定。如廣東省委2006年印發(fā)的《中共廣東省委關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》、2011年印發(fā)的《中共廣東省委關(guān)于加強新形勢下人民政協(xié)工作的決定》和《廣東省委政治協(xié)商規(guī)程》，北京市于2010年印發(fā)《中共北京市委關(guān)于加強人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》等。浙江省委自1999年以來，每屆召開一次全省政協(xié)工作會議，先后印發(fā)了《關(guān)于進一步加強新時期人民政協(xié)工作的若干意見》、《關(guān)于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)支持人民政協(xié)履行職能制度化規(guī)范化和程序化的意見》、《關(guān)于加強和完善人民政協(xié)政治協(xié)商促進科學(xué)民主決策的意見》等系列文件。[8]

在各級黨委發(fā)布的規(guī)定中，對人民政協(xié)民主監(jiān)督的反饋制度都有相應(yīng)規(guī)定。例如，《中共廣東省委關(guān)于加強新形勢下人民政協(xié)工作的決定》提出要“建立健全政協(xié)參政議政成果采納落實和反饋機制，切實提高人民政協(xié)參政議政實效”，“完善協(xié)商議政成果辦理反饋機制。黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)同志要高度重視政協(xié)全體會議、常委會議和專題協(xié)商會議形成的情況報告、建議案、協(xié)商會議紀(jì)要，以及重要調(diào)研視察報告和反映的重要情況。特別重要的意見建議由黨委或政府責(zé)成有關(guān)部門辦理落實，并由辦公廳(室)跟蹤反饋”。[9]

在《廣東省委政治協(xié)商規(guī)程》在“協(xié)商成果辦理與反饋”中對反饋做出了更加詳細(xì)的規(guī)定：“建立健全協(xié)商成果辦理與反饋制度。高度重視協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化，重要協(xié)商成果要列入省委常委會議或省政府常務(wù)會議進行研究，形成采用意見，作為決策的重要依據(jù)。省委、省政府督查部門要分別將省委常委會議、省政府常務(wù)會議對協(xié)商成果的討論決定，以及省領(lǐng)導(dǎo)的批辦事項納入督辦范圍，各承辦單位要及時向督查部門和省各民主黨派反饋辦理有關(guān)情況。并于省委常委會議、省政府常務(wù)會議結(jié)束之日起三個月內(nèi)書面向參加協(xié)商的省各民主黨派、無黨派人士反饋辦理結(jié)果。此項工作由省委辦公廳、省政府辦公廳主辦，省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省委組織部協(xié)辦?！盵10]

再如，《中共北京市通州區(qū)委關(guān)于加強人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》在“協(xié)商意見的辦理和反饋”中規(guī)定：“要高度重視協(xié)商意見的辦理工作。對政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議形成的建議案、協(xié)商紀(jì)要等協(xié)商意見，由區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)閱批，責(zé)成相關(guān)部門提出辦理意見；對其他會議形成的協(xié)商意見，由區(qū)委、區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)閱批，責(zé)成相關(guān)部門提出辦理意見。對于政協(xié)常委會議建議案，由區(qū)政府常務(wù)會議進行研究；對于政協(xié)主席會議建議案，由區(qū)長辦公會進行研究。區(qū)委、區(qū)政府督查部門要將區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于協(xié)商意見辦理的相關(guān)批示列入督查事項。區(qū)委、區(qū)政府有關(guān)部門要及時將處理情況書面向區(qū)政協(xié)反饋。要加強提案、社情民意信息、建議、視察報告等書面協(xié)商意見的協(xié)商辦理。經(jīng)政協(xié)協(xié)商的事項提交區(qū)委、區(qū)政府決策時，附政協(xié)報送的協(xié)商意見”。在“切實加強和改善黨對人民政協(xié)政治協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo)”中還特別規(guī)定：“對主持和參與人民政協(xié)政治協(xié)商以及落實反饋協(xié)商意見的情況，要列入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核指標(biāo)體系，及時進行評估，促進協(xié)商工作的落實?！盵11]

(三)人民政協(xié)章程和規(guī)定中有關(guān)民主監(jiān)督反饋的規(guī)定

人民政協(xié)制訂的章程和規(guī)定以內(nèi)部制度的方式形成，對民主監(jiān)督和具體的反饋程序作了專門的規(guī)定。

2004年頒布的《中國人民政治協(xié)商會議章程修正案》指出“民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督?！盵12]

2011年頒布的《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會提案工作條例》第五章“提案的辦理”第二十一條第四款規(guī)定“在辦理提案過程中，提案者可以通過提案委員會了解有關(guān)提案辦理情況，參與提案的辦理。在收到辦理復(fù)文后，應(yīng)當(dāng)及時向提案委員會反饋辦理意見”。第五款規(guī)定：“承辦單位應(yīng)當(dāng)主動加強與提案者的溝通，共商解決問題的辦法，并征詢提案者對辦理復(fù)文的意見。如提案者對辦理結(jié)果不滿意，提案委員會應(yīng)建議承辦單位重新研究，作進一步的答復(fù)”。[13]

全國各地政協(xié)也都據(jù)此制定了相關(guān)規(guī)定，主要集中在對提案辦理的反饋上。

省級政協(xié)主要通過制定提案工作條例，對提案反饋做出明確規(guī)定，如2011年頒發(fā)的《中國人民政治協(xié)商會議江蘇省委員會提案工作條例》第二十一條規(guī)定：“在辦理提案過程中，提案者可以通過提案委員會了解有關(guān)提案辦理情況，參與提案的辦理。在收到辦理復(fù)文后，應(yīng)當(dāng)及時向提案委員會反饋辦理意見”、“承辦單位應(yīng)當(dāng)主動加強與提案者的溝通，共商解決問題的辦法，并征詢提案者對辦理復(fù)文的意見。如提案者對辦理結(jié)果不認(rèn)同，提案委員會應(yīng)建議承辦單位重新研究，作進一步的答復(fù)”。第二十六條規(guī)定“對于重點督辦提案，可以采用協(xié)商座談、實地考察、專題調(diào)研、走訪等方式，推動辦理工作，提高辦理質(zhì)量，促進提案落實。對提案中當(dāng)年不能解決的重要問題，要跟蹤督辦。承辦單位承諾列入計劃解決的，應(yīng)當(dāng)及時向提案者反饋?！盵14]其它如《中國人民政治協(xié)商會議江蘇省委員會提案工作條例》(2011年)、《中國人民政治協(xié)商會議安徽省委員會提案工作條例》(2012年)等都有類似規(guī)定。

地市一級政協(xié)主要根據(jù)中央文件和省級文件來制定相關(guān)工作條例，如江蘇南通市出臺的《中國人民政治協(xié)商會議南通市委員會提案工作條例》，就“根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議章程》、《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》和《中共江蘇省委關(guān)于做好新形勢下人民政協(xié)工作的意見》、《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會提案工作條例》、《中國人民政治協(xié)商會議江蘇省提案工作條例》”，[15]結(jié)合南通市政協(xié)提案工作實際制定的?！稐l例》第二十三條規(guī)定“在提案辦理過程中，提案者可以向承辦單位或提案委員會了解有關(guān)提案辦理情況，參與提案的辦理。在收到辦理復(fù)文后，應(yīng)當(dāng)及時向提案委員會反饋辦理意見。如提案者對辦理結(jié)果不認(rèn)同，提案委員會應(yīng)建議承辦部門重新研究，一個月內(nèi)再次辦理答復(fù)”。第二十四條規(guī)定：“承辦單位對提案中反映黨和政府亟待解決、人民群眾普遍要求改進的問題的，對推動工作具有重要作用并具有較強可行性的，可以選作重點提案，進行重點辦理。對承諾列入計劃辦理的，要建立跟蹤辦理機制，適時將辦理結(jié)果向提案者反饋”。[16]《中國人民政治協(xié)商會議江蘇省張家港市委員會提案工作條例(修訂稿)》第二十條、第二十五條有相近的規(guī)定。[17]

縣市一級政協(xié)對反饋的規(guī)定和地市級很相似，如南通市下轄的海安縣發(fā)布的《中國人民政治協(xié)商會議江蘇省海安縣委員會提案工作條例》第二十二條規(guī)定、第二十三條，對反饋都有與上述地市級黨委文件有相類似的規(guī)定。[18]

從民主監(jiān)督反饋的制度設(shè)計分析中我們可以看到，經(jīng)過長期探索，人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋制度初步形成了由橫向和縱向兩個層面建構(gòu)的框架體系。橫向構(gòu)建是指反饋制度的不同來源，分別由法律法規(guī)、共產(chǎn)黨文件、政協(xié)章程條例三個方面構(gòu)成；人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋制度體系的縱向構(gòu)建是指反饋制度的不同層級，可以分為中央、省級、地市、縣市四級，體現(xiàn)在法律法規(guī)、共產(chǎn)黨文件和政協(xié)章程條例三個方面。但同時出現(xiàn)人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋制度法律層級低，只有地方行政規(guī)章而沒有嚴(yán)格意義上的法律和法規(guī)的保障；反饋制度的針對面窄，主要是針對提案的規(guī)定；以及反饋制度內(nèi)容重復(fù)等問題。

二、人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋的現(xiàn)狀分析

人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋制度設(shè)計反映的是人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋的制度建設(shè)和完成情況，人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋的實際情況則可以從人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋的執(zhí)行情況、存在的問題進行分析。

(一)人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋的執(zhí)行情況

《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》明確了人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式：政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案；各專門委員會提出建議或有關(guān)報告；委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動；政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機關(guān)和政府部門特約監(jiān)督員等。

上述人民政協(xié)民主監(jiān)督的形式在實際執(zhí)行中也都得到廣泛應(yīng)用。各地人民政協(xié)還根據(jù)各自的實際情況，針對不同的民主監(jiān)督形式，形成不同的反饋形式和制度。

杭州市從推進黨委、政府接受和支持民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)入手，不斷優(yōu)化和改善民主監(jiān)督的環(huán)境，增強民主監(jiān)督的可操作性和實際成效。在建立健全反饋機制方面，對委員們民主監(jiān)督的意見建議，由黨委、政府及有關(guān)部門及時研究辦理并將落實措施、取得成效等向政協(xié)通報反饋。政協(xié)及時將處理情況反饋給提交民主監(jiān)督意見的政協(xié)參加單位和委員，同時將他們對處理情況的意見再次反饋黨委、政府及有關(guān)部門。[19]

湖北孝感市政協(xié)廣泛開展視察、調(diào)查研究、反映社情民意、協(xié)商討論，通過建議案、重點提案、重要調(diào)研報告、社情民意信息等形式向市委、市政府及有關(guān)部門提出的意見和建議。市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)親自批閱，有關(guān)部門認(rèn)真研究處理，并將辦理情況反饋給政協(xié)。此外，孝感政協(xié)還堅持政協(xié)意見建議和領(lǐng)導(dǎo)批示意見落實情況納入市委、市政府督查工作內(nèi)容的制度。每年篩選部分政協(xié)委員意見建議領(lǐng)導(dǎo)批示件，納入政務(wù)督查工作內(nèi)容，由市委督查室、市政府督辦室重點督辦落實，以促進市委、市政府工作部署的落實。[20]

總體上看，黨委、政府對人民政協(xié)民主監(jiān)督的重視程度是關(guān)鍵，只有黨委、政府重視發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督的重要作用，才會更好地落實反饋及其制度建設(shè)。同時，各地也都根據(jù)本地實際情況，探索人民政協(xié)民主監(jiān)督的長效機制和相關(guān)制度。

(二)人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋中存在的問題

民主監(jiān)督是人民政協(xié)的重要職能，建言獻策是重要形式，如果沒有信息反饋，作為非權(quán)力監(jiān)督的政協(xié)民主監(jiān)督將大打折扣。人民政協(xié)在多年的探索實踐中積累了不少民主監(jiān)督反饋的制度設(shè)計和工作方法，但總體上看，有關(guān)民主監(jiān)督反饋的規(guī)定比較原則，還沒有真正建立起從知情、溝通到反饋的工作程序；有的地方政府部門尚沒有制定對于民主監(jiān)督的有效溝通和反饋措施，也沒有專門機構(gòu)負(fù)責(zé)處理民主監(jiān)督的反饋；被監(jiān)督和批評部門初次反饋相對做得比較好，但實際接納意見和修改措施及執(zhí)行情況的后續(xù)反饋不夠等。具體而言，主要存在以下幾個方面的問題。

1.對民主監(jiān)督反饋的認(rèn)識不到位

一是對政協(xié)地位和作用的認(rèn)識不到位，“政協(xié)在我國監(jiān)督體系中的地位和作用長期以來一直沒有得到妥善解決，鑒于制度安排的缺陷和功能發(fā)揮的不足，政協(xié)并沒有完善監(jiān)督環(huán)節(jié)的獨立意志和權(quán)力授予，因此，很難預(yù)期在政協(xié)基本監(jiān)督功能得到規(guī)范之前能夠?qū)γ裰鞅O(jiān)督環(huán)節(jié)加以根本完善?！盵21]

二是從人民政協(xié)自身來看，政協(xié)委員作為民主監(jiān)督的主要參與者，其本身也存在著主動性和行使民主監(jiān)督權(quán)利的理性認(rèn)識和能力等方面的問題。有些委員本身就是政府官員，在民主監(jiān)督過程中出現(xiàn)身份錯位，無法真正落實民主監(jiān)督反饋；有的政協(xié)委員礙于情面或工作忙碌，對反饋沒有后續(xù)的跟蹤追問，很多問題最后不了了之；有的政協(xié)委員被動接受履行監(jiān)督責(zé)任多，主動要求行使監(jiān)督權(quán)利少；有的政協(xié)委員則是在提案、建議不被采納或沒有反饋后出現(xiàn)消極態(tài)度，工作積極性下降。

2.監(jiān)督者和被監(jiān)督者信息掌握不對稱

信息掌握不對稱體現(xiàn)在多個方面，一是政協(xié)與黨委、政府掌握的信息不對稱，二是民主黨派與執(zhí)政黨掌握的信息不對稱，三是政協(xié)委員與被監(jiān)督者掌握的信息不對稱。作為民主監(jiān)督的發(fā)起者，人民政協(xié)掌握的信息和被監(jiān)督部門不對稱，又沒有相關(guān)的制度予以保障，導(dǎo)致民主監(jiān)督信息缺失，信息流動不暢，所提出的意見建議缺乏針對性和可操作性，被監(jiān)督方也認(rèn)為無關(guān)緊要，認(rèn)為反饋可有可無，反而是增加了工作量，對反饋缺乏積極性。

3.民主監(jiān)督反饋的落實取決于黨委、政府的態(tài)度

民主監(jiān)督反饋的落實情況，在很大程度上取決于當(dāng)?shù)攸h委、政府的態(tài)度。有的地方的黨委、政府比較重視政協(xié)工作，領(lǐng)導(dǎo)比較開明，民主監(jiān)督的氣氛濃厚，民主監(jiān)督的反饋落實的也相對比較好。對于重大提案，主要領(lǐng)導(dǎo)都要親自批示，檢查落實，并交由有關(guān)部分及時回復(fù)。在反饋制度的探索上也比較重視，往往通過黨內(nèi)文件的方式予以保障。有些地方的黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)對政協(xié)工作不重視，政協(xié)民主監(jiān)督反饋落實的也不好。

4.對民主監(jiān)督提案、建議、意見反饋處置的隨意性大

從政府各個部門對人民政協(xié)民主監(jiān)督所形成的提案、建議和意見的反饋情況來看，實際效果并不理想。有的沒有反饋；有的只是告知收到相關(guān)提案、建議或意見；有的則是避重就輕，應(yīng)付回答。

普遍存在對民主監(jiān)督的提案、建議、意見反饋不及時或反饋不力的問題。政協(xié)委員所提的提案中只有部分重點提案得到了及時反饋，而很多建議、意見發(fā)出后往往沒了下文。另外，民主監(jiān)督的提案、建議、意見很少有雙向、多次的反饋，對一些問題的探討無法深入。

5.民主監(jiān)督反饋的制度化、規(guī)范化、程序化有待提高

由于大多黨政部門除提案外并未制訂對民主監(jiān)督的有效回應(yīng)和反饋措施，在反饋環(huán)節(jié)的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)方面有所缺失，政協(xié)委員提出的意見和建議時常沒有回音，也沒有專門的機構(gòu)將民主監(jiān)督的處理結(jié)果反饋給政協(xié)或提出監(jiān)督意見者。人民政協(xié)民主監(jiān)督還沒有建立起完善的運行機制、保障機制和反饋機制，突出表現(xiàn)在民主監(jiān)督反饋過程中出現(xiàn)的組織機構(gòu)不健全、落實乏力、監(jiān)督彈性過大等問題。民主監(jiān)督的規(guī)范化、程序化、制度化建設(shè)還需進一步加強，尤其是在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)三個環(huán)節(jié)上的有機銜接還需要探索和研究。另外，民主監(jiān)督是人民政協(xié)的一項重要職能，但政協(xié)本身并沒有設(shè)立相適應(yīng)的專門機構(gòu)，這項職能在實際實施中缺乏必要的機構(gòu)來保障實施。

三、加強人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋機制建設(shè)的建議

經(jīng)過多年的研究和探索，相關(guān)學(xué)者在人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)、內(nèi)容、形式和特點等方面的研究成果較多，在很多問題上達成了共識，而對人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋機制建設(shè)的研究則相對較少，還有許多問題需要我們做深入研究。通過對民主監(jiān)督反饋制度建設(shè)設(shè)計的梳理，針對民主監(jiān)督反饋實踐中出現(xiàn)的問題，提出以下建議。

(一)提高對民主監(jiān)督反饋機制建設(shè)重要性的認(rèn)識

要進一步提高對民主監(jiān)督反饋機制建設(shè)重要性的認(rèn)識，把它放在健全社會主義民主制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下來思考。治理本身體現(xiàn)了多元化的特點和要求，強調(diào)多元主體利益的利益表達，由各黨派和社會各界代表組成的人民政協(xié)，在這方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。通過人民政協(xié)這個平臺，廣開言路，匯聚民意，尊重意見表達，努力達成共識，提高決策的科學(xué)化、民主化。而民主監(jiān)督的反饋，則是實現(xiàn)這些機能的重要環(huán)節(jié)和保障。

要建立黨委、政府自覺接受民主監(jiān)督的工作機制。人民政協(xié)的民主監(jiān)督是非權(quán)力性質(zhì)的政治監(jiān)督，只有黨委、政府重視，監(jiān)督才能落到實處。要認(rèn)識到“真正意義上的民主監(jiān)督是一種具有制約性的監(jiān)督，制約性是人民政協(xié)民主監(jiān)督的生命線，也是中國多黨合作制度的內(nèi)在機理”。[22]要進一步轉(zhuǎn)變觀念，使民主監(jiān)督真正成為民主黨派、群眾團體和無黨派人士履行政治監(jiān)督職能的重要形式，成為推進決策科學(xué)化和民主化有效途徑。

(二)建立多樣化的民主監(jiān)督反饋機制

根據(jù)人民政協(xié)民主監(jiān)督的形式和特點，探索建立多樣化的民主監(jiān)督反饋機制。

針對政協(xié)委員書面形式的提案、建議和意見等，承辦單位也要以正式書面材料反饋給委員，按照規(guī)定時間和程序，能采納的告知采納的情況，不能采納或暫時不能采納的，也要及時告知委員原因。需要進一步溝通的，還需提出明確的溝通時間和內(nèi)容。對于委員集體提案和委員聯(lián)名所提的建議和意見，還可以通過召開專題通報會的方式進行反饋。

針對委員普遍關(guān)心的重大、重點工程項目，可以采取邀請委員進行實地考察、視察，或舉辦專題溝通會的方式進行。相關(guān)部門對委員提出的問題要及時反饋、及時溝通，并整理成紀(jì)要或簡報的方式予以留存、備查。

針對政協(xié)召開的有關(guān)會議上委員們提的建議和意見等，有關(guān)部門可以現(xiàn)場進行溝通、交流、反饋。政協(xié)委員對解答存疑的，可以再安排進一步的交流與溝通。[23]

除此之外，政協(xié)也可以就專題調(diào)研的情況組織專門的反饋會，把調(diào)研情況通過反饋會的方式，直接和有關(guān)部門溝通、交流，同時，在會上也可以了解相關(guān)部門對專題調(diào)研的反饋。江西省政協(xié)就于2009年11月13日組織民主監(jiān)督調(diào)研情況反饋會，就《江西省人民政府關(guān)于加強“五河一湖”及東江源頭環(huán)境保護的若干意見》貫徹執(zhí)行情況專題民主監(jiān)督的調(diào)研報告進行專題反饋。江西副省長對調(diào)研報告予以高度評價，并表示要組成聯(lián)合調(diào)查組，做進一步調(diào)查。[24]

(三)提煉、整合、完善現(xiàn)有的民主監(jiān)督反饋機制

健全和完善現(xiàn)有的民主監(jiān)督反饋機制，首先要提煉、總結(jié)黨政機關(guān)、人民政協(xié)已有的民主監(jiān)督反饋機制，并在此基礎(chǔ)上加以發(fā)展和完善。

在人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋制度的過程中，各地黨政機關(guān)積極探索，形成了很好的經(jīng)驗和制度，尤其是我國黨的重要文件中的相關(guān)規(guī)定漸成體系，并形成不同層次。例如，以湖北省委2005年印發(fā)的《中共湖北省委關(guān)于進一步加強新形勢下政協(xié)工作的意見》為依托，孝感市、孝昌縣兩級黨委制訂了關(guān)于完善政協(xié)民主監(jiān)督工作機制的專門文件，形成層次。2009年，中共孝感市委出臺的《關(guān)于完善政協(xié)民主監(jiān)督工作機制的意見》，從人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的重要性、主要原則、內(nèi)容和形式、完善向政協(xié)會議通報情況的制度、建立健全政協(xié)意見建議落實情況反饋制度、發(fā)揮政協(xié)經(jīng)常性工作在民主監(jiān)督中的作用、建立健全民主監(jiān)督的保障機制等八個方面做出了具體規(guī)定，制定了詳細(xì)的可操作性意見和辦法。[25]隨后，孝感市下轄的孝昌縣委制定了《關(guān)于完善政協(xié)民主監(jiān)督工作機制的意見》，對建立健全政協(xié)意見建議落實情況反饋制度做出了更加具體的規(guī)定：“各級黨委、政府及有關(guān)部門要認(rèn)真研究處理政協(xié)提出的意見和建議，及時將辦理情況反饋給政協(xié)。政協(xié)收到黨政部門有關(guān)辦理情況反饋后，應(yīng)及時告知提交意見建議的政協(xié)參加單位或委員個人”；“對政協(xié)建議案、重點提案、重要調(diào)研報告、社情民意信息等，有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自批閱，有關(guān)工作機構(gòu)要加強督辦，有關(guān)部門要認(rèn)真研究處理，并將落實領(lǐng)導(dǎo)批示意見的情況以書面形式向政協(xié)反饋，政協(xié)要適時邀請相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志在政協(xié)會議上通報辦理落實情況”。[26]當(dāng)前的首要任務(wù)，是提煉、整合全國各地政協(xié)在民主監(jiān)督反饋機制建設(shè)上的制度和經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上加以完善，通過已有制度化的平臺，不斷優(yōu)化和改善民主監(jiān)督的環(huán)境，增強民主監(jiān)督反饋的實際成效。

而人民政協(xié)在發(fā)揮民主監(jiān)督的過程中也不斷探索和完善民主監(jiān)督反饋制度，如公示制度、聽證制度等。同時，還要繼續(xù)加以健全和完善，如探索建立提案辦理的交辦制度，由黨委、政府的“兩辦”會同政協(xié)的有關(guān)委員會牽頭，統(tǒng)一交政府有關(guān)部門辦理，并及時反饋給提案人；建立專報制度，對重要的建議案，市政協(xié)直報或?qū)蠼o黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)，再由黨委、政府的“兩辦”將有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批示和意見交辦落實的情況書面反饋給政協(xié)；建立會辦制度，對集體提案以及涉及多個部門辦理的建議案、提案、社情民意等，由黨委或政府分管秘書長牽頭召開會辦會，并將辦理的結(jié)果及時向政協(xié)有關(guān)專委會或當(dāng)事人反饋；建立督辦制度，政府辦公室對政府有關(guān)部門辦理政協(xié)建議案、提案、社情民意等的情況每年可組織兩次督查，督查時可約請政協(xié)有關(guān)委員參加。[27]此外，還要探索建立評議制度。江西萍鄉(xiāng)市委2013年出臺的《關(guān)于進一步加強人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》規(guī)定，當(dāng)?shù)攸h政部門在市政協(xié)常委會組織的民主評議測評中如果兩次獲得不滿意票超過與會政協(xié)常委人數(shù)1/3的，將依照有關(guān)程序?qū)挝灰话咽置饴毣蜇?zé)令辭職。[28]同時，政協(xié)要對民主監(jiān)督活動定期進行科學(xué)評價，重點評價民主監(jiān)督的反饋，以強化民主監(jiān)督的有效性。

(四)探索法制化的民主監(jiān)督反饋機制

探索法制化的民主監(jiān)督反饋機制，就是在人民政協(xié)制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)的基礎(chǔ)上，探索如何通過法律方式，將民主監(jiān)督反饋的相關(guān)制度予以明確。

楊勇曾經(jīng)提出人民政協(xié)法制化建設(shè)的五個方面：一是完善憲法保障。人民政協(xié)的性質(zhì)和地位、職權(quán)和義務(wù)、功能與作用等理應(yīng)寫進憲法的主體部分，明確與黨委、人大、政府和司法等機關(guān)的相互關(guān)系。二是制定人民政協(xié)組織法。人民政協(xié)的組織形式應(yīng)當(dāng)有法律予以規(guī)范，政協(xié)章程應(yīng)復(fù)名為政協(xié)組織法為好。三是人民政協(xié)程序立法。人民政協(xié)既沒有實體法(組織法)，也沒有程序法，應(yīng)當(dāng)對協(xié)商民主的主體、內(nèi)容、程序等做出具體的法律規(guī)定。四是制定界別相關(guān)法律。明確界別的產(chǎn)生依據(jù)和性質(zhì)、基本的界別構(gòu)成、界別的基本權(quán)利和義務(wù)。五是保障委員民主權(quán)利，通過立法保障委員的知情權(quán)、建議權(quán)和言論免責(zé)權(quán)。[29]

應(yīng)該說這是一套完整的人民政協(xié)法制化的理論構(gòu)想，但實現(xiàn)起來可能還要有一個過程?；谌嗣裾f(xié)在中國政治體系中的定位，還有很多理論和實踐問題需要繼續(xù)研究和探討。但可以嘗試對人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋頒布一些程序性立法，例如可以對民主監(jiān)督反饋機構(gòu)做出專門規(guī)定，以保障民主監(jiān)督反饋有專門的人員落實；對民主監(jiān)督反饋程序做出規(guī)定，以保障反饋成為必需的環(huán)節(jié)；對委員民主權(quán)力做出規(guī)定，可以保障委員暢所欲言的表達意見，使委員沒有顧慮，對反饋落實一抓到底。

(五)探索建立創(chuàng)新性的民主監(jiān)督反饋機制

社會主義民主建設(shè)是一個不斷探索和發(fā)展的過程，民主監(jiān)督反饋機制建設(shè)也要與時俱進，不斷創(chuàng)新民主監(jiān)督反饋新機制。

探索民主監(jiān)督和新聞媒體相結(jié)合，提高反饋實效。北京市政協(xié)于1994年成立了新聞輿論導(dǎo)向民主評議監(jiān)督小組。2004年，市政協(xié)以北京娛樂信報為試點，“探索政協(xié)民主監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的新形式：信報從政協(xié)委員提案、意見建議入手，讓政協(xié)委員通過信報發(fā)表意見，對政協(xié)的建議案、調(diào)研報告追蹤報道，介紹委員們反映社情民意和政府部門辦理提案的情況……”[30]之后，北京市政協(xié)還和北京日報、北京電臺、北京電視臺、北京晚報等媒體合作開辦專版、專欄、專題節(jié)目，截止到2004年年底，信報“走近您身邊，為您辦實事”專欄已經(jīng)開辦了近80期，北京電臺的《議政論壇》播出了300期。這些新聞媒體從市政協(xié)的重點工作和政協(xié)委員的提案中尋求線索，對難點、熱點問題深入采訪，推動了一些問題的解決。[31]

探索政府機構(gòu)之間的信息交流和共享，暢通民主監(jiān)督反饋的渠道。從政協(xié)民主監(jiān)督的實踐來看，政府各部門在接受政協(xié)民主監(jiān)督方面相互間很少有經(jīng)驗交流和信息溝通，會導(dǎo)致民主監(jiān)督的反饋在內(nèi)容和方式得不到借鑒和推廣，民主監(jiān)督反饋的影響力受到局限。從提高工作實效的角度來看，政府各個部門在對民主監(jiān)督反饋的過程中實現(xiàn)信息共享、經(jīng)驗互相借鑒，對于提高政府部門民主監(jiān)督反饋的有效性具有重要價值。

探索民主監(jiān)督和民意調(diào)查相結(jié)合的方式，充分利用人民政協(xié)的專家資源和渠道優(yōu)勢，通過民意調(diào)查的形式，更加廣泛的征求民意，從而進一步拓寬民主監(jiān)督的反饋方式。此外，還可以探索建立網(wǎng)絡(luò)民主監(jiān)督反饋制度平臺，提高反饋效率。浙江溫嶺政協(xié)提倡提案“網(wǎng)上提交，網(wǎng)上交辦、網(wǎng)上答復(fù)，網(wǎng)上反饋”的工作方法，以提高提案工作效率。

總之，人民政協(xié)民主監(jiān)督反饋機制建設(shè)還有很多問題需要我們研究。充分發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督重要作用，需要健全和完善的民主監(jiān)督反饋機制，需要我們在理論和實踐中不斷探索。

[1]習(xí)近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話[N]．人民日報，2014-9-22.

[2]中共中央辦公廳.關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見[N]．人民日報，2015-6-26.

[3]中華人民共和國憲法[J]．中華人民共和國國務(wù)院公報，2004，(13).

[4]廣東省人民政府關(guān)于發(fā)布《廣東省人民政府辦理人大代表建議和政協(xié)提案辦法》的通知[J]．廣東省人民政府公報，2008，(21).

[5]中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見(摘要)[N]．人民日報，2006-3-2.

[6]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳.關(guān)于進一步加強人民政協(xié)提案辦理工作的意見[J]．中國政協(xié)，2012，(11).

[7]關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見[N]．人民日報，2015-02-10.

[8]李宏、鮑蔓華.確保民主監(jiān)督有章可循[N]．團結(jié)報，2013-11-9.

[9]中共廣東省委關(guān)于加強新形勢下人民政協(xié)工作的決定[EB/OL]．全國人民政治協(xié)商會議廣東省委員會網(wǎng)站，http://www.gdzxb.gov.cn/about_us/content.jsp?catid=19&scatid=151&id=12009，2014-11-2.

[10]中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程[EB/OL]．http://www.yingde.gov.cn/info/92318，全國人民政治協(xié)商會議廣東省英德市委員會網(wǎng)站，2014-11-20.

[11]中共北京市通州區(qū)委關(guān)于加強人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設(shè)的意見[EB/OL]．http://zhxlh.bjtzh.gov.cn/n3683444/n3683471/n3683561/c4009694/content.html，全國人民政治協(xié)商會議北京市通州區(qū)委員會網(wǎng)站，2014-10-7.

[12]中國人民政治協(xié)商會議章程修正案[J]．協(xié)商論壇，2004，(3).

[13]中國人民政治協(xié)商會議全國委員會提案工作條例[N]．人民政協(xié)報，2011-3-2.

[14]中國人民政治協(xié)商會議江蘇省委員會提案工作條例[J]．江蘇政協(xié)，2011，(6).

[15][16]中國人民政治協(xié)商會議南通市委員會提案工作條例[EB/OL]．http://www.ntzx.gov.cn/art/2011/10/14/art_16359_850725.html，全國人民政治協(xié)商會議江蘇省南通市委員會網(wǎng)站，2014-11-22.

[17]中國人民政治協(xié)商會議江蘇省張家港市委員會提案工作條例(修訂稿)[EB/OL]． 全國人民政治協(xié)商會議張家港市委員會網(wǎng)站，http://www.zjgzx.gov.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=1150，2014-11-2.

[18]中國人民政治協(xié)商會議海安縣委員會提案工作條例[EB/OL]．http://www.jshazx.com/wxzl/976.html，2014-11-26.

[19]葉明.推進人民政協(xié)制度建設(shè)的整體設(shè)計和銜接配套[N]．人民政協(xié)報，2012-6-12.

[20]完善機制創(chuàng)新形式在實踐中努力推進政協(xié)民主監(jiān)督工作[EB/OL]． 全國人民政治協(xié)商會議湖北省委員會網(wǎng)站，http://www.hbzx.gov.cn/newsdetail.jsp?id=201110141559100089， 2014-11-20.

[21]嚴(yán)家棟、劉杰.如何在知情溝通反饋環(huán)節(jié)上完善政協(xié)的民主監(jiān)督[N]．聯(lián)合時報，2007-5-11.

[22]虞崇勝.人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)、特點和優(yōu)勢[J]．中國政協(xié)理論研究，2012，(4).

[23]沈廣國、于進.建立反饋機制提高監(jiān)督實效—關(guān)于推進人民政協(xié)民主監(jiān)督的理性思考[J]．江蘇政協(xié)，2007，(12).

[24]駱雪.省政協(xié)舉行專題民主監(jiān)督調(diào)研情況反饋會[N]．光華時報，2009-11-17.

[25]完善機制創(chuàng)新形式在實踐中努力推進政協(xié)民主監(jiān)督工作[EB/OL]．http://www.hbzx.gov.cn/newsdetail.jsp?id=201110141559100089，全國人民政治協(xié)商會議湖北省委員會網(wǎng)站，2014-11-20.

[26]中共孝昌縣委關(guān)于完善政協(xié)民主監(jiān)督工作機制的意見[EB/OL]． 全國人民政治協(xié)商會議湖北省孝昌縣委員會網(wǎng)站，http://xczx.xiaochang.gov.cn/xczx/ShowArticle.asp?ArticleID=6222，2014-11-28.

[27]沈廣國、于進.建立反饋機制提高監(jiān)督實效—關(guān)于推進人民政協(xié)民主監(jiān)督的理性思考[J]．江蘇政協(xié)，2007，(12).

[28]漆宇勤.黨政部門一把手在政協(xié)民主評議不過關(guān)或被免職[N]．人民政協(xié)報，2013-7-6.

[29]楊勇.關(guān)于人民政協(xié)法制化問題的探討[J]．中國政協(xié)，2009，(1).

[30][31]夏麗新.“民主”與“輿論”并舉—市政協(xié)探索民主監(jiān)督與新聞輿論監(jiān)督相結(jié)合新嘗試[N]．北京日報，2005-1-20.

責(zé)任編輯:李 玲

本文為中共北京市委黨校學(xué)科建設(shè)課題(批準(zhǔn)號：2013XKJ005)研究成果。

李罡，男，北京市委黨校政治學(xué)教研部副教授、碩士生導(dǎo)師、博士。北京，100044。

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