陳　聽

(都勻市人民檢察院， 貴州　都勻　558000)

積極建言獻策推動依法治國

——基層依法治國現(xiàn)狀分析及建議

陳聽

(都勻市人民檢察院， 貴州都勻558000)

[摘要]中共十八屆四中全會研究并作出了全面推進依法治國若干重大問題的決定。民主黨派基層組織，為更好地發(fā)揮參政黨的作用，對于中國共產(chǎn)黨提出的依法治國方略，應(yīng)當認真地開展調(diào)查研究，反映社情民意，積極建言獻策。尤其從當前基層法治現(xiàn)狀入手，分析所存在的問題，以民主監(jiān)督和協(xié)作配合兩個方面來推動依法治國的貫徹落實。

[關(guān)鍵詞]依法治國；民主黨派；基層組織；法治現(xiàn)狀

為貫徹落實中共十八大作出的戰(zhàn)略部署，加快建設(shè)社會主義法治國家，中共十八屆四中全會研究并作出了全面推進依法治國若干重大問題的決定。依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)中國共產(chǎn)黨和國家的長治久安。建設(shè)法治中國，是國家發(fā)展的必然要求。

民主黨派是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的參政黨，因此對于中國共產(chǎn)黨提出的依法治國方略，應(yīng)當認真地開展調(diào)查研究，反映社情民意，積極建言獻策，更好地發(fā)揮參政黨的作用。

一、依法治國的概念及在中國的發(fā)展

依法治國是治理國家的一套方針，是依照法律和法理來治理國家而不是按照個人的意志、主張來治理國家，其目的是為了建設(shè)社會主義法治國家，確保人民當家作主的權(quán)利。

對于現(xiàn)代社會來說，法治是社會的一個基本框架，大到國家的政體，小到個人的言行，都需要在法治的框架中運行。一個國家，如果離開法律，國家的各項職能無法實施，如果不靠法律來維系政府、企業(yè)、社會的運轉(zhuǎn)，就會出現(xiàn)混亂狀態(tài)，如果不以法律來規(guī)范人們的言行，社會將沒有秩序。依法治國是社會進步的重要體現(xiàn)，是現(xiàn)代社會的重要標志之一。

法治的概念可追溯到西方法治文明的源頭古希臘時期，柏拉圖認為所有的治理方式都有其缺憾，而法治是一種“最不壞”的社會治理方式。而柏拉圖的學(xué)生亞里斯多德則給法治作出了對后世有著深遠影響的定義“法治應(yīng)包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。雖然中國傳統(tǒng)文化中也有“法治”的身影，但現(xiàn)代法治主要還是指西方的法治思想和制度?，F(xiàn)代法治觀念及其實踐引入中國始于晚清。鴉片戰(zhàn)爭令國家遭遇了“亙古未有之巨變”，有識之士逐漸意識到西方各國的先進不在于器物，而是源于制度。維新變法雖然失敗，但卻更新了人們的法治、自由、民主等觀念，是中國探索現(xiàn)代國家治理方式的開端。

1949年中華人民共和國成立后，中國的民主和法制建設(shè)曾一度有過長足的發(fā)展，但在“左”的思想和個人崇拜的“人治”思想指導(dǎo)下，十年“文革”幾乎令已經(jīng)取得的若干法制成就毀于一旦。“法治”被認為是資產(chǎn)階級的專利，法律虛無主義盛行。而“人治”與“法治”之爭持續(xù)到中共十一屆三中全會的召開，鄧小平提出要“依法治國”，建立社會主義民主和社會主義法制。1997年，中共十五大明確提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的跨世紀目標。1999年，“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”被寫入憲法，“法治”作為基本治國方略得以確立。2002年，中央提出了“社會主義法治理念”，基本內(nèi)涵包括：依法治國、公平正義、執(zhí)法為民、服務(wù)大局和黨的領(lǐng)導(dǎo)。這五個方面相輔相成，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。2007年，中共十七大明確提出全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家，并對加強社會主義法治建設(shè)作出了全面部署。2014年，中共十八屆四中全會作出了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，將建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家定為依法治國的總目標。

二、當前基層法治現(xiàn)狀

中國的法治進程經(jīng)過幾十年發(fā)展有了長足的進步，但是當前法治建設(shè)還存在許多亟需解決的問題，如立法的針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向等現(xiàn)象較為突出；有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象比較嚴重，執(zhí)法體制權(quán)責脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象突出等問題。通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)就基層而言，具體來說存在如下突出問題：

(一)立法層面。

就基層而言，不存在嚴格意義上的立法問題，因為根據(jù)《立法法》的規(guī)定，只有擁有立法權(quán)的國家機關(guān)，才有權(quán)制定、頒布相應(yīng)名稱的規(guī)范性文件。而《立法法》最低只授權(quán)到設(shè)區(qū)的市、自治州一級人民代表大會及其常務(wù)委員會，對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)的權(quán)力；授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方政府規(guī)章的權(quán)力。而基層的區(qū)縣一級的人大、政府沒有任何制定“規(guī)范”的權(quán)力。

但是在現(xiàn)實中，一些基層地方政府，甚至是地方黨委，卻不時變相地行使著“立法權(quán)”。那就是常見以頒發(fā)“紅頭文件”的方式替代地方性法規(guī)、規(guī)章，以此達到“曲線救國”的目的。其實，“紅頭文件”并沒有嚴格的定義，只是與地方性法規(guī)、規(guī)章等需要經(jīng)過嚴格的法定程序來制定相比，“紅頭文件”由政府部門、單位自行制定、發(fā)布，主題往往是圍繞某一項具體工作、某一個具體問題，具有很強的針對性和操作性，對社會公眾的影響力也更為廣泛。但是由于一些文件起草單位和個人的程序意識淡薄，不按規(guī)定制定文件，僅憑上級文件或者是領(lǐng)導(dǎo)講話便制定規(guī)范性文件；有的規(guī)范性文件內(nèi)容空洞，缺乏可操作性，雖然設(shè)定了禁止條款，卻于法無據(jù)，造成了禁而不止，禁而無效的尷尬局面，降低了規(guī)范性文件的權(quán)威；有的嚴重不負責任，將外地經(jīng)驗和文件原封不動照抄照搬，沒有結(jié)合當?shù)貙嶋H，缺乏本地特色，致使規(guī)范性文件在本地難以施行；有的文字表達不規(guī)范、不準確、不精練，甚至出現(xiàn)法律常識性錯誤，致使規(guī)范性文件出現(xiàn)歧義，嚴重影響規(guī)范性文件的正確執(zhí)行；有的行政機關(guān)為了獲取更多的利益，在規(guī)范性文件中違法或者超越職權(quán)設(shè)立收費、罰款事項，與上行法律相抵觸，嚴重損害了人民群眾的合法權(quán)益。

如2011年，某地一縣級政府出臺了《某某區(qū)村鎮(zhèn)住宅房屋拆遷補償安置辦法(試行)》，規(guī)定集體土地上村鎮(zhèn)房屋拆遷補償安置工作實行屬地負責制，政府有權(quán)進行強制拆遷。該規(guī)定一出臺，立即引發(fā)社會強烈關(guān)注，由此出現(xiàn)暴力拆遷現(xiàn)象，甚至引發(fā)群體性事件。我們從法治的角度來分析這個案例：首先，縣級政府并不具備地方立法權(quán)，拆遷辦法本身就屬于典型的“無權(quán)立法”，這種文件是沒有法律效力的。其次，這份文件是典型的與民爭利行為，地方政府出臺規(guī)則為拆遷行為創(chuàng)造便利條件，不僅嚴重侵害了村民的合法權(quán)利，而且也給地方政府公信力和法治權(quán)威造成了嚴重破壞。

這樣違法的“紅頭文件”折射出基層黨政機關(guān)法治思維的缺失。具體來說主要就是權(quán)力意識膨脹，地方保護主義和部門利益驅(qū)動所致，根本上就是權(quán)力尋租。一些基層政府和管理部門，把制定“規(guī)范”作為牟取本部門權(quán)力和利益的手段，將權(quán)力部門化、私有化，將利益文件化，以“規(guī)范”之名行越權(quán)之事，往往就通過所謂的“立法”，甚至僅僅就是一次會議、一紙通知就擴大本部門職權(quán)，以犧牲人民群眾的合法權(quán)益為代價，減損公民權(quán)利，增加公民義務(wù)。這既是“官本位”思想的遺毒，又是產(chǎn)生部門立法腐敗的源頭，也是“惰政”的表現(xiàn)。

(二)行政、執(zhí)法層面。

由于基層群眾普遍法律意識淡薄，文化素質(zhì)偏低，部分基層群眾對依法行政一竅不通，不懂法，不守法，也不學(xué)法，只遵循地方風(fēng)俗習(xí)慣，無視法律的存在，導(dǎo)致執(zhí)法行政工作開展困難。特別在當前社會利益分配不均、社會矛盾突出的情況下，若不能滿足一些過激群眾的心愿，他們就煽動群眾集體鬧事，煽動群眾集體上訪，給社會穩(wěn)定造成較大影響。同時，一些基層執(zhí)法人員對依法行政的理解不夠透徹，習(xí)慣 “變通”，多數(shù)行政手段仍停留在上世紀末。在實施行政管理的過程中，一些人沒有搞清楚依法行政與維護群眾利益的關(guān)系，把依法行政與依法治民等同起來，認為依法行政的客體就是人民群眾。因此，在管理活動中，偏重于規(guī)范公民行為，而對行政機關(guān)及其工作人員的約束往往考慮不多。導(dǎo)致行政越權(quán)、行政侵權(quán)、濫用職權(quán)、違法執(zhí)權(quán)等違法行為反復(fù)出現(xiàn)。在行政權(quán)力行使過程中，有的亂收費、亂攤派、亂罰款；有的公事私辦、正事邪辦，我行我素，為所欲為；有的為謀取私利，置法律于不顧。以上這些現(xiàn)狀，已經(jīng)嚴重阻礙著我國社會主義法治建設(shè)的進程。

存在上述問題的原因主要有幾點：

1.廣大基層群眾和干部法治觀念淡薄。

從整體上來看，自改革開放以來，我國公民的民主法制意識明顯提高，但在農(nóng)村，在經(jīng)濟落后、文化貧乏的地區(qū)，不知法、不懂法、不守法，甚至以身試法的還大有人在。阻礙執(zhí)法，甚至暴力抗法等現(xiàn)象時有發(fā)生。2010年，某少數(shù)民族自治縣曾發(fā)生過這樣一個案件，某村村民潘某在外務(wù)工多年，攢了一定的積蓄，就想著回到村里帶動大家致富。俗話說“要致富，先修路”，由于村子位于大山中，交通不便，所以潘某首先想到的是為村里修一條路。但是由于地形原因，修路遇到了困難，潘某便想到了用炸藥將小山丘炸開的做法，于是潘某在未得到相關(guān)部門批準的情況下，私下購買了上噸的炸藥，囤積在倉庫中，準備開山之用。這時公安機關(guān)找上了門，以潘某涉嫌非法儲存爆炸物罪，對其立案偵查并準備將其刑事拘留。依照刑法以及司法解釋的相關(guān)規(guī)定，潘某涉嫌非法儲存的爆炸物數(shù)量巨大，屬于情節(jié)嚴重的情形，其法定刑為十年以上有期徒刑、無期徒刑和死刑。潘某自己聽到這個消息時自己也懵了，沒想到自己的行為觸犯了法律，而且可能招來殺身之禍，頓時癱坐地上。可是就在公安機關(guān)準備將潘某帶走時，村里的老百姓不干了，幾百位村民將警車團團圍住，要求公安機關(guān)放人。老百姓說，村子幾十年不通公路，政府也不管，現(xiàn)在村里有人自己出錢修路，政府卻來抓人，這是要逼死我們嗎?之后當?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)趕往現(xiàn)場，對村民們作出將由政府出面來修路并且會妥善處理潘某案件的承諾，才將這場群體性事件暫時平息。這個案件后來經(jīng)過各方的協(xié)調(diào)和妥協(xié)，最終也不了了之了。這個案件反映出基層群眾對于法律的態(tài)度，首先從潘某本人來說，其對于國家對爆炸物等危險品的管理法規(guī)沒有認識，不知道需要辦理相關(guān)手續(xù)，是對法律的無知；其次從村民們來說，他們認為潘某是為村里做好事，不應(yīng)該是違法犯罪，就算他違法犯罪了我們也要保護他，公安機關(guān)來抓人損害了我們的利益，我們要阻止他們執(zhí)法，這既是對法律的無知又是對法律的無畏。但是嚴格按照法律規(guī)定來看，潘某的行為確實構(gòu)成犯罪了，依法應(yīng)當追究其刑事責任，但是可以根據(jù)其主觀惡性、社會危險性，對其作出合情合理的判決。同樣的，對村民們阻礙執(zhí)法的行為也應(yīng)當依法以妨礙公務(wù)追究相關(guān)責任人員的責任。

基層干部普遍存在思想保守，觀念陳舊，法律意識淡薄等問題，對依法行政的理解不透，往往把依法行政視為束縛，并沒有形成依法行政的習(xí)慣。曾有某基層干部向筆者“炫耀”，自己對于各種執(zhí)法規(guī)范措施有自己的變通做法，對于自己的履職行為可能涉嫌違法的問題，其坦言只要工作做好了，誰也不會去追究。

2.不良的政績觀和考核標準的指引。

“上面千條線，下面一根針。”基層要做的工作很多，要完成的任務(wù)很雜，怎樣才能盡快見到成效?不少領(lǐng)導(dǎo)干部往往選擇以行政權(quán)力強推的辦法，至于法律，能守的守，不能守的繞著走，甚至不惜違法行政。久而久之，有些干部就形成了“權(quán)大于法”的觀念，不管是推進經(jīng)濟建設(shè)，還是化解社會矛盾，都是行政主導(dǎo)，權(quán)力開路。

當前部分地方領(lǐng)導(dǎo)對依法行政采取一種“迂回”的態(tài)度，大多基于一種不良政績觀，認為解決基層紛繁復(fù)雜的社會、經(jīng)濟問題，用一些違法的手段，付出的成本較低、工作簡便、易操作。而依法行政耗時長、程序多，往往“事倍功半”、“得不償失”。如今的干部任用機制中，對干部的考核更多的是對“績”的考核，而有些“績”并不是那么容易見成效的，但是時間和機會是有限的，一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了更快地獲得升遷，往往只有在一些短期見效快的“績”上面做文章。于是為了追求漂亮的數(shù)據(jù)，往往會下達一些不切實際的“任務(wù)”和“指標”要求下面來完成。這樣一層壓一層，最終的執(zhí)行者為了完成任務(wù)，采用一些違規(guī)違法的手段也就不奇怪了。

3.違法成本低，相應(yīng)的懲罰機制缺失。

一些領(lǐng)導(dǎo)干部通過違規(guī)甚至違法行政，取得了一定的“成績”，還得到了升遷，在嘗到甜頭后只會變本加厲地將依法行政和“工作能力”區(qū)分開來。同時其所使用的“超常規(guī)手段”作為 “成功案例”也將受到其他干部的效仿。

當上級的要求違背法律規(guī)定時，是按領(lǐng)導(dǎo)要求辦，還是按法律規(guī)定辦?對許多基層干部來說，這是一個很現(xiàn)實的問題。一些基層干部在遇到這樣的問題時，甚至說出了“領(lǐng)導(dǎo)的意思，就是法律的意思?！边@樣的話來?；鶎痈刹慨a(chǎn)生這樣的想法，一個重要原因在于違法成本低，違法行政的制約、監(jiān)督、懲處機制不全乃至缺失，“掄起的是大棒，砸下來的是雞毛撣子”。不少基層干部還認為：自己是遵照上級指示干事的，即便有違法違規(guī)行為，出了問題也有上面頂著。于是一些干部在行使職權(quán)的過程中“小錯不斷”，但只要保證“大錯不犯”，就不會“栽跟頭”，而且在領(lǐng)導(dǎo)眼里還是“能干事、會干事”的干部。

4.運動性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法較為普遍。

現(xiàn)在很多基層政府部門執(zhí)法，看的不是法律依據(jù)，而是紅頭文件，隨意性很大。比如“開展×××百日攻堅戰(zhàn)”、“執(zhí)行××大檢查”，那在這之前和以后呢?看上去是重視了，實際是弱化了法律的地位，更加突顯“人治”的色彩。民間常說的“不要撞在槍口上”就是指在平日里經(jīng)常進行的一些違法行為在平時不會被處理，但在遇上開展某些執(zhí)法專項活動時就要小心了。這不僅會導(dǎo)致違法行為不斷產(chǎn)生的“破窗效應(yīng)”，會讓那些違法者滋生僥幸心理，選擇暫避風(fēng)頭，卷土重來；還會給人們以遐想空間：對一些執(zhí)法對象的處罰，不是因為法律的威嚴，而是出于其他的考慮，否則為什么到今天才查?事實上這種運動性強制執(zhí)法，是對法治秩序的人為破壞。不應(yīng)該用運動性執(zhí)法來擾亂執(zhí)法秩序，依法行政應(yīng)該是常態(tài)化的，不然就會造成法律規(guī)定可寬可嚴的印象。

另外基層還普遍存在“選擇性執(zhí)法”的情況，也嚴重損害了法律的嚴肅性和公正性。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法者總會遇上一些“后臺硬”的對象，不少基層干部在遇上這些被執(zhí)法對象時往往“不敢碰硬”。但是如果我們的執(zhí)法如此欺軟怕硬，見了老虎作揖，逮住兔子猛踹，對所謂有背景、有后臺的執(zhí)法對象，經(jīng)常無可奈何，甚至很“軟弱”；對那些沒什么“實力”的執(zhí)法對象，卻表現(xiàn)得很強勢，疾風(fēng)驟雨、決不手軟，很難想象，這樣的執(zhí)法會令人信服、贏得尊敬。

(三)司法層面。

基層司法機關(guān)是解決矛盾最前線，全國80%的訴訟案件都是在基層，因此基層司法機關(guān)是依法治國戰(zhàn)略的最重要一環(huán)，但當前基層司法現(xiàn)狀卻十分不容樂觀。

1.重實體輕程序問題沒有得到扭轉(zhuǎn)。

從客觀上講，當事人和司法機關(guān)都在追求著實體公正。但如何實現(xiàn)實體公正?這是司法機關(guān)應(yīng)當思考和解決的問題。從關(guān)系上講，程序公正是實體公正的前提，程序公正應(yīng)該是過程的公正，實體公正是結(jié)果的公正。但結(jié)果的公正是一種理解和判斷，是否真正的公正，在很大程度上取決于人們對過程的信賴，所以程序公正是實體公正的保障。程序公正并不能必然導(dǎo)致實體公正，但程序不公正的情況下即使實體公正也會使人懷疑結(jié)果的不公正。程序公正也可能導(dǎo)致實體的不公正，但當事人卻能夠接受，這就是程序公正的意義所在。

但在基層程序公正還沒有得到足夠的重視，這在刑事訴訟領(lǐng)域尤為明顯。由于大量的案件都在基層，但司法人員的配備上來講，基層司法機關(guān)的人員是嚴重不足的，辦案力量不足必然導(dǎo)致案件質(zhì)量不高，所以在一些程序上辦案人員有時不得不選擇簡化；亦或是為了完成考核、維穩(wěn)等任務(wù)，為了實體上的結(jié)果，違反程序法的規(guī)定來辦案。這種重結(jié)果輕過程的思想，必然導(dǎo)致司法人員對程序的忽視。另外基層由于地方小，人口少，國家機關(guān)工作人員之間的交往較為密切，基層的公、檢、法之間在工作職責上相互配合重于相互監(jiān)督，往往以共同完成“政治任務(wù)”為目的，對于相互之間在訴訟程序上錯誤甚至是違法選擇包容的態(tài)度。這也更加加劇了基層司法機關(guān)不重視程序的現(xiàn)實情況。

2.執(zhí)行難現(xiàn)象普遍。

執(zhí)行難可以說是困擾我國司法實務(wù)界的一大難題，多年來的執(zhí)行難問題給整個法治建設(shè)帶來了十分負面的影響。首先是讓法律的權(quán)威受到挑戰(zhàn)。法律的生命在于實施，法律的權(quán)威來自執(zhí)行，對于人民群眾來說，人民法院的生效判決是對自己權(quán)益最終保障，如果法院的判決都不能執(zhí)行，那么人民將對司法喪失信任，司法的權(quán)威將不復(fù)存在。其次是引發(fā)社會矛盾。如果人民群眾的合法權(quán)益經(jīng)過法律程序無法得到救濟，那么對司法喪失信任的群眾勢必會放棄通過法律途徑解決問題，轉(zhuǎn)而尋求通過私力救濟，其結(jié)果必然會引發(fā)新的社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。最后是會產(chǎn)生不良導(dǎo)向，破壞社會誠信和法治。長期的執(zhí)行難將會對社會導(dǎo)向產(chǎn)生負面影響，放縱被執(zhí)行人躲債、逃債的心理和行為，并使那些“聰明”的被執(zhí)行人逃避執(zhí)行的“手段”收到追捧，在全社會形成鉆空子的“抗法”的習(xí)慣，進而危及全社會的誠信和法治。

3.公正司法的社會環(huán)境不佳，外力尤其是行政干擾司法的現(xiàn)象不在少數(shù)。

司法獨立是司法公正的必要條件。司法的特征是中立公正裁判。培根曾說：“一次不公正的判決比多次不平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判斷則把水源弄壞了?！钡钱斍暗乃痉ìF(xiàn)狀尤其是基層的現(xiàn)狀下，司法權(quán)的運行中受到的行政干擾非常嚴重。比如一些行政案件，行政機關(guān)處于“理虧”或違法的一方，但黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)明確指示人民法院不予受理，即使受理之后人民法院依法判決，行政機關(guān)也拖著以各種理由拒不執(zhí)行。而在一些民事案件中，由于一方當事人屬于本地區(qū)的納稅大戶、重點保護對象，地方領(lǐng)導(dǎo)通過打招呼的方式要求人民法院“注重地方發(fā)展大局”、“為本地經(jīng)濟發(fā)展保駕護航”，使法院作出有傾向性的判決。還有在處理一些社會問題時，黨政領(lǐng)導(dǎo)通過召集公檢法三家開會，要求三家攜手“設(shè)法”處理社會矛盾，于是將一些本可通過其他途徑解決的問題納入刑事司法程序。這些干擾都極大地破壞了司法的獨立和公正，進一步降低了司法的公信力。

對于這個問題司法機關(guān)往往很無奈，因為各級法院、檢察院所在地的黨委政府更樂意把所在本地兩院視為其下屬職能部門。試想，地方法院、檢察院的法官、檢察官升遷、去留均由同級人大和政府決定，地方法院、檢察院的財政又受制于同級政府，那么在司法工作中，當局部利益與國家整體利益、所在地區(qū)的利益與其他地區(qū)的利益發(fā)生沖突時，地方法院、檢察院的法官、檢察官優(yōu)先考慮、照顧本地區(qū)利益不也是在所難免的嗎?公允地說，地方法院、檢察院搞地方保護，司法不公，固然有利益驅(qū)動的因素，但在不少情況下也是不得已而為之，不是法院、檢察院愿意這樣做，而是它所處的外部生存環(huán)境迫使它不得不這樣做。地方保護主義不是隊伍的紀律作風(fēng)問題，而是體制問題，是由現(xiàn)行司法體制的弊端和缺陷所共同造成的一種體制性弊病。

中共十八屆三中、四中全會相繼提出：確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。各級黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權(quán)。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都不得讓司法機關(guān)做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關(guān)都不得執(zhí)行黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動的要求。相信通過改革，行政干擾司法的問題能夠逐步解決。

4.基層司法人員職業(yè)素質(zhì)不高。

“徒法不足以自行”，再好的法律制度最后都要靠人來實施，建立獨立、公正、廉潔的司法制度離不開一個高素質(zhì)司法隊伍，這是抵御、抗衡其他社會力量干擾和影響司法、維護司法公正的前提條件。我國目前司法隊伍素質(zhì)不盡人意，整個法院、檢察院系統(tǒng)人員成份龐雜，其中很大一部分由轉(zhuǎn)業(yè)軍人、招干人員、行政管理人員組成，個別法官、檢察官素質(zhì)不高，尤其是一些基層法院、檢察院人員文化程度參差不齊，真正法律專業(yè)出身的法官、檢察官所占比例并不高。由于司法隊伍人員構(gòu)成復(fù)雜，法律素養(yǎng)、職業(yè)能力良莠不齊，加之現(xiàn)今法官、檢察官待遇不高，難以真正做到自我制約，致使在執(zhí)法過程中出現(xiàn)很大的隨意性，難以在法律的規(guī)定的尺度下掌握自由裁量權(quán)。另外，在法院、檢察院的領(lǐng)導(dǎo)層面上，由于非法律專業(yè)的行政領(lǐng)導(dǎo)過多，因受其專業(yè)知識的限制，且沒有長期從事一線辦案工作的經(jīng)驗，法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)難以在業(yè)務(wù)上把好關(guān)，導(dǎo)致對案件承辦人的不當干涉。

三、民主黨派基層組織如何推動依法治國

充分發(fā)揮民主黨派在全面推進依法治國進程中的作用，既是人民政協(xié)協(xié)商民主的重要內(nèi)容，也是民主黨派直接參與社會主義法治建設(shè)的重要形式，更是建設(shè)中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的基本要求。作為民主黨派的基層組織而言，應(yīng)當從民主監(jiān)督和協(xié)作配合兩個方面來推動依法治國的貫徹落實。

(一)民主監(jiān)督。

民主黨派基層組織的民主監(jiān)督工作主要是對國家機關(guān)的行政、執(zhí)法、司法等活動進行監(jiān)督，而監(jiān)督可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分。

1.內(nèi)部監(jiān)督。

內(nèi)部監(jiān)督指的是通過在行政機關(guān)、司法機關(guān)擔任一定的職務(wù)，或是擔任人大代表、政協(xié)委員，并通過自身工作職責對國家機關(guān)的權(quán)力運行進行監(jiān)督。

以我們民建都勻市委為例，我們的會員中，有擔任人民檢察院的人民監(jiān)督員的，有擔任人民法院的人民陪審員的，有擔任行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員的。這些會員親自參與國家機關(guān)的權(quán)力運行，更容易發(fā)現(xiàn)國家機關(guān)在行政、執(zhí)法、司法中不規(guī)范、不合法的問題所在，同時基于其民建會員的身份也敢于碰硬揭短，充分發(fā)揮民主黨派的監(jiān)督職責。另外，也能通過會員自身的嚴格依法履職行為推動依法治國的貫徹落實。

而作為人大代表來說，本身就肩負著對行政機關(guān)、司法機關(guān)進行監(jiān)督的法定職責，政協(xié)委員也有著民主監(jiān)督的責任。我們民主黨派的人大代表、政協(xié)委員，應(yīng)當更加積極主動地開展監(jiān)督工作，發(fā)揮好民主黨派參政議政、民主監(jiān)督的作用。

2.外部監(jiān)督。

外部監(jiān)督指的是作為律師、會計等專業(yè)人員以及其他社會活動參與者對行政機關(guān)、司法機關(guān)權(quán)力運行的監(jiān)督。

每一位公民都可能成為行政行為以及執(zhí)法、司法活動的對象，所以群眾監(jiān)督是最廣泛的監(jiān)督。而律師、會計等專業(yè)人員具備的專業(yè)知識和職業(yè)技能，使他們更容易看出國家機關(guān)在行政、執(zhí)法、司法中是否嚴格依法行事，可以使民主監(jiān)督的專業(yè)性、針對性更強。但由于個體的話語權(quán)有限，其監(jiān)督往往不被有關(guān)部門所重視，也容易使監(jiān)督者喪氣。

我們民建都勻市委在定期的組織生活中，會讓會員們就自己遇到或發(fā)現(xiàn)的國家機關(guān)的違法行為進行交流，并將相關(guān)情況進行整理、匯總，形成書面的監(jiān)督意見提交給相關(guān)部門。通過將個人的監(jiān)督提高到組織層面，能夠引起相關(guān)部門足夠的重視，使民主監(jiān)督能夠起到效果，同時也能調(diào)動會員參與民主監(jiān)督的積極性。

(二)協(xié)作配合。

依法治國不僅僅是要求執(zhí)政黨和國家機關(guān)要依法治理國家，同時也要求每一個社會成員都要學(xué)法、用法、懂法、守法，我們民主黨派應(yīng)當要積極協(xié)助配合中國共產(chǎn)黨進行法治國家建設(shè)。具體來說是要加強自身建設(shè)和發(fā)揮紐帶作用。

1.加強自身建設(shè)。

作為民主黨派的成員我們首先應(yīng)當要對法治精神要有所了解，只有真正理解法治的意義，才能在法治框架下發(fā)揮好民主黨派的作用。其次要加強對法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，只有了解現(xiàn)行法律規(guī)定，才能知道如何用法律保護自身權(quán)利，才能避免因不懂法而違法。最后要帶頭守法，民主黨派成員的言行在一定程度上也代表了其所在的黨派，應(yīng)該要比一般群眾對自身有更高的要求，為依法治國的貫徹落實從自身出發(fā)做好表率。

在民建都勻市委的會員中，也有不少法律工作者，我們會邀請他們開展一些關(guān)于法治和法律事務(wù)的專題組織活動。一方面是對會員進行普法教育；一方面也是指導(dǎo)會員尤其是工商界別的會員，在經(jīng)濟活動中如何守法經(jīng)營以及如何有效地運用法律保護自身權(quán)利。

2.發(fā)揮紐帶作用。

民主黨派是各自所聯(lián)系的一部分社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設(shè)者和擁護社會主義愛國者的政治聯(lián)盟，是接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、致力于中國特色社會主義事業(yè)的參政黨，反映和代表各自所聯(lián)系群眾的具體利益和要求，是構(gòu)建社會主義和諧社會的一支重要力量，是黨委政府和群眾之間良好溝通的橋梁。在建立社會主義法治國家的目標下，民主黨派組織及其成員應(yīng)當圍繞中心，服務(wù)大局，發(fā)揮自身在反映社情民意、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、維護社會和諧穩(wěn)定方面的作用，協(xié)助黨委政府做好群眾工作。

作為民主黨派基層組織而言，可以做好如下兩點：

一是深入調(diào)查研究，積極建言獻策。我們民主黨派應(yīng)當深入基層，通過對最廣泛基層群眾的調(diào)研，將最真實的情況向執(zhí)政黨和政府進行反饋。同時通過分析問題、總結(jié)經(jīng)驗，積極建言獻策，推動依法治國的進程。

二是反映社情民意，維護安定團結(jié)。民主黨派應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾的重要作用，一方面要努力做好反映社情民意的工作，使黨委和政府的政策和法規(guī)制度能夠體現(xiàn)最廣泛的人民意志。一方面要敦促國家機關(guān)依法履職，同時勸導(dǎo)群眾依法維權(quán)，在社會事務(wù)中起到穩(wěn)定團結(jié)的作用，做好社會矛盾的“緩沖墊”。

責任編輯：方颯

Abstract：The Fourth Plenary Session of Eighteenth Central Committee made the decision on a number of important issues of comprehensively promoting rule of law.The grassroots organizations of democratic parties，in order to better play the role of participating parties，should seriously carry out the investigation on the strategy，reflect public sentiment and make positive suggestions.In particular，it should analyze the problems from the current status and promote implementation of the rule of law by democratic supervision and coordination and cooperation.

Key words：rule of law；democratic parties；grassroots organizations；the status of rule of law

收稿日期：2015-07-16

作者簡介：陳聽，男，民建都勻市委員會會員、都勻市人民檢察院檢察官、法學(xué)碩士。

[中圖分類號]：D668

[文獻標識碼]：A

[文章編號]：1673-9310(2016)02-0053-07