吳平魁

(西安交通大學，陜西　西安　710049)

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論民主黨派依法參政問題

吳平魁

(西安交通大學，陜西西安710049)

在中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度框架下，執(zhí)政黨執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的變化，必然對參政黨的參政理念和參政方式產(chǎn)生現(xiàn)實的影響。在執(zhí)政黨把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式的背景之下，依法參政自然也就成為參政黨的基本參政理念和參政的基本方式。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是民主黨派依法參政的制度基礎；堅持和擁護中國共產(chǎn)黨的領導是民主黨派依法參政的政治前提；在憲法法律的范圍內(nèi)履行職能是民主黨派依法參政的基本要求；加強黨派內(nèi)部制度建設是民主黨派實現(xiàn)依法參政的重要保證。

民主黨派；依法參政；制度基礎；政治前提；基本要求；重要保證

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)在論述“加強和改進黨對全面推進依法治國的領導”時強調(diào)，執(zhí)政黨要“堅持依法執(zhí)政”，同時指出：“依法執(zhí)政是依法治國的關鍵”。這是中共作為執(zhí)政黨在長期執(zhí)政實踐中探索出的一條基本經(jīng)驗，是中共對執(zhí)政規(guī)律的深刻認識和科學總結(jié)，是中共黨建理論的新發(fā)展。這也昭示著新時期中共執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的根本性轉(zhuǎn)變。在中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度框架下，執(zhí)政黨執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的變化，必然對參政黨的參政理念和參政方式產(chǎn)生現(xiàn)實的影響。在執(zhí)政黨“把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式”的背景之下，依法參政自然也就成為參政黨的基本參政理念和參政的基本方式。當然這也是全面推進依法治國環(huán)境下中共對民主黨派有效履行參政黨職能的現(xiàn)實要求。

一、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是民主黨派依法參政的制度基礎

“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是民主黨派依法參政的制度基礎”，這是一種概括性的表達?！懊裰鼽h派依法參政”畢竟是一個時代性的命題，是依法治國環(huán)境下民主黨派的一種新的參政理念和參政方式。而這種參政理念和參政方式是與中共的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的變化密切相關的。

中共作為執(zhí)政黨，它在不同時期的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式直接決定著作為參政黨的民主黨派的參政理念和參政方式，同時，也使得我國多黨合作制度在不同時期和不同歷史條件下具有了不同的內(nèi)涵。在建國以后較長的一個時期內(nèi)，中共基本上采取了權威主義的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式。執(zhí)政黨(或其領袖)的權威凌駕于法律之上，治國理政主要依靠政治權威和政黨的政策。在此情形下，民主黨派的存在僅僅是中共統(tǒng)戰(zhàn)工作的需要，各民主黨派及其成員是中共統(tǒng)戰(zhàn)工作的對象，民主黨派的活動是中共統(tǒng)戰(zhàn)工作的基本內(nèi)容。

中共十五大關于依法治國方略的提出具有劃時代的意義，它標志著中共執(zhí)政理念和執(zhí)政方式發(fā)生了根本性的變化，依法執(zhí)政的理念和執(zhí)政方式逐步形成。中共十八屆四中全會通過的《決定》，對全面推動依法治國做出了系統(tǒng)的論述和規(guī)劃，也標志著中共依法執(zhí)政有了制度性的安排。中共依法執(zhí)政的理念和執(zhí)政方式的形成，也為我國的多黨合作制度賦予了新的時代內(nèi)涵。多黨合作的方式會隨著中共執(zhí)政方式的變化而更具有時代特點。在新的制度環(huán)境下，中共依法執(zhí)政，民主黨派依法參政，多黨合作按照法治原則進行。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度因此也具有了法治意涵。

“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”被寫入憲法是一件意義非凡的重大事件。如果說這一制度在形成之初以及其后的發(fā)展中僅僅為民主黨派履行職能在基本政治制度層面提供了政策基礎的話，那么1993年這一制度被寫入憲法，使民主黨派履行職能真正具有了憲法基礎。在我國全面推進依法治國的背景下，在中國特色社會主義政黨政治環(huán)境中，各政黨的法律地位特別是憲法地位是十分重要的，因為“堅持依法治國首先要堅持以憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持以憲執(zhí)政”。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度被寫入憲法，對進一步明確我國民主黨派的地位意義重大：其一，這一基本政治制度的法定性，使民主黨派的政黨性質(zhì)和基本政治地位具有了法定性，即民主黨派是具有憲法地位的社會主義性質(zhì)的政黨；其二，這一基本政治制度的法定性，使民主黨派在我國政黨格局中的地位具有了法定性，即中共是執(zhí)政黨，各民主黨派是接受和擁護共產(chǎn)黨領導的參政黨。民主黨派依法參政，正是以憲法賦予的這種政治地位作為基礎的。另外，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度被寫入憲法，也使得民主黨派政黨活動的范圍和邊界有了明確的法律界定：其一，民主黨派不能以謀求執(zhí)政地位為政黨活動之目標；其二，民主黨派不能以與執(zhí)政黨對抗為政黨活動之方式。

二、堅持和擁護中國共產(chǎn)黨的領導是民主黨派依法參政的政治前提

依法參政首先必須堅持和擁護共產(chǎn)黨的領導。堅持和擁護黨的領導是民主黨派履行職能和發(fā)揮作用的前提和基礎，也是民主黨派作為參政黨依法參政的題中應有之義。因為，堅持共產(chǎn)黨的領導是憲法的要求?！拔覈鴳椃ㄒ愿痉ǖ男问椒从沉它h帶領人民進行革命、建設、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產(chǎn)黨的領導地位?！盵1]所以，民主黨派在履行職能和發(fā)揮作用中堅持黨的領導，不僅僅是一種政治的態(tài)度和政治的要求，而且是一種法律的規(guī)定和法治的要求。

當前，堅持和擁護中國共產(chǎn)黨的領導，核心是對“同心”思想的切實踐行?！巴摹彼枷刖哂惺重S富的內(nèi)涵。它主要強調(diào)的是“理想信念上的共識、道路方向上的一致、具體實踐上的協(xié)力”。胡錦濤同志曾指出：“中國共產(chǎn)黨成立以來90年波瀾壯闊的歷史和實踐充分證明，思想上同心同德、目標上同心同向、行動上同心同行，是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度最鮮明的特質(zhì)，是我們不斷奪取革命、建設、改革事業(yè)勝利的有力保證。”[2]民主黨派與中共團結(jié)合作的政治實踐也進一步表明，只有同中共保持“同心、同向、同行”，才能使自身的價值得以充分顯現(xiàn)。在新的歷史時期，中國特色社會主義事業(yè)是中共和各民主黨派共同的事業(yè)。實現(xiàn)國家富強、民族振興、人民幸福的中國夢需要包括民主黨派在內(nèi)的各社會階層和社會各界人士齊心協(xié)力，共同奮斗。這也就要求民主黨派組織及其成員在履行職能的過程當中，必須堅持正確的政治方向，思想和行動與中共中央保持高度的一致。特別是在大是大非問題上絕對不能有“雜音”和“不和諧音”。這里強調(diào)“高度的一致”，并不是不要批評，不要監(jiān)督，批評和監(jiān)督恰恰是民主黨派履行職能的重要內(nèi)容和重要方式。但我們必須明確，批評不是對抗，監(jiān)督不是拆臺，這個界限一定要把握清楚。

三、在憲法法律的范圍內(nèi)履行職能是民主黨派依法參政的基本要求

依法參政要求民主黨派必須在憲法法律的范圍內(nèi)履行職能。中共作為執(zhí)政黨，堅持依法執(zhí)政，就是要堅持“黨在憲法法律的范圍內(nèi)活動”。民主黨派作為參政黨堅持依法參政，也就必須做到在憲法法律的范圍內(nèi)履行職能?！吨腥A人民共和國憲法》第五條規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！边@是民主黨派依法參政的憲法依據(jù)，也是民主黨派依法參政必須遵守的憲法原則?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》指出：“中國共產(chǎn)黨和各民主黨派都必須以憲法為根本活動準則，負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！边@是新時期中共對民主黨派實現(xiàn)依法參政的基本政策要求。

民主黨派在憲法法律的范圍內(nèi)履行職能，意味著民主黨派履行職能不僅要遵循我國政治體系的政治規(guī)則，還要遵循我國法治體系的法治規(guī)則。不同的政治體系，有著不同的政治規(guī)則。民主黨派履行職能，“是在我國政治體系內(nèi)的一種政治行為，必然要遵循我國政治體系的運行規(guī)則、運行程序、價值取向和行為標準，在我國政治體系框架內(nèi)發(fā)揮作用?！盵3]但在全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的背景之下，民主黨派履行職能還必須遵循我國法治體系的運行規(guī)則、運行程序、價值取向和行為標準，在我國法治體系的框架內(nèi)發(fā)揮作用。

民主黨派在憲法法律的范圍內(nèi)履行職能，包含著多重意義和多方面的要求。概括地講，就是民主黨派的一切組織活動都必須依法進行，無論是參政議政、民主監(jiān)督還是參加中國共產(chǎn)黨領導的政治協(xié)商，都不能有違反憲法法律的情況發(fā)生，使民主黨派履行職能的活動凸顯法治理念，符合法治精神，遵循法治原則。

第一，參政議政是民主黨派的基本職能。按照依法參政的要求，民主黨派在參政議政活動中，要主動適應和配合執(zhí)政黨執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的重大轉(zhuǎn)變，在“參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人選的協(xié)商，參與國家事務的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行”等各個環(huán)節(jié)，都要凸顯法治理念，樹立法治思維，努力培養(yǎng)依法參政議政的意識，增強依法參政議政的能力。

第二，民主監(jiān)督是民主黨派的另外一項重要職能。民主黨派的監(jiān)督屬于民主監(jiān)督的范疇，不具備國家權力性質(zhì)和法律的約束力，它主要是通過意見、建議以及開展批評的方式進行監(jiān)督。盡管民主黨派的民主監(jiān)督不具備法律約束力，監(jiān)督的形式也不能夠法律化，但這種監(jiān)督也應該符合法治的精神。比如，民主黨派提出批評意見的內(nèi)容和形式不能逾越憲法法律的界限等等。

第三，參加中國共產(chǎn)黨領導的政治協(xié)商也是民主黨派的一項基本職能。政治協(xié)商作為我國協(xié)商民主的重要形式，在我國民主政治建設中發(fā)揮著重要作用。盡管不同形式的協(xié)商民主都具有各自的特點，但合法性原則是各種協(xié)商民主形式所具有的一個共同性特點。這也就是說，包括政治協(xié)商在內(nèi)的協(xié)商民主，本身就具有一定的法治意涵。所以，民主黨派參加中國共產(chǎn)黨領導的政治協(xié)商，既要遵循政治規(guī)則，也要體現(xiàn)法治原則。

四、加強黨派內(nèi)部制度建設是民主黨派實現(xiàn)依法參政的重要保證

民主黨派的內(nèi)部制度關乎民主黨派的組織性和紀律性，是民主黨派履行職能和發(fā)揮作用的重要保證。民主黨派依法參政必須加強內(nèi)部制度建設。

政黨事業(yè)是以紀律作保障的，以黨內(nèi)制度所保障的政黨紀律是政黨生命力的保證。對于一個合法存在的政黨而言，其政黨紀律當中自然包含著對現(xiàn)行法律的遵守。我國民主黨派是社會主義性質(zhì)的參政黨，它與執(zhí)政黨有著共同的思想政治基礎和共同的奮斗目標。這也就決定了我國民主黨派內(nèi)部的各項制度與執(zhí)政黨的黨內(nèi)制度，以及與現(xiàn)行政權之下的國家法律制度在基本價值上具有一致性。所以加強民主黨派內(nèi)部的制度建設對于保證民主黨派實現(xiàn)依法參政具有基礎性的作用。

按照依法參政的要求，民主黨派內(nèi)部制度建設應該從以下幾個方面著手：

第一，要完善黨派的章程，使其真正成為統(tǒng)領黨派內(nèi)部其他制度規(guī)范的根本性制度。黨派章程的綱領性地位和作用，決定了我們加強民主黨派內(nèi)部制度建設，首先必須搞好黨派章程的建設。章程的不斷完善是政黨走向成熟的重要標志。在新時期，民主黨派章程的完善要把握兩個原則：一是要堅持鮮明的政治觀，在政治綱領上遵循中共的政治路線。民主黨派章程遵循中共政治路線，這是民主黨派自覺接受和擁護中共領導的必然結(jié)果，當然這也是我國多黨合作政治實踐發(fā)展的現(xiàn)實要求。二是民主黨派章程要繼續(xù)保持和發(fā)展其個性特點，體現(xiàn)各民主黨派的傳統(tǒng)和特色。實踐表明，保持民主黨派各自的特色，能夠更好地保持和發(fā)揚民主黨派的傳統(tǒng)優(yōu)勢，引領民主黨派成員更好地發(fā)揮作用。[4]

第二，要促進民主黨派內(nèi)部各種制度的科學化、規(guī)范化，保證其制度的有效性和執(zhí)行力。1999年5月發(fā)布的《各民主黨派中央關于加強自身建設若干問題座談會紀要》指出，各民主黨派“要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，根據(jù)民主黨派性質(zhì)和任務的要求，逐步建立一套適合自身特點的、適應組織運行需要的制度，并努力做到科學化、規(guī)范化，使各項工作有章可循?！倍嗄暌詠?，各民主黨派在制度建設方面做了很多工作，取得了顯著的成績，但從制度建設的現(xiàn)狀看，仍然存在著制度科學化、體系化程度不高，制度執(zhí)行力不強等問題，需要各民主黨派不斷加以改進。

第三，要做到使這些制度規(guī)定與中共的相關黨內(nèi)法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)，與國家法律法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)。如前所述，我國民主黨派是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度框架下依法活動的參政黨，民主黨派的活動脫離不了執(zhí)政黨的影響。執(zhí)政黨和參政黨在政治上的緊密關系，要求民主黨派內(nèi)部的規(guī)章制度與中共的黨內(nèi)法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)。但是，我國各民主黨派作為獨立的政黨，“享有憲法規(guī)定的權利和義務范圍內(nèi)的政治自由、組織獨立和法律地位平等”。中共對各民主黨派的領導是一種政治領導，也就是“政治原則、政治方向和重大方針政策”的領導，并且這種領導是通過政治協(xié)商來實現(xiàn)的。民主黨派的內(nèi)部制度畢竟主要是規(guī)范黨派內(nèi)部的活動，因此，民主黨派內(nèi)部的規(guī)章制度與中共的黨內(nèi)法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)，主要是體現(xiàn)在制度的基本價值取向方面，體現(xiàn)在包括黨派章程在內(nèi)的一些基本制度和基本原則方面。那些規(guī)定黨派內(nèi)部具體活動事項的制度(比如基層組織活動的規(guī)定等)還是要充分體現(xiàn)黨派自身的特點，反映民主黨派政黨活動的規(guī)律。

民主黨派內(nèi)部制度與國家法律法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)，同中共注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)一樣，都是全面推進依法治國的要求，其意義毋庸贅述。

在此，我們需要指出的是，中共通過黨紀黨規(guī)對黨員提出了比國家法律更加嚴格的要求，民主黨派也應該通過黨派內(nèi)部的制度規(guī)范對其成員有高于國家法律的要求?！稕Q定》在論述“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設”時指出：“黨的紀律是黨內(nèi)規(guī)矩。黨規(guī)黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，堅決同違法亂紀行為作斗爭。對違反黨規(guī)黨紀的行為必須嚴肅處理，對苗頭性傾向性問題必須抓早抓小，防止小錯釀成大錯、違紀走向違法?！薄稕Q定》的這一規(guī)定，是基于中共作為執(zhí)政黨的性質(zhì)和特點及其特殊的地位而做出的。這就是說，“中國共產(chǎn)黨是工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心”，是能夠充分體現(xiàn)“三個代表”，具有“先進性”特點的政黨。因此，必須對其成員有更高的要求。

新時期民主黨派作為社會主義性質(zhì)的政黨，它是“進步性與廣泛性相統(tǒng)一、致力于中國特色社會主義事業(yè)的參政黨”。民主黨派的“進步性”表明了它與中共有共性的方面，民主黨派的“廣泛性”又表明它與中共有差異性的方面。民主黨派的這種兩重性，決定了我們不能夠用中共對其黨員的標準來要求和約束黨派成員。但民主黨派的特殊地位，決定了對其成員也應該有高于國家法律法規(guī)的嚴格要求。只有這樣，才能適應新形勢、現(xiàn)階段多黨合作的現(xiàn)實需要。

[1] 習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[OL].新華網(wǎng).

[2] 中共中央舉行黨外人士迎春座談會[N].人民日報，2011-03-31(1).

[3] 游洛屏.民主黨派成員讀本[M].北京：中國致公出版社，2002：174.

[4] 孫照紅.民主黨派章程發(fā)展的特點[J].福建省社會主義學院學報，2011，(5).

(責任編輯：劉亮紅)

本文系2015年度西安交通大學統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與實踐研究項目“民主黨派依法參政問題研究”(項目編號：西交統(tǒng)研1503)的研究成果。

吳平魁，西安交通大學法學院副教授，民建中央理論研究委員會委員，民建陜西省委員會理論研究委員會主任，民建西安交通大學委員會主委，陜西省政協(xié)委員。

10.3969/j. issn.1009-2293.2016.04.004

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