韓君芳，陳夢(mèng)雨，章　彬

（浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江杭州311300）

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我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的不足與完善

韓君芳，陳夢(mèng)雨，章彬

（浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江杭州311300）

摘要：建立濕地生態(tài)補(bǔ)償制度是濕地保護(hù)的長(zhǎng)效措施。但我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償制度存在在立法上僅有原則性規(guī)定、濕地概念的缺乏、行政管理體制混亂、補(bǔ)償責(zé)任主體過(guò)于單一、未考慮受償意愿等諸多問(wèn)題。完善濕地生態(tài)補(bǔ)償制度有利于提高濕地資源的法律保護(hù)地位與構(gòu)建和諧社會(huì)。因此，進(jìn)一步提出加快推進(jìn)濕地生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程、明確濕地法律概念、理順濕地保護(hù)行政管理體制、改變濕地生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體單一的狀況、遵循公眾參與原則的合理建議。

關(guān)鍵詞：濕地；生態(tài)保護(hù)；生態(tài)補(bǔ)償；制度完善

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.03.12

濕地與森林、海洋并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，其地理?xiàng)l件特殊，生物資源豐富，在調(diào)節(jié)氣候變化方面起到重要作用，具有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。2016年4月22日，我國(guó)簽署了《巴黎協(xié)定》，意味著我國(guó)踏上承擔(dān)減緩氣候變化責(zé)任的新臺(tái)階。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，人們沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到濕地的生態(tài)價(jià)值，對(duì)濕地過(guò)度利用和開發(fā)，導(dǎo)致濕地生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。如再不及時(shí)采取法律措施對(duì)濕地進(jìn)行保護(hù)，我國(guó)濕地面積將大幅度減少，這將嚴(yán)重影響我國(guó)的生態(tài)安全。濕地生態(tài)補(bǔ)償是濕地保護(hù)的長(zhǎng)效措施，是一種對(duì)濕地在保護(hù)的前提下進(jìn)行適度利用，通過(guò)適度利用實(shí)現(xiàn)更好保護(hù)的可持續(xù)方式，能有效協(xié)調(diào)濕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的沖突。因此，我國(guó)必須構(gòu)建系統(tǒng)、完善的濕地生態(tài)補(bǔ)償制度。

1　完善我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的必要性分析

1.1完善濕地生態(tài)補(bǔ)償制度是對(duì)十八屆五中全會(huì)“共享發(fā)展”理念的深刻體現(xiàn)

十八屆五中全會(huì)首次提出“共享發(fā)展”理念，要“作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”，其核心思想就是通過(guò)完善制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，切實(shí)保障人民群眾的權(quán)益。生態(tài)補(bǔ)償即在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場(chǎng)等方式，由生態(tài)保護(hù)受益者或生態(tài)損害加害者通過(guò)向生態(tài)保護(hù)者或因生態(tài)損害而受損者以支付金錢、物質(zhì)或提供其他非物質(zhì)利益等方式，彌補(bǔ)其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為［1］。也就是說(shuō)，濕地生態(tài)補(bǔ)償制度堅(jiān)持“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”，“誰(shuí)受損、補(bǔ)償誰(shuí)”的原則，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配，追求的是一種受益者和受損者之間的公平正義。完善濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，通過(guò)合理的制度安排，使受損者對(duì)濕地生態(tài)補(bǔ)償制度有更多的獲得感和認(rèn)同感。由此，完善濕地生態(tài)補(bǔ)償制度正是“共享發(fā)展”理念的深刻體現(xiàn)。

1.2完善濕地生態(tài)補(bǔ)償制度有利于提高濕地資源的法律保護(hù)地位

從目前濕地法律保護(hù)情況來(lái)看，濕地資源在眾多自然資源中受保護(hù)力度是相對(duì)較弱的。截至目前，我國(guó)國(guó)家層面沒(méi)有有關(guān)濕地保護(hù)的專門立法，涉及濕地保護(hù)的重要法律有《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《水法》《防洪法》《森林法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》，除了《海洋環(huán)境保護(hù)法》提到“濱海濕地”的概念外，其他法律僅在土地管理、水資源或者水污染防治、防洪、林地保護(hù)、野生動(dòng)物保護(hù)意義上涉及濕地［2］。雖然2014年新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》將“濕地”納入了“環(huán)境”定義的范圍，正式確立了濕地的法律地位，但是，在上述與濕地保護(hù)相關(guān)的法律中，連濕地的基本概念都沒(méi)有作出明確規(guī)定，大大削弱了濕地保護(hù)的力度。完善濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，以生態(tài)補(bǔ)償制度的形式對(duì)濕地進(jìn)行保護(hù)，從法律的高度將濕地作為一個(gè)獨(dú)立的對(duì)象進(jìn)行調(diào)整和保護(hù)，能夠提高濕地的法律保護(hù)地位，促使人們更重視濕地資源的保護(hù)。

1.3完善濕地生態(tài)補(bǔ)償制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要求

國(guó)家用強(qiáng)制性的手段要求對(duì)濕地進(jìn)行保護(hù)，對(duì)濕地保護(hù)區(qū)域內(nèi)的居民提出了較高的要求，但是卻沒(méi)有對(duì)相應(yīng)的居民利益損失進(jìn)行補(bǔ)償［3］。保護(hù)者為了守護(hù)濕地資源而固守貧窮，喪失發(fā)展機(jī)會(huì)，這無(wú)論如何是不公平的。由此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和濕地生態(tài)保護(hù)之間存在嚴(yán)重的沖突，濕地保護(hù)和利用的過(guò)程中保護(hù)者和受益者之間的利益失衡，不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建；僅僅保守地對(duì)濕地資源進(jìn)行保護(hù)，使保護(hù)者固守貧窮，也不符合人與自然和諧相處的要求。而濕地生態(tài)補(bǔ)償制度正是基于公平正義的原則，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配，調(diào)節(jié)濕地保護(hù)受益者和受損者之間的利益不平衡，緩解濕地保護(hù)和利用之間的矛盾，達(dá)到人與自然和諧相處，這正是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要求。

2　當(dāng)前我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題

2.1濕地生態(tài)補(bǔ)償制度在立法上僅有原則性規(guī)定

2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》將“濕地”納入了“環(huán)境”定義的范圍，并確立生態(tài)效益補(bǔ)償制度，要求“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，為我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償制度指明了方向。濕地生態(tài)補(bǔ)償制度主要體現(xiàn)在《中央財(cái)政濕地保護(hù)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》和《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等部門規(guī)章之中［4］。我國(guó)間接涉及濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆?、法?guī)為數(shù)不少，但都僅有原則性規(guī)定，未明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，并無(wú)具體、實(shí)質(zhì)的制度內(nèi)容，缺乏可操作性。目前，僅浙江省、蘇州市等部分省市出臺(tái)了《濕地保護(hù)條例》，規(guī)定了建立濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，但這種制度建設(shè)的規(guī)定也僅屬于“原則性規(guī)定”。

2.2濕地概念的缺乏，行政管理體制混亂

我國(guó)濕地行政管理體制混亂的根本原因在于沒(méi)有明確的濕地法律概念。與濕地保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)范散見于如《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《水法》《森林法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等不同環(huán)境與資源保護(hù)的法律中，而根據(jù)濕地本身的自然特性，濕地是涉及土地、水域、野生動(dòng)植物、農(nóng)田等的綜合體。也就是說(shuō)，不同土地類型的濕地使用和管理對(duì)應(yīng)不同部門，按照我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制，林業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門均有權(quán)管理，這將出現(xiàn)多頭管理和交叉管理的情況，甚至?xí)霈F(xiàn)“攬功諉過(guò)”的現(xiàn)象，從而使?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償制度難以落到實(shí)處。雖然目前部分省市已成立濕地保護(hù)委員會(huì)，組織、協(xié)調(diào)濕地保護(hù)工作中的重大問(wèn)題，但在國(guó)家層面，仍未成立專門的跨部門委員會(huì)來(lái)組織和協(xié)調(diào)林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等濕地保護(hù)相關(guān)部門。

2.3濕地生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體過(guò)于單一

從目前我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來(lái)看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是濕地生態(tài)補(bǔ)償最主要的資金來(lái)源，政府承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇蟛糠重?zé)任，而對(duì)濕地生態(tài)損害者和其他受益者沒(méi)有作出硬性約束。提供公共物品從來(lái)都是政府不可推卸的責(zé)任，濕地這項(xiàng)公共物品由政府提供，政府也承擔(dān)了較大的補(bǔ)償責(zé)任，但濕地生態(tài)補(bǔ)償理應(yīng)體現(xiàn)濕地生態(tài)損害者和其他生態(tài)受益者的主體責(zé)任。原因主要有以下三點(diǎn)：第一，僅僅依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，濕地補(bǔ)償資金來(lái)源將受限，無(wú)法真正激發(fā)濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)在動(dòng)力，致使生態(tài)補(bǔ)償難以為繼；第二，政府作為單一補(bǔ)償責(zé)任主體，而濕地生態(tài)損害者不因其損害行為承擔(dān)主體責(zé)任、生態(tài)受益者不因其生態(tài)受益而支付對(duì)價(jià)，于情于理都無(wú)法體現(xiàn)公平正義；第三，僅僅依靠政府的力量保護(hù)濕地，容易弱化公眾參與濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庾R(shí)，制約濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施與發(fā)展。

2.4濕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定未考慮相關(guān)公眾的受償意愿

從全國(guó)范圍來(lái)看，對(duì)于濕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即“補(bǔ)償多少”問(wèn)題的答復(fù)過(guò)于籠統(tǒng)。一般認(rèn)為，濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)介于受償者的機(jī)會(huì)成本與其所提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值之間［5］。但實(shí)際上科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括支付意愿和受償意愿。目前濕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定并未考慮相關(guān)公眾的受償意愿，相反是以政府財(cái)政能力為由，將標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加于受償者［6］。未考慮相關(guān)公眾受償意愿的政府補(bǔ)償，無(wú)論從法律保障意志自由的正當(dāng)性角度或是實(shí)現(xiàn)自然資源生態(tài)價(jià)值可持續(xù)的實(shí)效性角度，均存在較大瑕疵，將直接影響補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性和補(bǔ)償效果。

3　完善我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的建議

3.1加快推進(jìn)濕地生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程

完善濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，首先應(yīng)加快推進(jìn)濕地生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程，采取立法措施來(lái)打破現(xiàn)有濕地生態(tài)補(bǔ)償立法上僅有原則性規(guī)定的現(xiàn)狀。制定國(guó)家層面的法律法規(guī)，對(duì)濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵問(wèn)題，即濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍等內(nèi)容作出明確規(guī)定，確保濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的穩(wěn)定性。立法是保障濕地生態(tài)補(bǔ)償制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重點(diǎn)，具體可以從以下兩種方式推進(jìn)濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄟM(jìn)程：一是制定《濕地保護(hù)法》，其中詳細(xì)規(guī)定濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容；二是制定有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合性行政法規(guī)，如《生態(tài)補(bǔ)償條例》，其中分為總則和分則，總則規(guī)定森林、濕地等各生態(tài)類型普遍適用的法律概念、原則等內(nèi)容，分則根據(jù)各生態(tài)類型的不同情況，對(duì)補(bǔ)償主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍等基本內(nèi)容分別作出規(guī)定。

3.2明確濕地法律概念，理順濕地保護(hù)行政管理體制

我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的重大缺陷在于沒(méi)有明確的濕地法律概念，從而導(dǎo)致了濕地行政管理體制不順，因此，完善濕地生態(tài)補(bǔ)償制度必須從界定濕地的法律概念入手。法律上的濕地概念要以自然科學(xué)上的濕地概念為基礎(chǔ)，可以對(duì)我國(guó)現(xiàn)有濕地類型進(jìn)行分類，從我國(guó)現(xiàn)有的濕地類型中抽象出濕地法律概念，盡量避免因濕地法律概念過(guò)于具體而產(chǎn)生局限，同時(shí)應(yīng)避免與現(xiàn)有法律法規(guī)沖突。而理順濕地行政管理體制是做好濕地各項(xiàng)工作的保障。國(guó)家應(yīng)該成立專門的濕地管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)濕地保護(hù)工作，組織和協(xié)調(diào)林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等濕地保護(hù)相關(guān)部門，定期管理和發(fā)放濕地生態(tài)補(bǔ)償資金，履行監(jiān)督、管理和獎(jiǎng)懲等職責(zé)。各級(jí)人民政府建立對(duì)應(yīng)的濕地管理機(jī)構(gòu)，自上而下逐步形成統(tǒng)一的濕地管理格局。

3.3改變濕地生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體單一的狀況

政府代表公眾利益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)濕地生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，但政府承擔(dān)主體責(zé)任并不意味著濕地?fù)p害者就可以不再承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。僅由政府承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，致使政府財(cái)政壓力過(guò)大，一方面不利于濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆€(wěn)定與長(zhǎng)久，另一方面也難言實(shí)現(xiàn)公平正義。堅(jiān)持“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”原則，可從以下兩方面來(lái)改變政府作為單一補(bǔ)償責(zé)任主體的現(xiàn)狀：一是通過(guò)立法征收環(huán)境稅，通過(guò)稅收的手段讓濕地資源開發(fā)利用者承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，也為濕地生態(tài)補(bǔ)償籌集了資金。同時(shí)，可以考慮推行濕地占補(bǔ)平衡制度，濕地資源開發(fā)利用者若能對(duì)其所占用的濕地進(jìn)行等面積異地恢復(fù)，則可對(duì)其免征環(huán)境稅。二是建立市場(chǎng)化的濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，拓寬濕地生態(tài)補(bǔ)償資金渠道。市場(chǎng)化的濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制符合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，具體可引入生態(tài)標(biāo)志、濕地銀行、碳匯交易、信托基金、生態(tài)旅游等市場(chǎng)補(bǔ)償模式。生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是在市場(chǎng)為主導(dǎo)、政府為引導(dǎo)的模式下進(jìn)行的［7］，將政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償相結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)各自的優(yōu)勢(shì)，這樣才能為濕地生態(tài)補(bǔ)償創(chuàng)造良好的運(yùn)行環(huán)境。

3.4濕地生態(tài)補(bǔ)償政策的制定應(yīng)遵循公眾參與原則

濕地生態(tài)補(bǔ)償政策涉及生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，其實(shí)質(zhì)是政府與相關(guān)公眾之間的利益博弈。在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，充分考慮相關(guān)公眾的受償意愿是科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的必要環(huán)節(jié)，同時(shí)也將增強(qiáng)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和認(rèn)同度。同時(shí)，公眾參與原則也是從法律保障意志自由的正當(dāng)性角度考慮的，減少政府公權(quán)力對(duì)私領(lǐng)域的侵犯，最大程度上將公權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子。因而，在濕地生態(tài)補(bǔ)償政策制定的過(guò)程中必須遵循公眾參與原則。濕地管理部門可以選擇問(wèn)卷調(diào)查、聽證會(huì)等不同方式，對(duì)于相關(guān)公眾的合理意見應(yīng)當(dāng)充分吸收，對(duì)于不予采納的意見應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分說(shuō)明，使其具有與濕地管理部門平等對(duì)話的機(jī)會(huì)，參與制定濕地生態(tài)補(bǔ)償政策，從而增強(qiáng)濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的認(rèn)同度和穩(wěn)定性。

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（編輯：周利海）

The Deficiency and Perfection of Wetland Ecological Compensation System of China

Han Junfang，Chen Mengyu，Zhang Bin
（School of Law and Politics，Zhejiang A&F University，Hangzhou Zhejiang 311300，China）

Abstract：Establishing wetland ecological compensation system is a long-term measure of wetland protection. Wetland ecological compensation system in China has some problems，such as there are only principle provisions in law，lack of wetland legal concepts，administrative system is disorder，responsibility subject is single，neglecting the willingness to repay.China should accelerate the legislative process of ecological compensation，clear the legal concept of wetland，straighten the administrative system of wetland protection，change the state of single liability subject，follow the principle of public participation，and provide a solid system guarantee for the development of the wetland ecological environment.

Key words：wetland，ecological protection，ecological compensation，system perfection

中圖分類號(hào)：X-01

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-813X（2016）03-0039-04

收稿日期：2016-04-27

作者簡(jiǎn)介：韓君芳（1989-），女，浙江杭州人，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)研究生在讀，主要從事生態(tài)保護(hù)法律與政策研究。