楊振東，閆海楠，楊振姣

（中國海洋大學法政學院青島市266100）

中國海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化的微觀層面治理體系研究

楊振東，閆海楠，楊振姣

（中國海洋大學法政學院青島市266100）

中國是海洋大國，然而隨著海洋資源開發(fā)利用強度的增大和治理體系不完善，我國海洋生態(tài)安全形勢嚴峻，對人類生存和發(fā)展帶來不利影響。在全面深化改革、國家治理現(xiàn)代化提出的大背景下，構建現(xiàn)代化的中國海洋生態(tài)安全治理體系對于改善海洋生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標具有重要意義。通過分析我國海洋生態(tài)安全的自然狀況和治理現(xiàn)狀，結合海洋生態(tài)安全的特性與啟示，從微觀層面切入，主張通過海洋生態(tài)安全基礎治理、用海治理、措施治理三大主要方面進行制度改革與完善，探索形成主體多元、手段多樣、海陸統(tǒng)籌、多方協(xié)調(diào)配合的現(xiàn)代化海洋生態(tài)安全治理體系。

海洋生態(tài)安全；治理現(xiàn)代化；治理體系

海洋和海洋生態(tài)系統(tǒng)是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，對于維持生態(tài)平衡具有重要作用。中國地處太平洋西岸，海域遼闊，大陸海岸線長達18 000多km，海洋國土面積達到300萬km2。21世紀以來，海洋經(jīng)濟對國家經(jīng)濟發(fā)展的貢獻日益增加。國家海洋局調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2015年全國海洋生產(chǎn)總值達到64 669億元，比2014年增長7.0%，海洋生產(chǎn)總值對GDP的貢獻率達到9.6%[1]。同時，沿海地區(qū)也是人口主要集聚區(qū)和國家人類社會經(jīng)濟活動最活躍的地區(qū)，除臺灣省外，主要沿海省份（或直轄市）多達10個。沿海地區(qū)開發(fā)利用活動的不斷加劇和海洋資源的過度開發(fā)，使得我國海洋生態(tài)安全受到威脅。近岸海域污染嚴重，赤潮、綠潮等災害頻發(fā)，大部分海洋子生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)出亞健康或不健康狀態(tài)，生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和生物多樣性都有所下降。在當前海洋生態(tài)安全形勢嚴峻的情況下，如何合理兼顧海洋開發(fā)與生態(tài)保護、實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境安全的科學有效治理，對于中國海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、建設海洋強國戰(zhàn)略的實現(xiàn)至關重要。

海洋生態(tài)安全也可以稱作海洋生態(tài)環(huán)境安全，是指人類生存、生活和生產(chǎn)活動相關的海洋生態(tài)環(huán)境處于良好的狀況或不遭遇不可恢復的破壞[2]。21世紀是海洋世紀，海洋開發(fā)過程中暴露的海洋生態(tài)環(huán)境安全問題也得到社會各界越來越多的關注。目前國內(nèi)學界在海洋生態(tài)環(huán)境保護、建設海洋生態(tài)文明等相關方面已經(jīng)有了一定研究。主要集中于海洋環(huán)境污染治理、海洋監(jiān)測預警、海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復的具體研究以及海洋環(huán)境保護相關法律、制度建設等方面，尚未形成系統(tǒng)完整的海洋生態(tài)安全治理體系。海洋生態(tài)安全維護和治理要求以可持續(xù)的觀點看待海洋和海洋生態(tài)系統(tǒng)，不是被動的進行海洋環(huán)境保護和生態(tài)系統(tǒng)修復，而應樹立積極預防的理念，注重海洋經(jīng)濟發(fā)展和海洋生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)的海洋生態(tài)安全保護模式和海洋環(huán)境管理仍存在一些缺陷，現(xiàn)代化的海洋生態(tài)安全治理道路有待探索。在國家治理現(xiàn)代化提出的政策背景下，作為國家治理體系的重要組成部分，海洋生態(tài)安全現(xiàn)代化治理體系的構建對于國家全面深化改革目標的實現(xiàn)意義重大。本文從微觀層面切入，著重分析了構建海洋生態(tài)安全現(xiàn)代化治理體系的基本原則和重點領域治理政策建議。

1 中國海洋生態(tài)安全基本態(tài)勢

1.1 我國海洋生態(tài)安全突出問題

1.1.1 近岸海域環(huán)境污染形勢嚴峻

根據(jù)近幾年我國海域海水質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，近岸局部海域海水污染嚴重，劣四類水質(zhì)占比較大。2015年冬、春、夏、秋4個季度，對全國445個陸源入海排污口及77條河流進行監(jiān)測的結果顯示，50%以上的入海排污口沒有達標。2011-2015年，51條連續(xù)實施監(jiān)測的河流，枯水期、豐水期和平水期劣Ⅴ類水質(zhì)斷面所占比例平均分別為52%、48%和45%[3]。陸源污染物是我國近岸海水污染的主要來源，每年大量的工業(yè)和生活污水攜帶大量氮、磷、重金屬和其他有毒有害物質(zhì)排放入海。此外還有大量垃圾入海，2015年在41個區(qū)域開展的海洋垃圾監(jiān)測顯示，各個海洋功能區(qū)中塑料類和聚苯乙烯泡沫類垃圾所占比重最高[3]。這些垃圾是重要的化學污染源，受食物鏈的影響，這些污染會反過來對人類健康造成危害。此外，這些入海污染物嚴重影響了各海洋功能區(qū)的生態(tài)服務功能，如若長期治理不力，將有可能引發(fā)嚴重的海洋生態(tài)危機。

1.1.2 海洋生態(tài)遭受破壞

隨著沿海地區(qū)開發(fā)力度的增大，圍海造田、海岸工程建設激增，濱海濕地、海灣等重要自然生境大量喪失，人工岸線的比例不斷增加，原有海洋生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞。2015年監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁、紅樹林等主要海洋生態(tài)系統(tǒng)中，處于亞健康和不健康狀態(tài)的海洋生態(tài)系統(tǒng)所占比例為76%和10%，只有14%的海洋生態(tài)系統(tǒng)處于比較健康的狀態(tài)[3]。另外，由于人類不適當?shù)膹暮Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)中索取某些物質(zhì)、能源，對海洋生態(tài)環(huán)境造成“非污染性”損害。例如濫捕魚類、濫采海洋礦產(chǎn)等，都將破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)原有的健康。同時，海水污染、外來生物入侵、海平面上升、海水變暖等原因也對某些海洋生物原有的棲息環(huán)境造成破壞，致使海洋生物多樣性銳減，部分海洋生物處于瀕臨滅絕狀態(tài)。

1.1.3 海洋災害頻發(fā)

由人類活動引起的海洋災害主要包括赤潮、綠潮、核輻射和海上溢油事故等海洋環(huán)境災害。每年都有大量生活、生產(chǎn)污水排入海洋，造成近岸海域水質(zhì)惡化，在多種因素作用下，進一步引起海水富營養(yǎng)化，赤潮等海洋污染災害頻發(fā)。在過去的一年里，中國全海域共發(fā)現(xiàn)赤潮56次，累計面積達到7 290 km2；黃海沿岸海域滸苔綠潮影響范圍為2011-2015年來最大，最大分布面積比近5年平均值增加近19 000 km2[3]。另外，隨著海上交通運輸業(yè)和油氣開發(fā)的迅猛發(fā)展，溢油事故和海上石油井噴事故逐年增加；核電能源的開發(fā)也存在核泄漏的潛在風險。而此類事故一旦發(fā)生，必然給海洋生態(tài)安全帶來災難性的后果。2010年大連新港“7·16”油污染事件、2011年蓬萊“19·3”油田溢油事故帶來的海洋生態(tài)環(huán)境的巨大破壞歷經(jīng)數(shù)年的生態(tài)修復和整治才有所改善，而2011年日本福島核泄漏事故對海洋生態(tài)安全帶來的威脅更是長期且難以恢復的，附近海域海水、海洋生物至今仍受到此重大事故的影響且污染范圍還在擴大。這些海洋災害在很大程度上損害了海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康，使海洋經(jīng)濟遭受巨大損失，嚴重威脅了我國海洋生態(tài)安全。

綜上所述，我國海洋生態(tài)安全問題繁多。隨著國家社會結構轉(zhuǎn)型的加速，這些問題也會日益凸顯。如若不采取現(xiàn)代化措施進行有效治理，將會嚴重損害我國社會、經(jīng)濟的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，也將嚴重影響人類的生存環(huán)境和身體健康。因此，建立現(xiàn)代化的國家海洋生態(tài)安全治理體系，已刻不容緩。

1.2 海洋生態(tài)安全治理面臨困境

1.2.1 海洋生態(tài)安全治理的復雜性和長期性

海洋生態(tài)系統(tǒng)是一個有機整體，具有多重特性，這些特性在很大程度上對海洋生態(tài)安全治理提出了挑戰(zhàn)。其一，整體性和流動性。由于海洋流通介質(zhì)具有環(huán)流性，大陸架、海岸帶以及各海區(qū)連為一體，從而使海洋生態(tài)環(huán)境的破壞及治理具有一定的外部性[4]。從社會管理活動來看，需要加強統(tǒng)籌與區(qū)域協(xié)作，通過實行整體性治理改善目前海洋管理中的分散型管理體制導致的條塊分割[5]。其二，復合性和層次性。某一海洋生態(tài)安全問題的產(chǎn)生可能源自多方主體的多種人類活動，這種現(xiàn)象發(fā)展到一定程度又繼續(xù)推進另一海洋生態(tài)環(huán)境安全問題的產(chǎn)生。如近岸海水水質(zhì)下降大多源于陸源污染，包括河流沿岸化工企業(yè)污水排放、農(nóng)村面源污染等多個方面；而污染的加劇將帶來赤潮等自然災害發(fā)生的危險，同時海洋生物生存環(huán)境受到威脅，進而導致生物多樣性減少。此外，海洋生態(tài)安全治理可分為全球、大陸和海洋、地區(qū)等多個層次，及宏觀、中觀、微觀多個尺度，這些特性的表現(xiàn)構成海洋生態(tài)安全網(wǎng)絡。在海洋生態(tài)安全治理方面，則應堅持“問題導向”，從根源上進行監(jiān)測、預防和治理。同時注重不同層次的切入、多個層次的整合以及多元主體的參與，形成現(xiàn)代化的海洋生態(tài)安全治理體系。其三，動態(tài)性和恢復的長期性。海洋生態(tài)環(huán)境問題是一個動態(tài)演化的過程。同時，它所帶來的風險將是持續(xù)的、長期的。許多海洋生態(tài)安全問題的解決，往往付出較高的時間和經(jīng)濟代價。海洋生態(tài)安全是海洋可持續(xù)發(fā)展所追求的目標，同時也是一個不斷發(fā)展的過程體系[2]。為了避免和減少海洋生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生，我們需要樹立海洋生態(tài)安全的意識，防患于未然，深入認識海洋生態(tài)系統(tǒng)，消除對海洋生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)存的威脅，構建現(xiàn)代化的政策制度體系并付之行動以消除對將來的威脅。1.2.2海洋生態(tài)安全治理體系不完善

近年來，我國陸續(xù)出臺了一系列政策和法律、規(guī)劃，開展各項實際行動來加強海洋生態(tài)環(huán)境的治理。從多個方面防治海洋污染、進行海洋生態(tài)系統(tǒng)保護、開展海洋環(huán)境立體監(jiān)測、參加國際海洋環(huán)境合作與交流等。然而，我國海洋生態(tài)安全治理體系仍存在一些問題和現(xiàn)實障礙降低了治理成效和治理現(xiàn)代化水平。

首先，缺少基于海洋生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域以及鄰區(qū)治理政策和管理體制。目前我國仍然沒有明確提出制定海洋區(qū)域計劃，只是在部分區(qū)域進行了嘗試，例如《渤海綜合整治規(guī)劃》是針對渤?？陀^狀況與社會經(jīng)濟發(fā)展需求的特點而制定的海洋區(qū)域計劃。但是渤海環(huán)境綜合整治缺少統(tǒng)一的政策法律體系，在缺少法律框架的約束下，即使制定了海洋區(qū)域計劃，實施結也難以達到預期效果。渤海是典型的半封閉型的內(nèi)海，且跨遼寧、河北、山東等多個行政區(qū)域，海洋生態(tài)安全的維護和治理需要國家宏觀政策的引導和各區(qū)域各部門的傾力協(xié)作，同時應該針對渤海區(qū)域的獨特性制定渤海治理法，增強渤海區(qū)域與鄰區(qū)協(xié)同治理的有效性。海洋獨特的流動性以及生態(tài)系統(tǒng)的開放性，使得相鄰海域之間不能單獨治理，還要加強相鄰海域的共同治理。目前我國海洋生態(tài)安全治理法律缺少對于鄰區(qū)海洋區(qū)域管理政策的制定，相鄰海域之間海洋生態(tài)安全治理缺少協(xié)同性。

其次，海洋生態(tài)安全法律和政策體系不完善，缺少相應的配套制度。我國沒有針對海洋生態(tài)安全保護與治理的專項法律，《海洋環(huán)境保護法》經(jīng)過修訂之后并沒有配套法規(guī)和政策的出臺促進其實施，各行業(yè)的專項法律例如《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國漁業(yè)法》只是在某個方面涉及海洋生態(tài)環(huán)境保護，而未將海洋生態(tài)安全理念貫穿始終，且由于各部門、各行業(yè)出發(fā)點和利益訴求不同，相關專項法律過分強調(diào)某種特殊海洋資源的重要性，而對其他資源或大局考慮不足，導致中國海洋生態(tài)環(huán)境治理相關法規(guī)雖多但行業(yè)性突出，缺少統(tǒng)一的海洋生態(tài)安全治理法律和政策。此外，我國缺乏針對不同區(qū)域、海域的具體生態(tài)安全問題的專項法規(guī)和解決方案，缺乏區(qū)域海洋生態(tài)安全治理立法體系，區(qū)域協(xié)作的開展缺乏法律和制度支撐。

再次，缺乏系統(tǒng)的海洋生態(tài)安全規(guī)劃體系，微觀層面規(guī)劃和具有可操作性的海洋生態(tài)環(huán)境安全保護法規(guī)及技術標準缺乏，導致治理依據(jù)不足。海洋功能區(qū)劃是各類用海必須遵循的海洋總體規(guī)劃，2012年國務院批準了中國第二部國家級海洋功能區(qū)劃，為中國未來10年海洋國土資源的開發(fā)利用和海洋環(huán)境保護做出了規(guī)定和安排。然而各地區(qū)配套的相關規(guī)劃并未同步，規(guī)劃的具體執(zhí)行更是與目標有所出入。

最后，治理主體單一，缺少利益相關者參與且治理時效性不足。政府是海洋環(huán)境政策和制度制定的核心主體，其認知和決策能力對政策和制度優(yōu)劣起到至關重要的作用，但是政府的認知和決策能力有限，在決策時往往考慮最多的是政府主體的利益而偏離公共利益。由于海洋生態(tài)安全變化導致的后果具有滯后性，政府管理者獲取海洋數(shù)據(jù)以及研究數(shù)據(jù)并制定政策也需要時間，因此只依靠政府的決策嚴重影響了政策的時效性。主要體現(xiàn)在，一是對海洋生態(tài)安全問題的認識存在滯后性。對海洋生態(tài)環(huán)境問題的認識有一個過程，人類對海洋生態(tài)環(huán)境的真正關注只是最近幾十年的事情，加之海洋環(huán)境問題的產(chǎn)生往往要經(jīng)歷一個由隱性到顯性、由點到面的漫長過程，因而往往等到問題嚴重后才認識到其危害，難以在事前對海洋環(huán)境影響評價進行準確；二是即使認識到海洋環(huán)境問題的嚴重性，出于對“以經(jīng)濟建設為中心”的片面理解，加之政府考核中存在的短視評價標準，各級政府通常把工作重點放在經(jīng)濟領域。

2 海洋生態(tài)安全微觀層面的現(xiàn)代化治理體系

2.1 海洋生態(tài)安全治理的國家導向

現(xiàn)代化是一個多方面的變化過程，它涉及人類思想和活動的一切領域，簡單來說，它是一個由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會演變的過程[6]。20世紀80年代以來，我國不斷進行著對內(nèi)改革與對外開放，在現(xiàn)代化道路上進行了積極探索，努力實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、社會、文化體制向現(xiàn)代型變遷；“十八大”進一步將生態(tài)文明建設現(xiàn)代化納入國家建設現(xiàn)代化總布局中，同時，黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，豐富和發(fā)展了國家現(xiàn)代化的內(nèi)涵[7]。學者俞可平指出，國家治理體系就是規(guī)范社會權利運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，也就是說，國家治理體系是一個制度體系[7]。海洋生態(tài)安全治理體系作為國家治理體系的一個重要組成部分，其現(xiàn)代化的實現(xiàn)對于改善當前海洋生態(tài)安全治理面臨的困境，促進海洋生態(tài)文明建設，實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

現(xiàn)代的國家治理體系是一個有機的、協(xié)調(diào)的、動態(tài)的和整體的制度運行系統(tǒng)[8]。在實踐中，治理體系一般可分為宏觀、中觀、微觀3個層次，當今中國社會政治經(jīng)濟甚至生態(tài)環(huán)境都是是多元的、系統(tǒng)的、發(fā)展的，制度頂層設計應該是多層次的、立體的、動態(tài)的[9]。中國海洋生態(tài)安全治理體系現(xiàn)代化目標模式設定，應分別從宏觀、中觀、微觀3個層面來探尋新的理論支撐，進行系統(tǒng)規(guī)劃，探索與中國經(jīng)濟發(fā)展水平及生態(tài)環(huán)境相匹配的現(xiàn)代治理結構，推進國家海洋生態(tài)安全治理體系現(xiàn)代化。從微觀層面看，制度供給不足，治理體系的不完善成為中國海洋生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象和問題難以解決的根源。因此，具體制度和政策規(guī)范的完善與發(fā)展應是我國海洋生態(tài)安全現(xiàn)代化治理體系構建的重要內(nèi)容。

2.2 海洋生態(tài)安全治理體系的改革舉措

2.2.1 治理體系構建方向

推進國家海洋生態(tài)安全治理體系現(xiàn)代化是一場全面提升海洋生態(tài)安全治理水平的制度性改革。由于海洋生態(tài)環(huán)境的特性以及人類活動影響的廣泛性，決定了改革不僅要從海洋污染治理和環(huán)境保護出發(fā)，進行海洋環(huán)境治理，而且要將開發(fā)與保護結合起來，實行以生態(tài)系統(tǒng)為基礎的海洋綜合治理，將海洋生態(tài)安全觀念貫穿于海洋事業(yè)發(fā)展的過程之中。堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，形成政府主導、企業(yè)、公民、社會組織等多元主體參與，經(jīng)濟、政策、法律、技術等多種治理手段并用，陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動、信息共享、各層級政策一體化協(xié)調(diào)化的海洋生態(tài)安全現(xiàn)代化治理體系。創(chuàng)造有生命力的海洋國土，保持和提高海洋資源的生產(chǎn)性能和生態(tài)功能，推動海洋生環(huán)境安全狀況逐步改善，海洋資源利用合理高效、開發(fā)方式根本改變，使海洋景觀和生物多樣性得以保持，實現(xiàn)人、生物、海洋關系的可持續(xù)發(fā)展。

2.2.2 基礎治理

（1）開展海洋資源調(diào)查和評價

海洋資源調(diào)查是開展海洋科學研究和進行合理決策的基礎。通過開展海洋調(diào)查，可以摸清海洋資源分布、環(huán)境質(zhì)量、海洋地址地貌等海洋狀況的基本情況，為海洋資源的開發(fā)與利用、海洋工程建設、海洋生態(tài)安全治理提供基礎資料以及科學依據(jù)。應充分發(fā)揮海洋調(diào)查的基礎性作用，全面開展基礎海洋調(diào)查和各類海洋專項調(diào)查，包括：①海域利用現(xiàn)狀調(diào)查，摸清我國海洋開發(fā)利用現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)布局，海域使用類型、空間分布和權屬等基本情況，并與確權用海數(shù)據(jù)及海洋功能區(qū)劃分別進行對比，以進行進一步監(jiān)管；②海洋資源質(zhì)量調(diào)查與潛力評價，查清我國管轄海域內(nèi)海岸線、海灣、海洋生物、近岸灘涂濕地及植物的數(shù)量、質(zhì)量等基本情況，并對海洋資源的社會、經(jīng)濟、生態(tài)價值與開發(fā)潛力進行評估；③海洋生態(tài)環(huán)境調(diào)查，對重要海洋生態(tài)系統(tǒng)及主要海洋保護區(qū)、海洋生態(tài)文明示范區(qū)開展調(diào)查，摸清我國重點海域海洋生態(tài)安全狀況；④近岸海域環(huán)境污染調(diào)查與評價，全面掌握我國海洋近岸環(huán)境質(zhì)量狀況、污染源、污染物類型、主要污染物分布情況、時空序列變化，評估潛在的海洋生態(tài)環(huán)境風險及對人類健康的危害；⑤海島數(shù)量、質(zhì)量統(tǒng)計調(diào)查，對我國海洋島的基本狀況進行摸底。此外，應建立海洋綜合信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)海洋調(diào)查以及海洋監(jiān)測等數(shù)據(jù)的時空共享，提高信息的規(guī)范化和時效性，為海洋生態(tài)安全治理提供科學決策和有效治理依據(jù)。

（2）構建完備的海洋生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃體系

在海洋生態(tài)安全保護上，預防是最根本有力的措施，而規(guī)劃則是最有效的預防[10]。海洋生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃是預防和治理海洋生態(tài)環(huán)境問題，促進海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。同時，由于海洋生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃是對未來一定時間段內(nèi)人類各種生產(chǎn)、生活活動，特別是生態(tài)環(huán)境保護活動的時空安排，各類海洋生態(tài)環(huán)境管理活動都應在其引導和約束下進行。

近年來，我國海洋規(guī)劃編制步伐加快，海洋規(guī)劃的地位逐步提高，涉及領域和范圍日益全面。但與海洋經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的需求相比，海洋規(guī)劃尤其是海洋生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃仍然滯后，約束性作用尚未得到完全分發(fā)揮。為使海洋規(guī)劃發(fā)揮其應有的作用，應重點把握規(guī)劃編制、實施、監(jiān)測和評估環(huán)節(jié)。進一步深化海洋規(guī)劃理論和技術方法研究，盡快建立海洋規(guī)劃社會參與制度，吸納社會團體、民眾、企業(yè)等社會資源加入到規(guī)劃的編制、實施與監(jiān)督中來，逐步形成基于生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)代化海洋規(guī)劃體系，并嚴格落實規(guī)劃要求，定期進行規(guī)劃實施監(jiān)測、評價和完善，隨著海洋發(fā)展階段的變化需要來調(diào)整海洋生態(tài)規(guī)劃體系[11]。

海洋生態(tài)環(huán)境治理相關規(guī)劃按對象和功能大致可分為海洋環(huán)境治理總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，海洋空間規(guī)劃、其他專項規(guī)劃如海島保護規(guī)劃、海域使用規(guī)劃等。應努力實現(xiàn)各規(guī)劃之間的有效銜接，避免規(guī)劃沖突。合理安排各類生產(chǎn)、生活、生態(tài)用?？臻g，合理安排區(qū)域開發(fā)保護，進行用途管制，嚴格限制局部地區(qū)開發(fā)過度的行為。盡快編制和完善市縣級海洋功能區(qū)劃和海洋生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃，因地制宜地將全國海洋宏觀規(guī)劃確定的目標指標細化分解到縣市級海洋規(guī)劃之中，并嚴格貫徹實施。

按照規(guī)劃時間來看，我國海洋生態(tài)環(huán)境相關規(guī)劃大致可分為長期規(guī)劃、中期規(guī)劃和短期規(guī)劃。目前，中期規(guī)劃和短期規(guī)劃結構性問題突出，并且相互間經(jīng)常存在著不匹配的矛盾。應加強規(guī)劃間協(xié)調(diào)，在長期規(guī)劃或宏觀規(guī)劃指導下不斷完善其他層次和類型規(guī)劃，促使各個規(guī)劃之間相互貫通、相互補充，形成完善的海洋生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系，協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟發(fā)展與海洋生態(tài)安全保護。

（3）推進海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、預警機制建設

為及時了解海洋開發(fā)及海洋生態(tài)安全的時空動態(tài)變化，科學合理利用海洋資源和進行海洋生態(tài)安全治理，需要建立和完善海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預警機制。目前，我國海洋環(huán)境監(jiān)測、預警系統(tǒng)逐步完善和發(fā)展，但與發(fā)達國家仍有一定差距。推進海洋生態(tài)安全監(jiān)測、預警機制建設應完善管理體制，建立健全海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、預警的一系列規(guī)章制度，規(guī)范管理海洋監(jiān)測工作；優(yōu)化海洋環(huán)境監(jiān)測布局，在現(xiàn)有基礎上強化監(jiān)測網(wǎng)絡功能；加速海洋高科技開發(fā)研究和科技成果轉(zhuǎn)化、業(yè)務化應用，提高監(jiān)測預警的時效性和精細化水平。此外，還需建立健全重大海洋生態(tài)安全事件、重大海洋災害預警及應急響應制度。加強海陸統(tǒng)籌和區(qū)域聯(lián)動，實現(xiàn)各區(qū)域之間預警、事件通報及信息共享，加強對潛在海洋生態(tài)環(huán)境風險責任主體的監(jiān)督管理，推動各項應急措施的落實。

2.2.3 用海治理

（1）強化海洋環(huán)境污染綜合防治

海洋環(huán)境污染源主要分為3個方面：河流和入海排污口排放的陸源污染物、海上船舶傾廢或石油泄漏等重大污染事件、海岸工程建設等海岸帶開發(fā)利用活動。進行海洋環(huán)境污染防治需要從源頭出發(fā)，進行預防和綜合整治。健全生態(tài)補償制度與污染損害賠償制度，明確具體執(zhí)行標準和配套實施細則，提高其可操作性。同時，實施污染排放總量控制和單日污染排放量控制制度，明確控制廢棄物排放種類、處理方法、排放標準及排放區(qū)域。強化企業(yè)的廢棄物排放許可證制度和排污費制度，賦予企業(yè)自測業(yè)務，研發(fā)監(jiān)控技術，進行環(huán)境影響評價，進一步加強污染物排放的管理。制定廢棄物治理系統(tǒng)。實施水中廢棄物調(diào)查及打撈和處理。建立沿河流經(jīng)河口到近海的長期環(huán)境監(jiān)測站，控制河流沿岸廢棄物排放。鼓勵少污染和綠色產(chǎn)業(yè)，運用多元化的金融和財政手段引導社會資本參與流域海灣環(huán)境治理，以期提高環(huán)境治理市場化程度。

（2）推進海洋生態(tài)保護與修復

由于某些地區(qū)海洋生態(tài)系統(tǒng)或環(huán)境已遭到嚴重破壞，需要采取措施對其進行整治與修復，使其恢復到健康的狀態(tài)。需要以重大生態(tài)修復工程為帶動，重點治理和修復受損的濱海濕地、河口、海灣、珊瑚礁、紅樹林等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)。制定可持續(xù)開發(fā)和利用灘涂、濕地、河口等的機制，進行海洋氣候變化影響分析及應對措施研究。加大海洋保護區(qū)選劃力度，建立和發(fā)揚海洋生態(tài)文明示范區(qū)模范作用，加強海洋保護區(qū)和紅線區(qū)等重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護工作，形成海洋保護區(qū)網(wǎng)絡。另外，海洋生態(tài)系統(tǒng)與陸域生態(tài)系統(tǒng)具有密切關聯(lián)，進行生態(tài)修復過程中不能把二者割裂開來，需進行整體性治理，陸海統(tǒng)籌，從問題根源解決海洋生態(tài)系統(tǒng)退化問題，并加強海洋生態(tài)修復成果后期評估與管理。

（3）海岸帶開發(fā)利用綜合治理

我國沿海地區(qū)圍填海和其他海岸帶開發(fā)工程大規(guī)模發(fā)展，嚴重破壞了海洋原有的生態(tài)環(huán)境，造成海岸線縮短、河口濕地面積縮減、水體凈化功能減弱，附近海域環(huán)境污染加劇、底棲生物多樣性減少、近岸海域漁業(yè)資源衰竭等一系列問題，必須控制圍填海速度與規(guī)模，實施圍填海年度計劃管理，制定圍填海紅線制度，加強圍填海及近岸工程項目審批與執(zhí)行監(jiān)督。轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟發(fā)展方式，促進涉海產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化海洋空間發(fā)展布局。鼓勵建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型海洋產(chǎn)業(yè)園區(qū)，完善海域有償使用制度，發(fā)揮市場供求作用，促進海域空間資源合理優(yōu)化配置。放寬市場的同時，要加強海洋資源利用監(jiān)督和嚴格海洋資源環(huán)境檢查執(zhí)法，嚴格查處違法違規(guī)項目建設。

（4）加強海島資源合理開發(fā)和保護

在我國300萬km2的海洋國土中，面積大于500 m2的海島有7 000多個，由于海島地理位置和自然環(huán)境獨特，其生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，環(huán)境資源承載能力有限，隨著海島旅游、港口、漁業(yè)等方面的開發(fā)利用，如何在開發(fā)過程中實現(xiàn)海島生態(tài)安全的保護成為重大課題[12]。我國海島數(shù)量眾多且分布不均衡，目前國家對海島資源的開發(fā)利用處于初級階段，尚未形成對全部海島的系統(tǒng)監(jiān)管。需要開展海島資源數(shù)量、質(zhì)量、利用現(xiàn)狀調(diào)查與評價，摸清我國海島自然、社會經(jīng)濟狀況，建立無居民海島功能區(qū)劃分類體系，對海島資源進行系統(tǒng)綜合管理，針對不同類型的海島提出不同的空間布局管控要求和海島生態(tài)安全保護要求。此外，必須做好海島保護規(guī)劃與監(jiān)測工作，建立健全各級海島監(jiān)測工作體系，充分利用RS（遙感）監(jiān)測等先進技術，建立我國海島基本信息數(shù)據(jù)庫并及時了解我國海島及周邊海域的生態(tài)安全狀況。建立海島開發(fā)利用評價制度，嚴格規(guī)范海島開發(fā)項目的審批許可，要求生態(tài)環(huán)境后果評價符合制度要求。

2.2.4 措施治理

（1）提升海洋生態(tài)環(huán)境治理能力

人才和科技是海洋生態(tài)安全治理能力提升的兩大關鍵因素。海洋管理人才素質(zhì)的高低和隊伍結構對海洋生態(tài)安全治理水平的高低至關重要。人才隊伍的建設是一項長期項目，應依托高校、研究所等科研機構，支持并培養(yǎng)高素質(zhì)人才，堅持完善海洋人才梯隊結構，形成培養(yǎng)和引進人才的良性長效機制。一方面，資助海洋教育相關項目，加強研究開發(fā)和海洋專門人才培養(yǎng)；另一方面，加強國際合作，引進高科技人才和加強人才技術交流，重點加強海洋生態(tài)安全領域人才的培養(yǎng)與引進。此外，海洋生態(tài)環(huán)境治理離不開科學技術，科技興海戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)需要我們加快海洋科技創(chuàng)新，發(fā)展現(xiàn)代化的海洋探測和實時監(jiān)測技術（無人潛水艇、機器人等）、海洋污染治理技術、生物多樣性保護技術、氣候變化預測技術、海上事故的預防和評價技術等。培育和支持海洋環(huán)保型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強高科技海洋設備研發(fā)與技術引進，為海洋生態(tài)安全治理提供科技支撐。

（2）建立海洋綜合信息管理系統(tǒng)

21世紀是“信息時代”，信息的有效性、及時性、準確性對于政府決策包括海洋環(huán)境治理決策具有直接影響。當前我國海洋環(huán)境治理中由于條塊分割、分級較多等體制性因素及管理方式等因素的影響，信息不對稱現(xiàn)象嚴重。它在一定程度上影響了利益相關者的利益，同時阻礙海洋生態(tài)環(huán)境安全保護工作。為此，必須加快建立實施海洋綜合信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)海洋調(diào)查、規(guī)劃、監(jiān)測、污染治理、生態(tài)保護等多方面信息資源的公開與共享。促進各涉海機構聯(lián)合及涉海各級政府部門的利益協(xié)調(diào)。

（3）強化海洋生態(tài)安全理念傳播與公眾參與

海洋生態(tài)環(huán)境作為自然環(huán)境的一部分，受涉海企業(yè)、機構、政府部門及公眾等多個主體行為的影響。海洋生態(tài)安全保護和治理也不單單是政府單方面的責任，企業(yè)、社會組織、民眾同樣享有維護海洋生態(tài)環(huán)境安全的權力與責任。只有加強海洋生態(tài)安全宣傳教育，提高公民生態(tài)文明意識，發(fā)揮全社會的合力，才能使治理效果達到最佳。國家應加強信息公開，暢通公眾參與渠道，健全舉報、聽證、輿論監(jiān)督等制度，大力支持海洋生態(tài)安全保護相關非政府組織、社會團體發(fā)展，形成多方利益相關者參與政策制定、執(zhí)行與監(jiān)督的社會行動體系。多方利益相關者的參與同時促進了海洋生態(tài)安全治理的現(xiàn)代化進程和管理的民主化進程。

（4）建立權責一致的海洋生態(tài)環(huán)境管理制度

權責不一致是目前海洋管理系統(tǒng)中存在的較大問題。我國涉海部門眾多，體系復雜，職能交叉、橫向關系不明晰、利益沖突明顯等現(xiàn)象廣泛存在，明晰各部門權力義務職責，建設綜合協(xié)調(diào)統(tǒng)領機構迫在眉睫。一方面，需要理順各部門關系，進行機構改革，建設權責一致的海洋管理制度；另一方面，建立海洋生態(tài)安全治理績效考核機制，開展海洋生態(tài)保護和環(huán)境治理成效評估，作為績效獎勵、責任追究的重要依據(jù)。同時建立實施領導干部問責機制，嚴格規(guī)范領導干部的決策行為，促進其重視海洋生態(tài)安全保護工作。

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2016-11-02