劉艷云

(湖州市社會(huì)主義學(xué)院，浙江　湖州　313004)

協(xié)商民主在基層治理中的實(shí)踐探索

——基于安吉縣“政協(xié)委員工作室”的個(gè)案研究

劉艷云

(湖州市社會(huì)主義學(xué)院，浙江湖州313004)

[摘要]本課題立足于我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景，結(jié)合當(dāng)前基層治理面臨的困境和基層民主政治發(fā)展現(xiàn)狀，選取了具有典型意義的安吉縣政協(xié)委員工作室作為基層協(xié)商式治理個(gè)案，分析其模式的運(yùn)行機(jī)制及其制度績效，同時(shí)在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上探討在協(xié)商式治理模式中基層民主政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯和路徑。

[關(guān)鍵詞]協(xié)商治理協(xié)商民主政協(xié)委員工作室安吉縣

改革開放三十多年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生著深刻的轉(zhuǎn)型，一場社會(huì)治理變革在基層社會(huì)悄然興起。這場變革的一個(gè)重要特點(diǎn)就是將民主協(xié)商嵌入基層社會(huì)治理中，形成了協(xié)商式治理的新機(jī)制。這不但有效破解了基層治理的諸多難題，而且還給基層民主政治發(fā)展注入了生機(jī)和活力。本研究選取浙江省安吉縣“政協(xié)委員工作室”作為基層治理變革的研究個(gè)案，主要基于以下緣由：一是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)問題和矛盾也隨之增加，安吉縣作為最基層的城市街道辦事處和農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除黨政機(jī)構(gòu)齊全外，還設(shè)有人大主席團(tuán)，唯獨(dú)政協(xié)缺少能夠?qū)⒐ぷ餮由斓交鶎拥穆穆毱脚_(tái)和工作載體，這一問題，導(dǎo)致該縣政協(xié)委員和政協(xié)工作在履職中出現(xiàn)了懸空運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)；二是由于該地方政府與市場、社會(huì)組織的職能定位不明確，導(dǎo)致在基層社會(huì)治理中政府職權(quán)存在“越位”或“缺位”現(xiàn)象。“政協(xié)委員工作室”的產(chǎn)生和順利運(yùn)行，能有效改善上述兩大問題，既為該縣政協(xié)基層工作提供了落腳點(diǎn)，又能充分發(fā)揮政協(xié)本身的參政議政和民主監(jiān)督作用，對規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社會(huì)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)起到促進(jìn)作用。

一、安吉縣“政協(xié)委員工作室”的運(yùn)行機(jī)制

安吉縣政協(xié)于2009年建立了首個(gè)通民情、解民意的窗口——“政協(xié)委員工作室”。作為政協(xié)履職的一個(gè)重要措施，“政協(xié)委員工作室”反映了一種新的工作運(yùn)行機(jī)制，我們可以從其權(quán)責(zé)配置與運(yùn)作流程兩個(gè)方面進(jìn)行分析。

(一)制度性要素：即政協(xié)委員工作室的權(quán)限與職責(zé)在政協(xié)履職工作中的結(jié)構(gòu)配置

1、關(guān)于政協(xié)委員工作室的定位。在定位上，委員工作室既不是職能部門，更不是法律部門、信訪部門，而是站在客觀公正的角度監(jiān)督政府、反映社情民意的機(jī)構(gòu)。因此，在責(zé)任主體設(shè)置上，政協(xié)委員工作室不是縣政協(xié)的下派組織，而是政協(xié)委員以更好地履職為民為目標(biāo)，在縣政協(xié)的支持和引導(dǎo)下，自愿申辦、自主運(yùn)作的履職平臺(tái)，是在縣政協(xié)的有限指導(dǎo)下獨(dú)立運(yùn)作的機(jī)構(gòu)，其正常運(yùn)轉(zhuǎn)或效能高低主要依賴政協(xié)委員的主體能動(dòng)作用。

2、關(guān)于人選標(biāo)準(zhǔn)要求。承辦政協(xié)委員工作室的委員必須具備較高的社會(huì)知名度和群眾威信，需要具有一定的專業(yè)理論知識(shí)和群眾工作經(jīng)驗(yàn)，對國家、地方的方針政策有基本的理解，熟悉當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況。同時(shí)，開辦委員工作室是一項(xiàng)純粹的義務(wù)勞動(dòng)，沒有任何物質(zhì)報(bào)酬，需要長期堅(jiān)持，這對委員吃苦耐勞、無私奉獻(xiàn)的精神和工作熱情，提出了很高要求。

3、關(guān)于工作室的運(yùn)作規(guī)范。一是制定了《委員工作室管理辦法》。建立委員工作室，可以由政協(xié)委員個(gè)人申報(bào)，也可以由民主黨派、界別、委組集體申報(bào)，申報(bào)程序包括提出書面申請、實(shí)地考察調(diào)研、制定工作方案、主席會(huì)議決定、報(bào)紙電視公布、正式掛牌成立等環(huán)節(jié)?？h政協(xié)成立委員工作室領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣政協(xié)秘書長任組長，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；縣政協(xié)各專委會(huì)和辦公室負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)具體協(xié)調(diào)落實(shí)；縣政協(xié)辦公室具體負(fù)責(zé)委員工作室正常運(yùn)轉(zhuǎn)的后勤保障工作，工作場地由辦公室、提案委和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)落實(shí)；縣政協(xié)提案委具體負(fù)責(zé)委員工作室的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；委員工作室要按照《政協(xié)章程》的有關(guān)規(guī)定及自身職責(zé)的具體要求開展工作。二是明確了《政協(xié)委員工作室工作職責(zé)》。定期接待群眾來訪，收集、登記、整理社情民意；不定期召開群眾代表座談會(huì)，聽取意見和建議；對群眾反映強(qiáng)烈和普遍關(guān)心的重難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題進(jìn)行深入調(diào)查研究，以提案、信息、調(diào)研報(bào)告等形式向政府及有關(guān)部門提出意見和建議，并及時(shí)進(jìn)行反饋；協(xié)調(diào)和督促有關(guān)部門落實(shí)解決群眾反映的問題。三是完善了《政協(xié)委員工作室工作制度》。實(shí)行定期接待制度，每周不少于半天，傾聽民聲，了解民情，反映民意，關(guān)注民生；走訪群眾制度，將平時(shí)走訪和重點(diǎn)走訪相結(jié)合；登記存檔制度，認(rèn)真做好來訪、來信、來電的登記及相關(guān)材料的整檔工作，如實(shí)反映群眾的意見建議；結(jié)果反饋制度，及時(shí)向當(dāng)事人反饋辦理結(jié)果；總結(jié)匯報(bào)制度，政協(xié)委員工作室工作開展情況年終以書面形式向縣政協(xié)匯報(bào)。

4、關(guān)于支持保障措施。安吉縣政協(xié)努力從各方面給予委員工作室大力支持和合理指導(dǎo)。如爭取當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))領(lǐng)導(dǎo)支持，幫助委員工作室協(xié)調(diào)辦公場所，承擔(dān)工作室辦公用品購置、電話通訊等費(fèi)用，并協(xié)助工作室逐步制定完善工作規(guī)程和管理制度，等等。盡可能完備的保障措施，為委員工作室活動(dòng)的順利開展努力掃清障礙。

(二)過程性要素：即政協(xié)委員工作室的運(yùn)作流程

1、收集信息。民意信息的收集主要來自以下三個(gè)方面：一是面詢接待。每周按規(guī)定時(shí)間在工作室接待來訪群眾，通過面對面的座談，掌握來訪群眾的意見和訴求，并做好詳細(xì)記錄。二是視察調(diào)研。根據(jù)本地區(qū)一段時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、社會(huì)管理創(chuàng)新等方面的發(fā)展形勢和客觀要求，開展有計(jì)劃、有目標(biāo)的視察調(diào)研活動(dòng)，并通過訪談鄉(xiāng)鎮(zhèn)中共黨委政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和村“兩委”干部以及走訪普通黨員、群眾相結(jié)合的方式，對掌握的相關(guān)問題深入求證，系統(tǒng)梳理。三是會(huì)議收集。通過參加所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉行的中共黨代會(huì)、人代會(huì)、議政會(huì)、基層懇談會(huì)等會(huì)議，把握地區(qū)發(fā)展大勢，了解掌握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是民生各領(lǐng)域的相關(guān)信息，并加以記錄整理。

2、傳遞民意。對收集到的信息根據(jù)涉及領(lǐng)域、受理時(shí)效和辦理部門的級別等進(jìn)行分類梳理，并形成意見建議進(jìn)行報(bào)送：涉及到縣級層面或需要協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)部門共同辦理的，形成《政協(xié)委員工作室社情民意專報(bào)》報(bào)縣政協(xié)，由縣政協(xié)以《安吉政協(xié)信息(社情民意)》的形式報(bào)縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)處理；片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級可解決的問題，形成《政協(xié)委員工作室建議書》，直接提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)解決；涉及本地民政、教育、人力社保等部門的具體民生問題，以相關(guān)片區(qū)的政協(xié)工作地區(qū)聯(lián)絡(luò)委的名義，向相關(guān)部門提交材料。

3、督辦反饋。凡由縣政協(xié)上報(bào)給縣領(lǐng)導(dǎo)的政協(xié)委員工作室的社情民意信息，均以《信息專報(bào)》紅頭報(bào)送，設(shè)“領(lǐng)導(dǎo)批示”欄，并抄送全體政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)以及材料所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門。其中獲縣領(lǐng)導(dǎo)批示的，由縣督查辦統(tǒng)一轉(zhuǎn)相關(guān)部門辦理答復(fù)，未獲批示的，由縣政協(xié)辦公室以《社情民意信息轉(zhuǎn)辦》形式直接送相關(guān)部門辦理答復(fù)。直報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門的信息，由政協(xié)工作地區(qū)聯(lián)絡(luò)委存檔并定期了解意見建議的辦理情況，及時(shí)向政協(xié)委員工作室通報(bào)。對于涉及片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、民生發(fā)展等重要問題的意見建議，由縣政協(xié)牽頭組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)部門召開議政會(huì)進(jìn)行研究和推進(jìn)，會(huì)議邀請政協(xié)委員參加，并形成《會(huì)議紀(jì)要》，對相關(guān)意見建議的辦理情況，定期向政協(xié)委員工作室通報(bào)。

二、安吉縣“政協(xié)委員工作室”的運(yùn)行績效分析

(一)實(shí)踐價(jià)值

1、民意的表達(dá)與聚合，有助于提高民主決策的質(zhì)量。安吉縣“政協(xié)委員工作室”發(fā)展和完善過程中，著力解決的一個(gè)問題就是加強(qiáng)政府與社會(huì)的互動(dòng)并最大限度地保證公民參與的客觀性、公平性與意見表達(dá)的準(zhǔn)確性，即解決互動(dòng)的內(nèi)容、方式、程度、幅度等問題。首先，經(jīng)由協(xié)商的決策過程能夠包容所有受決策影響的利益主體，他們平等地參與決策討論，即使有分歧，但是公平正義、公共利益的訴求也會(huì)對所有人施予同等的考慮。其次，公共協(xié)商能夠改善民主決策的結(jié)果。討論和協(xié)商有助于更好地理解社會(huì)成員的利益，以及社會(huì)的共同特性與個(gè)人利益的關(guān)聯(lián)度。再次，協(xié)商民主能夠通過討論、審議等過程賦予決策合法性。“協(xié)商過程的政治合法性不僅僅出于多數(shù)的意愿，而且還基于集體的理性反思結(jié)果，這種反思是通過在政治上平等參與尊重所有公民道德和實(shí)踐關(guān)懷的政策確定活動(dòng)而完成的?！盵1](P32)也就是說，對于協(xié)商參與者來說，決策是在公民及其代表的公共討論和爭論過程中形成的，經(jīng)由這種過程的決策結(jié)果在政治上是正當(dāng)?shù)摹?/p>

2、多中心治理的探索，有助于促進(jìn)政治共同體的形成。政協(xié)委員工作室的設(shè)立是當(dāng)前基層治理運(yùn)行機(jī)制的一種變革，它是為實(shí)現(xiàn)善治社會(huì)所作出的積極探索，它可以為地方社會(huì)訴求提供“減壓閥”，對社會(huì)輿論壓力具有一定的化解作用，使群眾在表達(dá)意見時(shí)實(shí)現(xiàn)了“有地方說話，說了有人聽，有事能解決，有人來評判”。在這個(gè)協(xié)商互動(dòng)過程中，基層政府逐漸從直接管制的角色中退出，傳統(tǒng)的“單向管理模式”所引發(fā)的社會(huì)摩擦能得到緩解，這既能夠使政府行為獲得更多群眾的理解和支持，又能夠體現(xiàn)民意在公共事務(wù)治理中的重要價(jià)值和作用。由此可見，協(xié)商式治理是實(shí)現(xiàn)善治，構(gòu)建健康民主政治的重要途徑。協(xié)商過程和程序能夠包容存在差異的群體，通過公開對話、交流和協(xié)商，各種階層、文化團(tuán)體之間能夠加深理解，從而有助于政治共同體的形成。

3、有效的民主監(jiān)督方式，有助于制約行政權(quán)力的膨脹。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)的是運(yùn)用公共理性進(jìn)行對話和討論，而民主監(jiān)督的政治基礎(chǔ)是公民權(quán)利的力量聚集，在這當(dāng)中公民享有必要的政治權(quán)利和政治手段是核心。政協(xié)委員工作室一定意義上就是將群眾的個(gè)體力量聚合起來，通過制度化建制，形成對政府的有效制約和監(jiān)督。隨著“政協(xié)委員工作室”相關(guān)職責(zé)制度的落實(shí)，其民主監(jiān)督功能一定程度上亦能得以落實(shí)，也一定程度上暢通了“國家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)體系下公民政治參與的渠道，能有效控制行政權(quán)力的膨脹。

(二)客觀局限

1、其績效受政府主導(dǎo)的壓力型體制的影響。現(xiàn)階段，基層壓力型體制對協(xié)商式治理模式的影響作用無疑最重。當(dāng)前，許多地方政府往往把經(jīng)濟(jì)趕超作為首要任務(wù)，為此，他們必須通過種種手段爭取政策的優(yōu)惠和資金、物質(zhì)的支持。而這些往往都通過任務(wù)分解等方式將目標(biāo)壓置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成。在此壓力下，普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級目標(biāo)要求，必然不愿接受過多意見建議或其它主體的參與，因此，他們大多對公民參與的態(tài)度是消極甚至抵觸的。盡管政協(xié)委員工作室在運(yùn)行中提高了地方政府的反應(yīng)能力，但由于缺乏對政府的制約作用，其社會(huì)參與的積極性逐漸下降。在調(diào)研中，M鎮(zhèn)的某委員指出，工作室成立之初，老百姓很積極，也確實(shí)反映并解決了一些實(shí)際問題，但是后來發(fā)現(xiàn)很多問題因種種原因不好解決甚至難以解決，這嚴(yán)重影響著委員們的工作積極性。

2、政協(xié)委員履職效能存在差異性。一方面，部分政協(xié)委員雖然是行業(yè)精英，但因?yàn)槿狈ι踔翛]有群眾基礎(chǔ)，其履職效果相對較弱。從調(diào)研情況來看，有行政職務(wù)的委員履職效能優(yōu)于普通群眾委員，加上委員本身素質(zhì)能力強(qiáng)弱的影響，造成普通委員履職環(huán)境弱化，有時(shí)只是被動(dòng)應(yīng)付工作室活動(dòng)，難以提出有較高價(jià)值的意見和建議。另一方面，某些政府部門對委員工作室反映的問題辦理敷衍應(yīng)付，責(zé)任心不強(qiáng)：有的當(dāng)面承諾很好，事后不抓落實(shí)；有的因涉及部門多，結(jié)果被相互推諉，得不到辦理，等等。部分委員也反映：“經(jīng)常我們提上去的意見，去追蹤的時(shí)候，他們都很客氣，但就是不采納、不處理，所以導(dǎo)致老百姓會(huì)覺得提上去的意見沒有用，覺得‘政協(xié)委員工作室’作用不是很大。”

3、協(xié)商主體自身因素的制約。協(xié)商式治理的核心是公民間的理性商談和溝通互動(dòng)，因此，參與者的交往能力對于協(xié)商式治理模式的質(zhì)量有著較大影響。公民參與的有效性除滿足一定的物質(zhì)條件外，參與主體自身能力也是一個(gè)重要影響因素，這些能力主要包括：(1)溝通能力。公民參與政策過程實(shí)際上是政府與公民之間通過彼此對話、討論、相互學(xué)習(xí)等方式進(jìn)行的互動(dòng)，因此，掌握溝通技巧，提升溝通水平是公民參與有效性的保障。(2)理解能力。公民能否充分理解政策過程和政策決策的方式，理解公共問題解決的公共利益取向，理解參與者的期望受政府資源有限的制約等，是公民能否理智參與政策過程的前提。(3)學(xué)習(xí)能力。公民的參與能力可以通過教育和參與實(shí)踐來不斷提升，這就需要公民具備學(xué)習(xí)能力。[2]從政協(xié)委員工作室的協(xié)商式治理模式實(shí)踐來看，老百姓一方面由于長期受傳統(tǒng)臣民文化的影響，另一方面又相對缺少參與協(xié)商的實(shí)踐機(jī)會(huì)，因此參與協(xié)商的能力較為欠缺，一定程度上影響了協(xié)商式治理模式功能的發(fā)揮。

三、結(jié)論

由于社會(huì)自治能力的不足和政府職能的強(qiáng)勢影響，使得當(dāng)前基層協(xié)商式治理表現(xiàn)為一種“內(nèi)向型協(xié)商”，即政府對社會(huì)訴求具有較好的反應(yīng)能力，但社會(huì)對政府決策的制約能力還不夠。一方面，通過“政協(xié)委員工作室”這類工作機(jī)制，確實(shí)搭建了政府與社會(huì)的協(xié)商渠道，社會(huì)訴求在一定程度上對政府行為構(gòu)成影響；另一方面，政府依然掌握政策執(zhí)行的主動(dòng)權(quán)，對于有能力解決的問題，會(huì)與社會(huì)溝通并積極回應(yīng)，但對于難以解決或無能力解決的問題，則會(huì)進(jìn)行選擇性處理或者將之?dāng)R置。因此，既要進(jìn)一步推進(jìn)基層協(xié)商式治理程度，還需要建立健全相應(yīng)的配套機(jī)制，如績效評估機(jī)制、跨域協(xié)作機(jī)制等。可以說，當(dāng)前基層協(xié)商式治理的探索實(shí)踐還只是解決一系列具體問題，還不具備典型意義上的協(xié)商民主要素，還有很大的改革和深化空間，需要進(jìn)一步積累有利于改革的社會(huì)因素，積極培育協(xié)商民主文化，形成公民參與協(xié)商治理的良好氛圍。

參考文獻(xiàn)：

[1]Jorge M. Valadez ， Deliberative Democracy ， Political Legitimacy ，and Self-Determination in Multicultural [M].USA Westview Press ，2000.

[2]李慶鈞：公共政策過程中公民參與的作用及其限制性因素分析[J].揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2007,(01).

責(zé)任編輯：胡小燕

[收稿日期]2016-01-08

[基金項(xiàng)目]本文系浙江省社會(huì)主義學(xué)院課題“基層協(xié)商式治理的運(yùn)行機(jī)制及其制度績效研究——基于安吉縣‘政協(xié)委員工作室’的案例分析”(XT201516)的研究成果。

[中圖分類號]D621

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號]1671-2803(2016)02-0041-04

[作者簡介]劉艷云(1985—)，女，浙江湖州人，湖州市社會(huì)主義學(xué)院辦公室副主任，?？庉嫴恐魅?，講師。