白云鋒

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督若干基礎(chǔ)問題研究

白云鋒

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的正當(dāng)性、內(nèi)外界限及方式屬于尚待厘清的基礎(chǔ)問題。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的正當(dāng)性源于人民代表大會(huì)制度下國家治理對(duì)國家權(quán)力配置的需要。對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)含權(quán)能之一。廣度上，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督原則上限于對(duì)具體行政行為的程序問題進(jìn)行監(jiān)督，但允許有法律列舉的例外；順序上，其應(yīng)在行政訴訟之前充分展開，尊重司法監(jiān)督最終性；深度上，其應(yīng)限于對(duì)合法性的監(jiān)督，止步于對(duì)合理性的監(jiān)督；傾向上，其應(yīng)側(cè)重于從保護(hù)公共利益、個(gè)人利益的角度出發(fā)展開監(jiān)督。具體而言，檢察權(quán)可以通過定期視察、一般調(diào)查、爭議協(xié)商解決、檢察建議、監(jiān)督督促、支持起訴、提請督促、提請審查、監(jiān)督訴訟等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。

行政執(zhí)法；檢察監(jiān)督；正當(dāng)性；界限；方式

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到，“完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督……”。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出，“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。”隨著新一輪司法改革大幕的拉開，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督這一問題逐漸引起理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注。

傳統(tǒng)意義上的檢察權(quán)主要表現(xiàn)為國家對(duì)刑事案件的追訴權(quán)，雖然我國借鑒蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)檢察權(quán)作了一定范圍的擴(kuò)展，但我國《檢察院組織法》在檢察

院的職能規(guī)定中并沒有賦予其通過刑事司法之外的方式直接對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的職能。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督作為人民檢察院檢察監(jiān)督工作中的新領(lǐng)域，在進(jìn)一步發(fā)展之前，有許多基礎(chǔ)問題尚待厘清。例如，關(guān)于檢察權(quán)直接介入行政執(zhí)法階段的正當(dāng)性問題雖有探討，但囿于對(duì)檢察監(jiān)督的依據(jù)及檢察權(quán)性質(zhì)的糾結(jié)，至今尚無定論；關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督、行政監(jiān)察和行政訴訟之間的界限問題，檢察權(quán)介入行政執(zhí)法階段的廣度與深度等問題則鮮有深入探討；至于檢察權(quán)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的具體方式問題，則多比照《檢察院組織法》《刑事訴訟法》等相關(guān)法律的規(guī)定提出，缺乏獨(dú)立性與針對(duì)性。故本文擬對(duì)以上四個(gè)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的基礎(chǔ)問題進(jìn)行一定的理論探討，以期對(duì)我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的深入發(fā)展有所助益。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的正當(dāng)性

（一）問題的提出與角度的轉(zhuǎn)換

目前學(xué)界對(duì)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督正當(dāng)性的質(zhì)疑，主要是認(rèn)為《憲法》第129條的規(guī)定雖然明確了人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，但在《檢察院組織法》第5條規(guī)定的各級(jí)人民檢察院檢察監(jiān)督職能中卻沒有關(guān)于除刑事司法之外的直接對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容。①部分下位法律雖然有某關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)的規(guī)定，但都過于籠統(tǒng)，因而不能為其提供的充足的正當(dāng)性支持。參見李曉果：《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督熱的再思考》，載《學(xué)術(shù)論壇》，2015年第2期，第138-141頁。此外，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督實(shí)踐中的踟躕更是出自于此。并以此為據(jù)，對(duì)基于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)性質(zhì)定位進(jìn)而論證其擁有行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)的邏輯提出批判。[1][2]

關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)，鑒于世界各國檢察機(jī)關(guān)的多樣化設(shè)置及其在我國權(quán)力架構(gòu)的特殊性，學(xué)界有諸多討論。目前的主要觀點(diǎn)有：行政權(quán)說、司法權(quán)說、雙重性質(zhì)說和法律監(jiān)督權(quán)說。[3][4]諸多爭論足以說明檢察權(quán)的復(fù)雜性?，F(xiàn)實(shí)架構(gòu)的復(fù)雜導(dǎo)致在規(guī)范意義上對(duì)其進(jìn)行定位屢屢徒勞。其實(shí)討論的基本目的在于確定其性質(zhì)，然后圍繞其性質(zhì)在司法改革的過程中對(duì)其職能進(jìn)行純化與實(shí)化。[5]本文認(rèn)為這種思路值得商榷。司法改革的立足點(diǎn)應(yīng)基于中國國情對(duì)檢察權(quán)職能的現(xiàn)實(shí)需要而展開。由于我國并不是西方意義上單純的三權(quán)分立國家，所以基于對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行三權(quán)定位，再來配置司法改革中檢察資源的做法并不可取。本文將繞開對(duì)檢察權(quán)性質(zhì)的糾結(jié)，基于人民代表大會(huì)制度下國家治理對(duì)各機(jī)關(guān)職能的需要，以及在將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)與訴訟活動(dòng)監(jiān)督權(quán)②由于“審判監(jiān)督權(quán)”一詞容易與《刑事訴訟法》中規(guī)定的審判監(jiān)督權(quán)相混淆，而不能涵蓋對(duì)于三大訴訟活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，因而本文使用“訴訟活動(dòng)監(jiān)督權(quán)”一詞。相對(duì)于人大職能的特殊性的對(duì)比中來論證行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)不是對(duì)檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)權(quán)能的拓展，而是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)含權(quán)能之一。

（二）西方檢察權(quán)單一定位的合理性

西方三權(quán)分立國家有相對(duì)清晰的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的區(qū)分。如此便會(huì)出現(xiàn)以下情形：第一，三權(quán)之間的制衡機(jī)制本身就是一個(gè)大的無形的監(jiān)督機(jī)制，故其沒有必要設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的檢察系統(tǒng)并賦予其公訴職能以外的專門作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。第二，因?yàn)槠渌鳈C(jī)關(guān)都是法律的實(shí)行機(jī)關(guān)，如果設(shè)立一個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)來專門監(jiān)督法律的實(shí)行問題，則都將置于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下，檢察機(jī)關(guān)就會(huì)因此取得相對(duì)其他三者更高的權(quán)力地位。但是實(shí)行法律監(jiān)督本身也是實(shí)行法律的行為，那么就會(huì)產(chǎn)生誰來監(jiān)督法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的問題。因而獨(dú)立檢察系統(tǒng)的設(shè)立及檢察監(jiān)督權(quán)的賦予無疑會(huì)打破三權(quán)之間的平衡。第三，從權(quán)力架構(gòu)設(shè)計(jì)的基本原理來講，首先，權(quán)力一分為三有利于權(quán)力制約機(jī)制的設(shè)計(jì)，制憲者只需要在一個(gè)循環(huán)的系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)計(jì)出相鄰的兩個(gè)機(jī)關(guān)之間如何制衡的關(guān)系，就會(huì)保證所有機(jī)關(guān)任意排列組合情形下都存在著相互制約的關(guān)系。權(quán)力的三角形架構(gòu)不存在權(quán)力之間的對(duì)角關(guān)系，因而大大降低了制約機(jī)制設(shè)計(jì)的難度；其次，由于三權(quán)之間存在著制約關(guān)系，任何一方都具有對(duì)另外兩方的制約手段，另外兩方都有對(duì)于另一方而言的軟肋，故就算兩方結(jié)合也無法對(duì)剩下一方形成實(shí)質(zhì)上的威脅。而若四權(quán)分立，則三方權(quán)力結(jié)合，極易對(duì)另一方的權(quán)力運(yùn)行造成實(shí)質(zhì)阻礙，最終使制衡機(jī)制形同虛設(shè)。另外，四權(quán)中如果權(quán)力之間兩兩結(jié)合，互相斗爭，造成的內(nèi)耗也不得不警惕?；谖鞣礁偁幮缘恼蝹鹘y(tǒng)，四權(quán)分立后的這些假設(shè)很有可能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。故本文認(rèn)為西方的檢察權(quán)只配置以公訴職能是足夠的，其無法也無必要設(shè)立一套獨(dú)立的檢察系統(tǒng)并賦予其公訴權(quán)以外的廣泛的一般法律監(jiān)督權(quán)。

（三）我國人大制度下行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)存在的正當(dāng)性

我國的權(quán)力架構(gòu)有別于西方國家三權(quán)分立的一個(gè)顯著特點(diǎn)，即在于人民代表大會(huì)制度[6]。全國人大是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，在其基礎(chǔ)上選舉產(chǎn)生其他下位國家機(jī)關(guān)。其他國家機(jī)關(guān)的設(shè)立是根據(jù)現(xiàn)代國家

治理的需要而產(chǎn)生的，而非囿于固有的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的劃分。這是社會(huì)主義國家的一個(gè)創(chuàng)舉，打破了自啟蒙運(yùn)動(dòng)開始西方政治思想理論及實(shí)踐對(duì)權(quán)力作出兩權(quán)及三權(quán)的劃分從而長期占據(jù)政治主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)的固有格局。人大制度實(shí)際上弱化了傳統(tǒng)的三權(quán)之間的界限，祛魅了三權(quán)作為現(xiàn)代國家權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)的唯一性和權(quán)力平行配置作為國家權(quán)力有效監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的唯一性。人民代表大會(huì)制度及其下各機(jī)關(guān)的設(shè)置，因基于社會(huì)主義國家治理對(duì)國家機(jī)關(guān)職能的特殊需要而具有現(xiàn)實(shí)合理性。

首先，如果僅以政治立場不一不足以為資本主義與社會(huì)主義國家政治制度設(shè)計(jì)的迥然不同提供充分理由的話，那么基于人性在獲取總量一定的資源時(shí)極有可能產(chǎn)生惡的傾向，以及這種傾向在現(xiàn)代文明中需要被遏制的追求和在現(xiàn)代文明發(fā)展水平下可以被盡量遏制的現(xiàn)實(shí)等更深層次、更現(xiàn)實(shí)的緣由則足以填補(bǔ)說服力不足的空白。①限于篇幅，本文只在此處作簡單介紹，深層次的緣由包括：（1）基于人以個(gè)體形式存在的生命狀態(tài)；（2）資源獲取的能量消耗性與身體舒適性的內(nèi)在矛盾；（3）進(jìn)取心與權(quán)力擴(kuò)張性的結(jié)合后果；（4）制度設(shè)計(jì)的宏觀角度對(duì)于抓住主要矛盾的要求等四個(gè)方面。本文認(rèn)為在政治制度設(shè)計(jì)時(shí)，得基于人性惡并兼顧人性善的傾向來設(shè)計(jì)。從來就沒有最好的政治體制，只有最不壞的政治體制，要減少制度挑戰(zhàn)良心的機(jī)會(huì)，只有做到不讓人最壞的一面展現(xiàn)出來，進(jìn)而才能談制度對(duì)人性善的一面的激發(fā)。故政治體制的設(shè)計(jì)者設(shè)計(jì)的公共調(diào)控機(jī)制必須在能保證壓制住最一般程度的惡的前提下才能考慮盡量激發(fā)人性之善。基于此，在人們的各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域中，尤其是在具有資源競爭性的經(jīng)濟(jì)生活中，強(qiáng)調(diào)國家適度的理性干預(yù)是非常必要的。社會(huì)主義制度在獲取資源的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上強(qiáng)調(diào)國家力量的干預(yù)——即使與市場相結(jié)合的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度，其對(duì)政府調(diào)控市場的內(nèi)在科學(xué)性的要求也遠(yuǎn)遠(yuǎn)要高于經(jīng)過凱恩斯主義等修正過后的資本主義經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府力量介入水平的要求[7]。故社會(huì)主義相較于資本主義在體制設(shè)計(jì)上更加強(qiáng)調(diào)整合集體智慧而非放任個(gè)體思維是有充分基于人性考量的正當(dāng)性的。

其次，人民代表大會(huì)制度下各機(jī)關(guān)的設(shè)置，也因?yàn)槲覈鴩抑卫韺?duì)國家權(quán)力分配的需要而具有合理性。國家的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)之所以從權(quán)力機(jī)關(guān)中被單獨(dú)分離出來，進(jìn)而被全國人大委以部分國家權(quán)力，是因?yàn)楦鶕?jù)相關(guān)權(quán)力的特點(diǎn)不宜由人大來直接行使。其或具有便利性，或具有能動(dòng)性，或具有超然性，或具有統(tǒng)一性，因而不宜由作為會(huì)議制形式的人民代表大會(huì)來行使。

同理，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)獨(dú)立設(shè)置，進(jìn)而賦予其偵查權(quán)、公訴權(quán)以外的訴訟活動(dòng)監(jiān)督權(quán)、行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，也是基于權(quán)力特點(diǎn)與人大功能分離的現(xiàn)實(shí)需要。對(duì)此，下文將采取設(shè)問的方式展開詳細(xì)分析。

1.為何要在人大之下設(shè)置法律監(jiān)督機(jī)關(guān)？②這個(gè)“之下”并非指在人大內(nèi)部下設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)，而是指將監(jiān)督權(quán)力賦予給一個(gè)效力在其之下的外部機(jī)關(guān)。人大雖可對(duì)其他國家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，但囿于其會(huì)議制的組織形式，這種監(jiān)督必定不可能常態(tài)化、深入化；而要在各機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)制約機(jī)制時(shí)完成隱形監(jiān)督之目的從而摒棄獨(dú)立檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)的設(shè)置，由于平行機(jī)關(guān)眾多，也無從設(shè)計(jì)；在全國人大設(shè)立專門的監(jiān)督委員會(huì)，同樣存在委員會(huì)的集體性不便利問題，而且也會(huì)出現(xiàn)自我監(jiān)督的內(nèi)在矛盾；行政行為多樣，除去與人大立法工作直接相關(guān)的行政立法行為外，對(duì)其他行為進(jìn)行監(jiān)督會(huì)因受到專業(yè)限制而使得監(jiān)督成本過大。

2.為何不能將這一法律監(jiān)督機(jī)關(guān)設(shè)立在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部？若將其置于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，使其成為類似于西方國家行政權(quán)制約司法權(quán)的權(quán)力，在我國司法機(jī)關(guān)相對(duì)羸弱行政機(jī)關(guān)相對(duì)龐大的情形下，是不可想象的。另外，設(shè)立在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也因獨(dú)立性等問題而不具有監(jiān)督的實(shí)效性。

3.為何法律監(jiān)督權(quán)要賦予傳統(tǒng)意義上只具備偵查權(quán)、公訴權(quán)的檢察機(jī)關(guān)？公訴職能通過對(duì)刑事犯罪的追訴，維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和社會(huì)秩序的穩(wěn)定，法律監(jiān)督權(quán)的目的也在于此，二者具有天然的緊密聯(lián)系，因而將其他法律監(jiān)督權(quán)如訴訟活動(dòng)監(jiān)督權(quán)也賦予檢察機(jī)關(guān)有利于職能的統(tǒng)一化、專業(yè)化。

4.為何要對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督？我國80%以上的法律法規(guī)是由行政機(jī)關(guān)予以具體實(shí)施。由于日常事務(wù)繁雜，行政機(jī)關(guān)被授予了多樣化的執(zhí)法手段及采取強(qiáng)制措施的權(quán)力。相對(duì)于訴訟活動(dòng)而言，行政執(zhí)法活動(dòng)更具龐雜性、擴(kuò)展性和強(qiáng)制性，因而更應(yīng)受到監(jiān)督。

5.為何要由檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督？由1可推知，權(quán)力機(jī)關(guān)只能對(duì)抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督，但這無法涵蓋行政活動(dòng)的全部。由2引申，不能依賴行政內(nèi)部監(jiān)督。結(jié)合3、4，重任就落到了檢察機(jī)關(guān)的頭上。由4可知，行政執(zhí)法活動(dòng)相對(duì)于訴訟活動(dòng)更具龐雜性、擴(kuò)展性和強(qiáng)制性。因而對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督比對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督要求更高。雖然從立法、執(zhí)法、司法③由于本文有關(guān)正當(dāng)性的論證是基于人民代表大會(huì)制度下國家治理對(duì)機(jī)關(guān)職能分置的現(xiàn)實(shí)需要，而非基于機(jī)關(guān)性質(zhì)的自然引申，故并不預(yù)設(shè)任何一種檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)。因此，此處探討的司法（機(jī)關(guān)）僅指法院。三者的平面首尾循環(huán)關(guān)系來

看，兩兩之間的專業(yè)鴻溝似乎等距。但是結(jié)合三者背后的縱深因素來看則大有不同，立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的配置基本上是在同一級(jí)行政區(qū)域內(nèi)各有一個(gè)獨(dú)立的機(jī)關(guān)，其下設(shè)機(jī)構(gòu)并不龐雜。而行政機(jī)關(guān)雖然也是以政府為一元的設(shè)置形態(tài)，但是其下設(shè)部門眾多，所設(shè)機(jī)構(gòu)繁雜。故相較于訴訟活動(dòng)，行政執(zhí)法監(jiān)督對(duì)監(jiān)督主體的機(jī)動(dòng)性、專業(yè)性的要求也就更高。而由1可知，權(quán)力機(jī)關(guān)正因?yàn)椴粷M足機(jī)動(dòng)性的要求，而專門設(shè)立法律監(jiān)督機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，并明確把對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)賦予了這一機(jī)關(guān)。如此，根據(jù)當(dāng)然解釋的原理，行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督既然比訴訟活動(dòng)監(jiān)督對(duì)于監(jiān)督主體機(jī)動(dòng)性的要求更高，就更應(yīng)該從權(quán)力機(jī)關(guān)分離出來，由專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)來監(jiān)督。

綜上分析，本文認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督是《憲法》第129條設(shè)立法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的應(yīng)有之意，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)含的權(quán)能之一。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督具有充分的正當(dāng)性。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的界限

除了檢察監(jiān)督，對(duì)行政領(lǐng)域的監(jiān)督還有來自立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、司法機(jī)關(guān)和私主體的監(jiān)督。檢察權(quán)介入行政領(lǐng)域，除了直接與行政權(quán)發(fā)生關(guān)系外，還與其他各機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力發(fā)生關(guān)系①由于對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的清晰區(qū)分離不開對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督內(nèi)容的界定，故行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督的界限這一部分將放到本文第三部分進(jìn)行詳述。另外，由于社會(huì)監(jiān)督?jīng)]有制度化，故與我們此處在制度語境下監(jiān)督的界限問題沒有直接關(guān)系，不予論述。。此外，一個(gè)不容忽視的問題是，學(xué)界關(guān)于行政執(zhí)法的概念界定眾說紛紜[8]，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督語境中行政執(zhí)法的外延到底有多大不能一概而論。故這個(gè)外部界限的劃定與內(nèi)部范圍的厘定過程同時(shí)也是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督語境中行政執(zhí)法內(nèi)涵與外延的確定過程。②本文之所以不采取先確定行政執(zhí)法的內(nèi)涵再來探討行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍這一思維進(jìn)路的原因在于，基于理論研究的前瞻性，若基于當(dāng)下實(shí)踐或現(xiàn)行制度先確定檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的范圍，那么當(dāng)理論探討收尾，實(shí)踐卻在一刻不停的發(fā)展中出現(xiàn)范圍擴(kuò)大或者縮小的情形，理論就滯后了。另外，基于推進(jìn)法治時(shí)代盡早到來的開放立場，傾向于使權(quán)力受到監(jiān)督的范圍變大，所以不應(yīng)局限于既定的任何理論或文件對(duì)行政執(zhí)法含義的界定。

（一）與人大監(jiān)督的界限

相較于西方，我們之所以沒有充分的對(duì)行政行為的司法審查，一部分原因在于我們有相對(duì)完備的立法審查體系。人大的監(jiān)督③此處泛指人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，以下相關(guān)詞匯同理。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言主要體現(xiàn)在對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督，其中尤以對(duì)行政立法行為的監(jiān)督為重。首先，在進(jìn)行行政立法的授權(quán)時(shí)即對(duì)立法的范圍作了保留，行政機(jī)關(guān)不得就相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行自主立法。其次，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)的相關(guān)立法須逐級(jí)報(bào)備報(bào)批。最后，在行政立法與地方性法規(guī)產(chǎn)生沖突時(shí)，部分情形需由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。由此可見，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是針對(duì)抽象行政行為特別是行政立法行為的全程監(jiān)督。

檢察權(quán)對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督貌似與立法監(jiān)督的范圍沒有沖突，但深入分析卻發(fā)現(xiàn)存在一些問題：首先，由于人大監(jiān)督在權(quán)力監(jiān)督中的地位，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中行政執(zhí)法的含義由廣義的執(zhí)法行為說向特定對(duì)象說④參見姜明安.行政執(zhí)法研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2004:6-7.執(zhí)法行為說指許崇德、皮純協(xié)教授的觀點(diǎn)；特定對(duì)象說指楊惠基先生的觀點(diǎn)。的限縮是毋庸置疑的⑤基于人大制度下行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)性，采取廣義的界定會(huì)失去在中國語境下探討的意義。，但限縮到什么程度？當(dāng)特定對(duì)象不好區(qū)分時(shí)，怎么劃分二者的界限？其次，立法監(jiān)督最主要的主體是人大，但人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的角色卻不止于立法監(jiān)督，如果人大對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，其與檢察監(jiān)督是什么關(guān)系？當(dāng)下級(jí)人大與上級(jí)檢察機(jī)關(guān)發(fā)生監(jiān)督?jīng)_突時(shí)怎么解決？

對(duì)于第一個(gè)問題，行政立法行為由人大監(jiān)督，但對(duì)于行政機(jī)關(guān)發(fā)布決定、命令等一般抽象行政行為，是否也不能開展任何形式的檢察監(jiān)督呢，這值得商榷。首先，人大及其常委會(huì)囿于其組織形式、行權(quán)程序等因素，精力必然有限，而行政機(jī)構(gòu)層級(jí)多樣，人員龐雜，事務(wù)繁多，導(dǎo)致其頒布的規(guī)范性文件也數(shù)量龐大，立法監(jiān)督不可能步步到位。其次，較低層級(jí)的文件，出臺(tái)程序并不規(guī)范，有很多雖然形式上貌似抽象行政行為，但實(shí)際上該決定、命令所針對(duì)的范圍非常特定，對(duì)象幾乎可確定。另外，某些決定、命令或者附有不執(zhí)行情形下對(duì)相對(duì)人的不利措施，或者就是執(zhí)法過程中直接對(duì)相對(duì)人某些利益的一種限制或侵損。結(jié)合新《行政訴訟法》第53條的規(guī)定，在相對(duì)人可以附帶提起抽象行政行為審查之訴但由于某些原因并沒有提起，若使該抽象行政行為保持目前狀態(tài)會(huì)繼續(xù)損害未來相對(duì)人利益或國家利益之時(shí)，可

以考慮給予檢察機(jī)關(guān)在相對(duì)人訴請的同時(shí)附帶提起抽象行政行為審查之訴的空間。

對(duì)于第二個(gè)問題，當(dāng)人大監(jiān)督進(jìn)入行政執(zhí)法檢察監(jiān)督領(lǐng)域或者檢察監(jiān)督權(quán)的固有領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)得服從人大毫無疑問。具體關(guān)系即憲法中關(guān)于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與人大關(guān)系的規(guī)定。另外，下級(jí)人大與上級(jí)檢察機(jī)關(guān)發(fā)生監(jiān)督?jīng)_突的可能性很小，但不得不考慮，如根據(jù)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)文件的指示，對(duì)某一類違法執(zhí)法行為進(jìn)行清查，被監(jiān)督機(jī)關(guān)以其行為是依據(jù)縣人大的文件作出而不予理睬，則會(huì)產(chǎn)生這種沖突，本文的解決意見是應(yīng)報(bào)予與作出指示的檢察機(jī)關(guān)同行政區(qū)劃級(jí)別人大常委會(huì)裁決。

綜上，本文認(rèn)為，原則上行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)限于對(duì)具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督，但在法定例外情形下可以突破這些領(lǐng)域：對(duì)于較低層級(jí)特別是具有強(qiáng)制措施執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的活動(dòng)，應(yīng)以法律正面列舉的方式納入到行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍中來，只是出于權(quán)力之間制約與平衡的考慮，這種范圍應(yīng)被嚴(yán)格限定。需要說明的是，這種突破并非是“冒進(jìn)的”，是否冒進(jìn)應(yīng)結(jié)合包含監(jiān)督主體、范圍和方式的一整套監(jiān)督機(jī)制來評(píng)價(jià)。一般領(lǐng)域采用一般方式，例外領(lǐng)域則采用例外方式。如果說對(duì)于具體行政行為可以直接進(jìn)行檢察監(jiān)督，那么對(duì)于某些制定規(guī)范性文件的活動(dòng)，其監(jiān)督手段則可以設(shè)置為間接方式，比如在對(duì)規(guī)范性文件制定活動(dòng)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題，通過提請立法機(jī)關(guān)實(shí)行立法監(jiān)督，通過支持行政相對(duì)人訴訟實(shí)行司法監(jiān)督。①基于此，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中的行政執(zhí)法的概念并不能局限于《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等相關(guān)文件的界定。

（二）與行政訴訟的界限

司法對(duì)行政的監(jiān)督②有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察權(quán)對(duì)行政訴訟的監(jiān)督也屬于司法監(jiān)督。由于本文并不就檢察權(quán)性質(zhì)的爭論來站隊(duì)，故此處討論的司法監(jiān)督僅指行政訴訟。具有謙抑性，行政訴訟程序必須由行政相對(duì)人提起訴訟來激活，否則不可以主動(dòng)介入到紛爭之中。從反面來看就是行政執(zhí)法司法監(jiān)督具有滯后性、有限性。

1.救濟(jì)的滯后性

維持司法謙抑性的初衷在于保持司法的超然性，從而促成其公正裁判目的的實(shí)現(xiàn)。[9]但這種謙抑性會(huì)導(dǎo)致其在解決糾紛、救濟(jì)權(quán)利等方面的滯后。

這種滯后性表明，檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督除去現(xiàn)有的對(duì)行政訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督外，還應(yīng)該通過主動(dòng)提起行政公益訴訟進(jìn)行監(jiān)督，即將監(jiān)督的觸角從事后監(jiān)督延伸到事中的領(lǐng)域，將監(jiān)督的方式從以往必須通過法院的間接方式轉(zhuǎn)換為親自與行政機(jī)關(guān)接觸的直接方式來對(duì)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，從而彌補(bǔ)現(xiàn)行司法審查對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的滯后。

此外，對(duì)于相對(duì)方權(quán)益有重大損害可能的領(lǐng)域，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的日常監(jiān)督。廢除之前的勞動(dòng)教養(yǎng)制度③詳見《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第5條。以及仍有效的《看守所條例》都規(guī)定了對(duì)于相關(guān)監(jiān)管活動(dòng)的日常檢察監(jiān)督，即通過對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)日常執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，保障被限制自由人員的合法權(quán)益不受強(qiáng)制措施的侵犯?；谙嗤睦砟?，對(duì)于其他如拘留所、少管所、收容教養(yǎng)所等對(duì)相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)可能造成重大影響的機(jī)關(guān)場所，也應(yīng)該建立事中的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度。

2.范圍的有限性

我國行政訴訟另一個(gè)重大的特點(diǎn)即在于審查范圍的有限性。同國外很多國家規(guī)定對(duì)所有“公法爭議”進(jìn)行廣泛的司法審查不同，我國《行政訴訟法》嚴(yán)格限定了法院對(duì)行政爭議的受案范圍。這些受案范圍本身會(huì)起到在事后監(jiān)督中劃分司法監(jiān)督和檢察監(jiān)督界限的作用，即在事后監(jiān)督中，對(duì)于行政訴訟法規(guī)定的屬于受案范圍的監(jiān)督，應(yīng)以行政訴訟為先，只有在違法行為已經(jīng)發(fā)生，但由于某些原因相對(duì)人沒有起訴時(shí)才能由檢察機(jī)關(guān)履行相關(guān)支持起訴的職能。

但是，在受案范圍模糊地帶或者在受案范圍以外的行為侵害了公共利益或個(gè)人利益的情況下，檢察權(quán)應(yīng)該主動(dòng)以公益訴訟之名或支持起訴之名進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域，彌補(bǔ)現(xiàn)行司法審查對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督范圍上的不足。

基于以上分析，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的兩種權(quán)力的界限在于：首先，就時(shí)間先后而言，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)在司法程序之前展開，一旦監(jiān)督程序進(jìn)入到司法程序，在法院作出判決之前，檢察監(jiān)督就應(yīng)該退出行政執(zhí)法檢察監(jiān)督領(lǐng)域。比如，在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督進(jìn)行的過程中，在檢察機(jī)關(guān)采取檢察建議、督促令等相關(guān)方式之前，所監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)被相對(duì)人提起行政訴訟，此時(shí)若有相關(guān)檢察建議，也只得呈請法院。若檢察機(jī)關(guān)直接作為行政公訴的原告方，則只能提出訴訟請求，不得以監(jiān)督方身份采取或向法院呈請相關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督措施。其次，就范圍而言，屬于行政訴訟法受案范圍的，必須尊重相對(duì)人自己的訴訟意愿。只有在客觀因素導(dǎo)致相對(duì)人無

法起訴之時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能以支持相對(duì)人起訴的方式達(dá)成對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。至于對(duì)受案范圍以外的行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取相關(guān)措施直接對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，只有在這些措施無效的情形下才可以通過法院以訴訟的方式進(jìn)行間接監(jiān)督。但對(duì)于已經(jīng)嚴(yán)重侵犯公共利益的情形，得直接依據(jù)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督訴訟制度提起訴訟。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的內(nèi)容

如果把行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與立法監(jiān)督、司法監(jiān)督的界限稱為外部界限的話，其與行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督范圍的界分以及對(duì)其監(jiān)督內(nèi)容的厘定，則可稱為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)與行政監(jiān)督①行政監(jiān)督有狹義與廣義之說。本文取狹義，即僅指行政機(jī)關(guān)對(duì)自身的內(nèi)部監(jiān)督。的內(nèi)部界限。

由于檢察權(quán)與行政權(quán)的平行關(guān)系不同于其與立法權(quán)的上下位關(guān)系，故行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的界限在沒有明確法律依據(jù)可供援引的情況下，唯有通過對(duì)雙方監(jiān)督權(quán)特點(diǎn)的分析，特別是對(duì)現(xiàn)實(shí)行政監(jiān)督不足的發(fā)掘，并著眼于我國法治建設(shè)的全局來為二者確立一個(gè)相對(duì)明確的監(jiān)督界限。

（一）行政監(jiān)督

1.制度體系

我國行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的法律依據(jù)主要是《行政監(jiān)察法》《公務(wù)員法》《審計(jì)法》《行政復(fù)議法》等法律。監(jiān)督機(jī)關(guān)主要有行政監(jiān)察部門、審計(jì)部門和行政復(fù)議部門等②另外，還有相關(guān)檔案法律法規(guī)賦予檔案行政管理的行政檢察權(quán)。有觀點(diǎn)認(rèn)為行政監(jiān)督包含物價(jià)監(jiān)督、質(zhì)量監(jiān)督等方面。本文認(rèn)為很多單行法都有關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，但最終落實(shí)到監(jiān)督上，仍是通過以上幾種主要的監(jiān)督方式。參見王世雄.我國行政監(jiān)督體制的現(xiàn)狀與發(fā)展趨向[J].政治與法律,2000(6):49-53.。

《行政監(jiān)察法》主要是賦予行政監(jiān)察部門對(duì)所有的“國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”的違法違紀(jì)行為進(jìn)行最廣泛意義上的行政監(jiān)督?！豆珓?wù)員法》主要是規(guī)定公務(wù)人員的考核及獎(jiǎng)懲任免，由相關(guān)人事管理部門如人力資源與社會(huì)保障部門以及行政監(jiān)察部門來實(shí)行?！秾徲?jì)法》主要是規(guī)定由國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國家機(jī)關(guān)的財(cái)政收支以及國有企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行監(jiān)督。《行政復(fù)議法》則主要是規(guī)定由行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理并解決“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”進(jìn)而向其提出的行政復(fù)議申請?？梢哉f，我國的行政監(jiān)督體系已初具規(guī)模，但是從行政相對(duì)人權(quán)利保障的實(shí)際狀況來看，行政監(jiān)督制度的科學(xué)性與實(shí)效性還有待檢驗(yàn)。

2.行政監(jiān)督的優(yōu)缺點(diǎn)

（1）監(jiān)督的內(nèi)部性

內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)本身的行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，監(jiān)督機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要派相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)駐被監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)部，③詳見《行政監(jiān)察法》第8條之規(guī)定。對(duì)某些專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)公務(wù)人員具備相關(guān)的專業(yè)知識(shí)等特點(diǎn)都可以成為內(nèi)部監(jiān)督的優(yōu)勢。首先，與被監(jiān)督對(duì)象的距離更近，有利于監(jiān)督的高效開展；其次，對(duì)被監(jiān)督對(duì)象更了解，特別是對(duì)于公務(wù)人員的表現(xiàn)，有一個(gè)全程的跟蹤了解，更能作出切合實(shí)際的專業(yè)判斷；再次，對(duì)于行政機(jī)關(guān)整體的工作態(tài)度、工作效能等自由裁量問題也只有內(nèi)部機(jī)關(guān)才能作出判斷；最后，某些專業(yè)領(lǐng)域，如審計(jì)等只能由具有專業(yè)人才的審計(jì)機(jī)構(gòu)來監(jiān)督。

但是，從權(quán)力制約的角度來說，內(nèi)部制約是無法達(dá)到真正意義上的監(jiān)督制約效果的。首先，從制度設(shè)計(jì)的一般原理來說，“任何人都不能做自己紛爭的裁判者”，以避免裁判者的判斷發(fā)生偏差。同理，為了保證監(jiān)督的實(shí)效性，任何人都不宜做自己違法行為的監(jiān)督者。內(nèi)部監(jiān)督制約無法實(shí)現(xiàn)充分的監(jiān)督制約的效果，要達(dá)到權(quán)力制約的效果必須“以野心對(duì)抗野心”[10]。而不同的野心只有在權(quán)力性質(zhì)不同的機(jī)關(guān)之間才有區(qū)別和相互對(duì)抗的空間。顯然，我國檢察監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)之間具備這一空間。其次，從現(xiàn)實(shí)的角度說，基于內(nèi)部管理體制，內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督主體在人事、財(cái)務(wù)等很多方面都深深受制于被監(jiān)督的對(duì)象，使其監(jiān)督的主動(dòng)性和權(quán)威性大打折扣。

（2）內(nèi)部監(jiān)督以維持行政秩序?yàn)橹行?/p>

正如行政訴訟法有關(guān)于“主觀訴訟”還是“客觀訴訟”的爭論[11]，行政檢察監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督也有類似的區(qū)別。內(nèi)部監(jiān)督以維持客觀行政秩序?yàn)橹贫冉?gòu)的指導(dǎo)思想，這能通過對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督從而直接實(shí)現(xiàn)維持行政秩序的目的。這本身并不是監(jiān)督制度建構(gòu)的優(yōu)缺點(diǎn)，但這卻是相對(duì)于可以更多地從更全面的角度特別是從保障相對(duì)人權(quán)益的主觀角度進(jìn)行監(jiān)督的檢察監(jiān)督而言的弱點(diǎn)。

首先，內(nèi)部監(jiān)督多以內(nèi)部機(jī)關(guān)及工作人員的違法違紀(jì)行為為監(jiān)察制度建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)。其主要著眼于通過監(jiān)督來減少違法違紀(jì)現(xiàn)象，保證行政機(jī)關(guān)行政活動(dòng)的秩序化、高效化、統(tǒng)一化。但不足之處在于其并不是從保障相對(duì)人權(quán)利的角度來展開制度建構(gòu)，這使得相對(duì)人權(quán)益保障從作為現(xiàn)代法治直接目

的的地位變成行政監(jiān)督附屬效果的地位。如果以內(nèi)部監(jiān)督也有暢通的群眾控告、舉報(bào)、申訴渠道為由辯之，則因其落腳點(diǎn)仍是通過控告、檢舉等方式達(dá)到對(duì)違法違紀(jì)行為進(jìn)行揭露進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)受損的行政秩序進(jìn)行修補(bǔ)的最終目的而顯得說服力不足。這種救濟(jì)理念及制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向?qū)ο鄬?duì)人的救濟(jì)只能是間接的、附帶的。

其次，從其內(nèi)部監(jiān)督的處理手段也可以看出，其基本上是基于對(duì)失序的行政秩序的整治而設(shè)計(jì)，并沒有多少對(duì)相對(duì)人權(quán)利采取保護(hù)的相關(guān)處理措施①從《行政監(jiān)察法》第四章監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限中可以看到，在監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)限近30項(xiàng)的規(guī)定中，只有第23條第3項(xiàng)及第29條涉及到相對(duì)人或舉報(bào)人的救濟(jì)或獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)限。其余條款全部是關(guān)于對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段或處理結(jié)果的內(nèi)容?！豆珓?wù)員法》《審計(jì)法》等監(jiān)督制度的建構(gòu)原理同樣如此。。雖說行政復(fù)議是以相對(duì)人提出復(fù)議申請為監(jiān)督起點(diǎn)，但其卻具有一定的滯后性和準(zhǔn)司法的被動(dòng)性，因而也達(dá)不到對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的的要求。當(dāng)然，維持客觀秩序與保護(hù)主觀權(quán)益的目的不可偏廢，只是相對(duì)于監(jiān)督的客觀性，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的主觀性元素的融入能使監(jiān)督體系的價(jià)值追求更為完整。

（3）制度體系缺乏協(xié)調(diào)性

誠然，我國行政監(jiān)督體系已初具規(guī)模，基本涵蓋了所有行使行政職權(quán)的行政主體及其工作人員，以及所有需重點(diǎn)監(jiān)督的領(lǐng)域，基本滿足了內(nèi)部監(jiān)督的需要。但仔細(xì)分析卻不難發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部監(jiān)督法律制度的協(xié)調(diào)性還有待提高。相比其他內(nèi)部監(jiān)督制度，《行政監(jiān)察法》規(guī)定的范圍過于寬泛，與其他幾部法律監(jiān)督的范圍并不在一個(gè)邏輯層面上，而以其作為內(nèi)部監(jiān)督的一般法為由予以辯之，則其又似乎偏重于對(duì)公務(wù)人員違法違紀(jì)行為的監(jiān)督，而且其監(jiān)察原則、程序與方式也并不涵蓋另外幾部法律；《公務(wù)員法》并不是一部專門意義上的監(jiān)督法，而是行政組織法的一部分；《審計(jì)法》是專注于財(cái)政收支領(lǐng)域的專門監(jiān)督法；《行政復(fù)議法》則僅限于通過相對(duì)人主動(dòng)提起復(fù)議申請來完成對(duì)具體行政行為的事后監(jiān)督?？梢姡姓O(jiān)督體系看似規(guī)模龐大，實(shí)則多元無序[12]，既沒有真正意義上的一般監(jiān)督法，也沒有涵蓋各個(gè)領(lǐng)域的專門監(jiān)督法。各法律之間缺乏必要的統(tǒng)籌與銜接，監(jiān)督規(guī)模龐大但并未形成互相協(xié)調(diào)的體系。究其原因，在于行政監(jiān)督立法之初并沒有相關(guān)的立法規(guī)劃，內(nèi)部監(jiān)督體系的建設(shè)未與外部監(jiān)督很好地銜接起來。

（二）檢察監(jiān)督

相對(duì)于行政監(jiān)督的內(nèi)部性，對(duì)客觀秩序監(jiān)督的側(cè)重性和監(jiān)督體系的失調(diào)性，行政檢察監(jiān)督具有外部性，對(duì)主觀權(quán)益監(jiān)督的側(cè)重性和由監(jiān)督效力的權(quán)威性衍生出的統(tǒng)籌性。

1.檢察機(jī)關(guān)的外部性使其更具獨(dú)立性

雖然根據(jù)我國現(xiàn)行的人、財(cái)、物管理體制，檢察機(jī)關(guān)也會(huì)受制于行政機(jī)關(guān)，但相對(duì)于內(nèi)部監(jiān)察部門而言，卻具有相對(duì)的獨(dú)立性。首先，這種獨(dú)立性的相對(duì)增強(qiáng)會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中監(jiān)督效果的相對(duì)增強(qiáng)。其次，存在著這種相對(duì)獨(dú)立的人員和權(quán)力的體系設(shè)置，就更具備隨著法治建設(shè)事業(yè)的推進(jìn)來擴(kuò)大這種獨(dú)立性的空間與可能。從中國法治發(fā)展的長遠(yuǎn)角度考慮，這種可能性是不容忽視的，這種空間是應(yīng)該加以利用的。

2.檢察監(jiān)督對(duì)相對(duì)人權(quán)益保障的側(cè)重性

檢察監(jiān)督作為第三方，更具利益保障的全局性，更能著眼于行政執(zhí)法活動(dòng)的雙方，尤其是更能站在行為的相對(duì)方來進(jìn)行外部監(jiān)督，這種全局性使其相較于內(nèi)部客觀秩序監(jiān)督而言具有更多的保障權(quán)益的主觀監(jiān)督元素。行政公益訴訟由其提起便充分考慮了這種作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的外部性、獨(dú)立性。由其來對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行超越內(nèi)部監(jiān)督局限的廣泛監(jiān)督無疑更有利于對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)相對(duì)方的權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。

3.檢察監(jiān)督具有更高效力

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的效力源于《憲法》第129條對(duì)其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位的明確確立，這具有效力上的最高權(quán)威性。將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)引入到行政執(zhí)法檢察監(jiān)督領(lǐng)域，進(jìn)而基于其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位對(duì)內(nèi)部監(jiān)督體系進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既具有效力正當(dāng)性，又具有現(xiàn)實(shí)便利性。②至于現(xiàn)行行政監(jiān)察部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門合署辦公，并在一定級(jí)別及地區(qū)的檢察院都派設(shè)有監(jiān)察機(jī)構(gòu)這一事實(shí)，也是可以更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并加以利用的。紀(jì)檢監(jiān)察部門主要負(fù)責(zé)對(duì)機(jī)關(guān)、人員的工作作風(fēng)、廉政水平以及重大違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督。檢察權(quán)主要是對(duì)具體的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督行為的合法性監(jiān)督。二者可以形成交叉監(jiān)督的格局，彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督的不足。

（三）行政監(jiān)督與行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的界限

基于以上分析，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督與內(nèi)部機(jī)關(guān)監(jiān)督主要存在以下區(qū)別：外部性與內(nèi)部性；主觀監(jiān)督性與客觀監(jiān)督性；高效統(tǒng)籌性與一般分散性。根據(jù)這些區(qū)別還可引申出獨(dú)立性與依附性，普遍性與專業(yè)性等區(qū)別。據(jù)此，在不逾越與立法監(jiān)督界限的前提下，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督的界限應(yīng)有以下界分：

基于內(nèi)部性與外部性的區(qū)別，對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部

人事管理行為的監(jiān)督應(yīng)屬于內(nèi)部監(jiān)督的范疇，而檢察監(jiān)督則應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注外部行政行為中的聯(lián)合執(zhí)法行為、集中執(zhí)法行為以及具有職能關(guān)聯(lián)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)各自的執(zhí)法行為。特別是要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法行為中可能出現(xiàn)的對(duì)損害相對(duì)人權(quán)益情形互相包庇行為的監(jiān)督，以及對(duì)于具有職能關(guān)聯(lián)的機(jī)關(guān)聯(lián)合串通侵吞國家財(cái)產(chǎn)、浪費(fèi)國家資源等行為的監(jiān)督。

由內(nèi)部性和外部性還可以引出二者在專業(yè)問題判斷深度上的區(qū)別。檢察監(jiān)督應(yīng)止步于行政執(zhí)法行為中裁量行為合理性的判斷，而只對(duì)羈束行為的合法性進(jìn)行審查監(jiān)督。同理，其也應(yīng)該止步于絕大多數(shù)領(lǐng)域的實(shí)體判斷，而只對(duì)程序的合法性問題進(jìn)行監(jiān)督審查。①但是對(duì)于某些存在嚴(yán)重危害國家利益、公共利益和個(gè)人合法利益的機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，其可以在進(jìn)行充分的調(diào)查之后作出實(shí)體的處理意見，不過基于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督手段的柔性化設(shè)計(jì)，這種實(shí)體處理意見并不具有司法裁判的強(qiáng)制力和最終性，但若不遵守則可在其后的行政公訴中作為加重處罰情節(jié)。基于行政行為的公定力，這種可實(shí)體審查的范圍應(yīng)由法律嚴(yán)格限定。

基于監(jiān)督側(cè)重性的區(qū)別，行政監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)在于通過對(duì)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督來維持行政秩序，這不僅包含對(duì)違法行為的監(jiān)督，還包含對(duì)違紀(jì)行為，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員工作效能、工作作風(fēng)問題的監(jiān)督。檢察監(jiān)督則應(yīng)該止步于對(duì)違法行為的監(jiān)督，其重點(diǎn)是對(duì)可能危及相對(duì)人利益、公共利益的違法行為進(jìn)行監(jiān)督。至于違紀(jì)行為侵犯相對(duì)人權(quán)益的，則應(yīng)先由相對(duì)人通過提起復(fù)議等方式解決。但若違紀(jì)行為侵害公共利益，囿于內(nèi)部監(jiān)督的局限，且沒有其他外部監(jiān)督途徑，故也可由檢察機(jī)關(guān)來監(jiān)督。不過出于主客觀監(jiān)督目的均不可偏廢的考慮，對(duì)于行政機(jī)關(guān)授益性的行政行為，在存在行為雙方互相串通損害國家利益的情形時(shí)也應(yīng)該納入行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍。對(duì)于不存在非法行為導(dǎo)致授益性行政行為損害國家利益的情形，基于信賴保護(hù)原則，對(duì)其監(jiān)督只能表現(xiàn)為對(duì)行政機(jī)關(guān)一方的限制，而不能采取減損相對(duì)人權(quán)益諸如撤銷授益行為等方式。

基于效力上的區(qū)別，內(nèi)部專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)督仍應(yīng)由行政監(jiān)督機(jī)關(guān)來實(shí)行；專業(yè)性不強(qiáng)的監(jiān)督也應(yīng)先有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)來進(jìn)行，檢察監(jiān)督則在其后針對(duì)這些監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督行為是否合法進(jìn)行監(jiān)督。比如審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督各單位的財(cái)政收支，但對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)的履行情況則由檢察監(jiān)督來進(jìn)行。但基于以上幾條限制，這種監(jiān)督僅限于對(duì)其程序的合法性進(jìn)行監(jiān)督。

綜上，關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的界限與內(nèi)容，基本可作如下判斷：從監(jiān)督的廣度上講，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督首先得限于對(duì)外部具體行政行為的監(jiān)督；其次得限于對(duì)行政執(zhí)法程序問題的監(jiān)督。在界限不宜區(qū)分，被侵害的法益具有特別保護(hù)意義等法定例外情況下也可以突破限制，進(jìn)入抽象行政行為或?qū)嶓w問題的領(lǐng)域。從監(jiān)督的順序上講，其應(yīng)在充分尊重司法監(jiān)督最終性的前提下充分發(fā)揮監(jiān)督的主動(dòng)性。從監(jiān)督的深度上講，其應(yīng)限于對(duì)合法性的監(jiān)督，止步于對(duì)合理性的監(jiān)督。從監(jiān)督的側(cè)重上講，其應(yīng)側(cè)重于從保護(hù)公共利益、個(gè)人利益的角度展開全局監(jiān)督。

四、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式

監(jiān)督方式的設(shè)計(jì)，主要立足于以下幾點(diǎn)：監(jiān)督的內(nèi)容，監(jiān)督預(yù)期的效果以及方式的可行性。內(nèi)容的多樣化決定了監(jiān)督方式的復(fù)式化，對(duì)不同效果的期待決定了監(jiān)督強(qiáng)度的層次化，而現(xiàn)實(shí)的可行性則決定了在規(guī)范意義上設(shè)計(jì)出的措施在現(xiàn)實(shí)這一最后關(guān)口前的取舍。

總結(jié)我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實(shí)踐得失，借鑒外國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的成功經(jīng)驗(yàn)，本文主要從兩個(gè)方面對(duì)健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制提出建議。一是自力監(jiān)督，即檢察機(jī)關(guān)直接與行政機(jī)關(guān)接觸，對(duì)其采取監(jiān)督措施，促使其履行監(jiān)督要求，糾正不當(dāng)行為。二是他力監(jiān)督，即檢察機(jī)關(guān)通過借助他方的支持或?qū)λ降闹С謥硗瓿杀O(jiān)督目的。②這些機(jī)制的設(shè)計(jì)都僅針對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督而言，不同于現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)在對(duì)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行偵查、公訴，對(duì)偵查、訴訟活動(dòng)及執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的過程中所具備的行權(quán)方式。

（一）自力監(jiān)督

1.定期視察機(jī)制

定期視察機(jī)制，即對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)特別是行政執(zhí)法活動(dòng)中較易出現(xiàn)違法情形或者嚴(yán)重侵害相對(duì)人權(quán)益情形的執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行定時(shí)的走訪，觀察了解其執(zhí)法情況進(jìn)而預(yù)防違法行為的發(fā)生或者及時(shí)制止違法行為發(fā)生的一種常態(tài)監(jiān)督機(jī)制。檢察官可每個(gè)月視察一次所在管轄區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管、拘禁機(jī)構(gòu)。在視察期間，檢察官應(yīng)審查執(zhí)行監(jiān)管行為的合法性；查閱本期間內(nèi)監(jiān)管機(jī)關(guān)的被監(jiān)管率，被監(jiān)管人員的傷亡率；聽取被監(jiān)管人員的請求，了解其心理狀況；核查監(jiān)管場所的監(jiān)管條件是否滿足法定要求。視察完畢后應(yīng)對(duì)視察結(jié)果做好記載，如發(fā)現(xiàn)異常，應(yīng)立即與監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，并采取相關(guān)檢察監(jiān)督措施。

定期視察機(jī)制可以彌補(bǔ)目前缺乏預(yù)防及發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法問題的常態(tài)監(jiān)督機(jī)制，將問題制止在起勢或

蔓延階段，全面實(shí)現(xiàn)問題的早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早補(bǔ)救、早解決，達(dá)到結(jié)果的零損害或輕損害。從便于問題的預(yù)防與發(fā)現(xiàn)，將損害通過內(nèi)部公權(quán)力機(jī)制消解的角度出發(fā)，還可以通過建立聯(lián)席會(huì)議制度定期溝通匯報(bào)情況，完善信息交換共享平臺(tái)隨時(shí)了解動(dòng)態(tài)等多種渠道與方式進(jìn)行制度建構(gòu)。

2.一般調(diào)查制度

一般調(diào)查制度，即對(duì)于在定期視察中發(fā)現(xiàn)的或者在群眾的控告、舉報(bào)中獲悉的關(guān)于一般違法行為的線索及問題，檢察機(jī)關(guān)在作出判斷之前，就相關(guān)的事實(shí)采取措施進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的機(jī)制?；谡{(diào)查的規(guī)范性，首先應(yīng)當(dāng)建立檢察機(jī)關(guān)調(diào)查證制度。檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查，必須持有合法的調(diào)查證件，憑調(diào)查證件，可以查閱相關(guān)單位的執(zhí)法資料，如執(zhí)法記錄本、音視頻資料等；可以詢問相關(guān)單位工作人員，走訪相關(guān)利害關(guān)系人，必要時(shí)可邀請相關(guān)專業(yè)人士協(xié)助調(diào)查。為了保障調(diào)查的順利進(jìn)行，相關(guān)單位和個(gè)人有義務(wù)配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查。

這里的一般調(diào)查權(quán)不同于檢察機(jī)關(guān)依據(jù)刑事訴訟法等法律所展開的偵查。一般調(diào)查權(quán)的調(diào)查對(duì)象并不一定涉及犯罪，故其強(qiáng)度應(yīng)較弱。因此，一般調(diào)查中不得采取查封、扣押、凍結(jié)等限制被調(diào)查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制措施。但是在對(duì)被調(diào)查對(duì)象的一般違法行為的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)還有其他涉嫌犯罪的情節(jié)或行為的，則應(yīng)由一般調(diào)查制度轉(zhuǎn)為刑事訴訟法的偵查制度。

3.爭議協(xié)商解決機(jī)制

爭議協(xié)商解決機(jī)制，即在視察與調(diào)查進(jìn)行的過程中對(duì)可能存在潛在違法疑點(diǎn)的情形，違法行為非常輕微對(duì)相對(duì)方無損害或損害較輕的情形或者對(duì)于執(zhí)法行為有初步的不同看法的情形下，采取交換書面意見、座談會(huì)等形式發(fā)表各自觀點(diǎn)，協(xié)調(diào)各方立場以促成問題解決的方式。

監(jiān)督的最終目的在于通過監(jiān)督達(dá)成對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保障與行政秩序的恢復(fù)。協(xié)商機(jī)制的建立有利于行政機(jī)關(guān)、利害關(guān)系人、檢察機(jī)關(guān)之間矛盾的和諧解決，減輕檢察機(jī)關(guān)的后續(xù)程序負(fù)擔(dān)。但是出于對(duì)個(gè)人利益、公共利益、國家利益充分保障的考慮，應(yīng)嚴(yán)格設(shè)定協(xié)商解決問題的程序和范圍。

4.檢察建議制度

完善現(xiàn)有檢察建議制度，將行政執(zhí)法檢察建議納入其中。行政執(zhí)法檢察建議制度即檢察機(jī)關(guān)對(duì)可能存在的行政執(zhí)法問題基于調(diào)查程序，在充分掌握事實(shí)的基礎(chǔ)之上，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)被調(diào)查機(jī)關(guān)作出的改正違法行為，恢復(fù)相對(duì)人權(quán)益或采取相關(guān)替代措施的要求。如在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位存在執(zhí)法過程程序履行不完全，涉嫌違法的；行政給付不作為，損害相對(duì)人利益的；限制人身自由監(jiān)管機(jī)關(guān)需增置必要設(shè)施等情形，由其制作檢察建議書，告知相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)消除的隱患及違法現(xiàn)象或者應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，并提出具體治理防范的意見。

2009年最高人民檢察院下發(fā)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，對(duì)檢察建議的發(fā)送對(duì)象、內(nèi)容要求、適用范圍、提出程序等方面作了明確規(guī)定，這對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督建議制度的建立具有直接的借鑒意義。①但是該檢察建議主要是立足于現(xiàn)行法律規(guī)定的檢察權(quán)的職能，并不包含行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，故不能就此認(rèn)為對(duì)行政執(zhí)法提出檢察建議擁有法律依據(jù)。參見陳國慶.《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》解讀[J].人民檢察,2010(1):75-79.在正式的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督檢察建議制度建立之前，檢察機(jī)關(guān)可以參照適用，但同時(shí)也應(yīng)該考慮到行政執(zhí)法檢察監(jiān)督活動(dòng)的特殊性。

5.督促制度

督促機(jī)制，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)于已經(jīng)確定行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中存在一般違法行為，通過法定程序，對(duì)違法機(jī)關(guān)發(fā)出執(zhí)行令、禁止令以及督促令的行為。相對(duì)于檢察建議，其是針對(duì)在發(fā)出檢察建議后行政機(jī)關(guān)仍然不改正、不作為的情況或在違法行為相對(duì)嚴(yán)重、對(duì)相對(duì)人救濟(jì)更急迫的情況下可采取的措施。執(zhí)行令的內(nèi)容旨在要求違法機(jī)關(guān)立即執(zhí)行檢察建議；禁止令旨在命令行政機(jī)關(guān)立即停止違法行為；督促令旨在要求行政機(jī)關(guān)立即改正違法行為，履行義務(wù)。

督促令又可以根據(jù)督促對(duì)象的不同分為督促許可令、督促給付令、督促起訴令等。督促許可令即檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政許可中的不作為情形，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出由其向相對(duì)人作出許可或不許可答復(fù)的要求。督促給付令同理。督促起訴令是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)該提起訴訟而不提起訴訟，有可能導(dǎo)致國家利益、公共利益受損的情況，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出提起訴訟的要求。比如，為保護(hù)國有資產(chǎn)和公共利益，建議、督促有關(guān)國有資產(chǎn)管理部門或國有單位，對(duì)損害國家利益、公共利益的的民事行為提起訴訟。

（二）他力監(jiān)督

1.支持起訴制度

支持起訴，即在行政相對(duì)人一方由于某種原因不能充分借助于國家司法程序保護(hù)自身合法權(quán)益的情況下，檢察機(jī)關(guān)通過墊付訴訟費(fèi)、起草起訴書等方

式支持其通過司法程序維護(hù)自身合法權(quán)益的行為。比如，在某公民的權(quán)利和自由受到侵犯的情況下，當(dāng)被侵害人由于法律水平等原因不了解維權(quán)渠道時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該告知被害人維護(hù)自己權(quán)利和自由的程序[13]；當(dāng)被害人由于健康、年齡或其他原因不能親自出庭保護(hù)自己的權(quán)利和利益，或者由于其他情形使得對(duì)侵犯個(gè)人利益行為的司法糾正具有特殊的社會(huì)意義時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該視具體情形向法院以相對(duì)人支持者的名義或公共利益、國家利益支持者的名義提起訴訟。[14]

當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)自己不能充當(dāng)行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間的裁判者，只能通過支持相對(duì)方的程序權(quán)利來借由法院解決糾紛維護(hù)正義。

2提請督促制度

提請督促制度，即當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在以下三種情況下：（1）發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為可能出現(xiàn)違法違紀(jì)之虞或者已出現(xiàn)違法違紀(jì)之實(shí)；（2）發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的決議、命令和措施可能出現(xiàn)或者已出現(xiàn)違法之情形但不便于直接通過檢察建議或者督促的方式進(jìn)行監(jiān)督；（3）之前作出的檢察建議或督促不被接受，可以通過向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)自己的上級(jí)機(jī)關(guān)提出要求其采取一定方式督促被監(jiān)督機(jī)關(guān)改正違法行為的制度。

這是當(dāng)自力措施不易被接受或不被接受時(shí)采取的一種迂回的方式。其仍將矛盾的消解機(jī)制控制在司法程序之外，通過行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威來解決問題。

3.提請審查制度

前文已述，檢察機(jī)關(guān)原則上不能直接對(duì)抽象行政行為作出處理，只能在個(gè)別情況下對(duì)一般抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督。但是，這不表明其不能通過間接的方式對(duì)抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督。目前，我國抽象行政行為數(shù)量多、種類雜，加上立法機(jī)關(guān)精力有限，司法審查的范圍和方式局限性較大，這使得抽象行政行為違憲，與上位法沖突，地方保護(hù)以及違反正當(dāng)程序等問題難以及時(shí)被發(fā)現(xiàn)。故在此背景下，檢察機(jī)關(guān)除了對(duì)部分抽象行政行為享有自力監(jiān)督權(quán)以外，還應(yīng)賦予其對(duì)所有抽象行政行為發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而向權(quán)力機(jī)關(guān)提出立法審查的提請審查權(quán)。

4.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督訴訟制度

檢察機(jī)關(guān)并非最后的裁判機(jī)關(guān)，一般無權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法執(zhí)法行為作出實(shí)質(zhì)性的處理，不可以為當(dāng)事人創(chuàng)設(shè)、變更、消滅實(shí)體法上的權(quán)利義務(wù)。[15]故有必要賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)涉嫌違法行為的監(jiān)督訴訟權(quán)。

此處的檢察監(jiān)督訴訟要與刑事犯罪的追訴權(quán)和民事行政訴訟的監(jiān)督權(quán)區(qū)別開來，也不僅僅限定在行政公益訴訟的范圍內(nèi)。其應(yīng)是對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)中涉嫌侵害國家利益、公共利益或個(gè)人利益的所有一般違法行為，在運(yùn)用以上八種監(jiān)督方式都沒有起到效果，或者對(duì)于部分重大疑難問題需要直接進(jìn)入法院司法審查程序等情形，以行政機(jī)關(guān)為被告，以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的名義向法院提起行政執(zhí)法監(jiān)督之訴，通過法院的裁判來確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法過程中的違法行為，進(jìn)而使受損的國家利益、公共利益或個(gè)人利益得到補(bǔ)救，行政秩序得到維持的行為。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督之訴是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督體系中最后的監(jiān)督保障方式，其與之后的行政訴訟檢察監(jiān)督緊密相連。

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【責(zé)任編校：劉菲】

Study on Several Basic Problems of Prosecutorial Supervision of Adm inistrative Law Enforcement

Bai Yunfeng
（Zhongnan University of Econom ics and Law,Wuhan 430073,China）

Basic problems of prosecutorial supervision of adm inistrative law enforcement such as its legitimacy,inside and outside boundaries and mode,need clarification.Its legitimacy comes from national governance's needs of state power disposition under the national people congress system.The supervisory authority of adm inistrative law enforcement is one of internal functions of theprocuratorial organ's legal supervisory authority.The prosecutorial supervision of administrative law enforcement,in the extent,is lim ited to supervisionof the procedure ofspecific adm inistrativeacts in principle w ith exceptionof legalenumerations;in theorder,is fully implemented before theadm inistrative litigationand respects the lastness of juridical supervision;in the depth,is lim ited to supervision of legitimacy and stops w ith supervision of reasonability;in the tendency,places emphasis on supervisions of public interest and personal interest protection.The supervisory authority would supervise the adm inistrative law enforcement specifically by regular inspection,general inquiry,dispute negotiated settlement,prosecutor propose,supervisionand enforcement,supporting indictment,subm itting to enforcement,subm itting to review,lawsuit supervision.

Adm inistrative Law Enforcement;Prosecutorial Supervision;Legitimacy;Boundary;Mode

D926.1

A

1673―2391(2016)06―0106―10

2016-01-22

白云鋒（1991—），男，湖北宜昌人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2014級(jí)碩士研究生。