張紹能　蔡麗瓊

(1.2.楚雄州社會主義學院，云南　楚雄　675000)

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對協商民主程序建設問題的思考

張紹能1蔡麗瓊2

(1.2.楚雄州社會主義學院，云南楚雄675000)

[摘要]社會主義協商民主的實質就是要實現和推進公民的有序政治參與，最大限度地吸納各個群體、各個階層的不同利益訴求，體現民主的真實性。但社會主義協商民主要在實施中取得良好效果，必須要有一整套嚴密的程序作為保障，否則協商民主的公正性和有效性很難得到保證。

[關鍵詞]協商民主協商程序程序性正義

2015年中共中央頒布實施的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》對如何開展社會主義協商民主提出了全面具體的要求，進行了周密部署。可以說，在人口眾多、地域廣闊、經濟社會發(fā)展不平衡的中華大地上，要全面推行社會主義協商民主，歸根結底就是要形成一整套規(guī)范化、程序化的協商民主制度。

一、充分認識協商民主程序建設的重要性和必要性

協商民主作為一種具有明顯人文關懷、價值關懷的政治理念，它是一種人們參與社會政治生活的觀念性力量，但在社會文明進步的進程中，只有付諸于實踐，協商民主才能轉化為一種推動社會進步的現實力量。因此，要使協商民主理念成為我們推動科學發(fā)展、促進社會和諧的制度安排和協調社會各階層關系、凝聚社會發(fā)展活力的基本準則，必須在其價值體現的過程中有一套科學程序作為保障。

協商民主的本質就是要通過協商使各方面的利益得到兼顧并且實現。這就必然要求協商是通過反反復復的對話、商量、溝通，最后達成共識。因此，這就需要程序正義作為保障，通過必要的、硬性的程序規(guī)定，使協商主體涵蓋方方面面，確保社會各階層、各個社團都有自己的代表參與到關乎國計民生的重大事項和重大決策的全過程中來。如果缺乏協商民主的程序正義，就不可能確保參與者之間的平等，就不可能在對話、商量、討論、辯論、審議和決策的全過程中有平等的話語權、表達權和申訴權，最終就很難實現各方面利益的兼顧和調和?？梢哉f，只有在協商民主程序正義的保障之下，才有可能讓參與的多元主體平等參與協商，切實維護和實現自身的利益；才會最大限度地避免少數利益集團出于維護自身利益的需要、漠視社會大多數人利益的情況發(fā)生。

協商民主制度是規(guī)范人們參與政治生活的一種體系，一般來講，這個體系若能使各種利益要求達到恰當的平衡，它基本可以說是公平的、正義的。然而協商民主只是一套規(guī)范的政治制度，如果沒有程序正義的保障，協商民主的政治制度就無法執(zhí)行或者執(zhí)行中發(fā)生偏移，就難以把有效的觀念性力量轉化為現實的社會發(fā)展動力，那么協商民主制度的價值意義也就很難體現出來，甚至這一制度體系的存在也就失去了意義。程序正義是協商民主的根本保障，它可以確保協商民主的權威性和合法性、確保協商活動和協商結果的有效性。

多年來，我們實行的協商民主常常處于“說著容易,做著難”的尷尬境界,基本上都是“說在口頭上,寫在文件上，落實不在行動上”的狀況，使協商民主長期以來在實際中更多的只是一種政治姿態(tài),這與中共十八大提出的要求完全不能適應。筆者認為，一切問題的癥結就在于程序正義理念的缺失。今天，我們要全面推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商工作，使協商民主成為政治生活中的常態(tài)，這就需要我們認真持續(xù)推進協商民主文化建設，將程序正義的理念真正融入到協商民主文化中。

二、加強協商民主程序建設的幾點建議

從近年來的理論研究和實踐探索來看，協商民主落到實處關鍵在于程序性的制度建設。誰來牽頭協商、誰與誰協商、協商什么、怎么協商、協商成果如何體現等，有待于通過程序性的制度加以明確和規(guī)范。結合協商民主實際，筆者建議從以下幾方面建立和完善協商民主程序，彰顯協商民主的程序正義。

(一)樹立協商民主的程序正義理念，營造程序正義氛圍

一是各級領導干部、機關工作人員、人大代表、政協委員都要認真學習黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神、學習《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》、《中共中央關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》、《中共中央關于加強人民政協工作的意見》等文獻，并納入各級黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院的教學計劃，納入課程，進入課堂，組織各級干部系統(tǒng)學習。二是要把協商民主的宣傳列入各級黨委宣傳部門的工作計劃。黨委宣傳部門要利用各種媒體，廣泛宣傳協商民主建設的重大意義，積極普及協商民主知識，認真宣傳協商民主理論，樹立協商民主先進典型。通過宣傳，營造出全社會的協商民主文化氛圍。這樣的文化一旦形成，就會反過來對社會各種主體形成熏陶、浸染，進一步推動協商民主的發(fā)展。三是要加強各級領導干部對程序正義的學習，領悟程序正義的內涵，深刻認識到程序正義價值，增強對協商民主的程序性規(guī)劃意識，充分認識到如果沒有程序正義就沒有實體正義，要自覺按照程序正義的要求將協商民主制度化、規(guī)范化，提高協商民主的效率和效果。

(二)強化中國共產黨與各民主黨派協商民主的程序建設

長期以來，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，充分發(fā)揮了中國特色社會主義政黨制度優(yōu)勢，形成了黨派之間的合作與協商。在不同歷史時期，各民主黨派把他們所聯系群體的利益訴求，通過政協等制度化平臺向上傳遞，為執(zhí)政黨出謀劃策，認真履行職能，體現自身價值。通過這樣的制度安排，把這些不同利益群體的利益訴求的表達進一步規(guī)范化，使之進入法治化的軌道。因此，我們要建立健全中國共產黨與各民主黨派民主協商的程序，才能更好地發(fā)揮各民主黨派的建言獻策作用，保證民主黨派協商民主功能與作用的持久發(fā)揮，為推進協商民主建設提供范例，做出表率。

(三)健全和完善協商議題的提出和確定程序

從長期實踐來看，規(guī)范協商議題的提出和程序確定非常重要。目前來講，這個問題隨意性仍然很大。就實際情況看，我們認為可通過下面三條途徑進行探討和實踐。在協商議題的提出和確定程序方面，一是要按照黨委總攬全局、協調各方的原則，由黨委牽頭，會同人大、政府、政協共同研究確定協商議題?？梢圆捎媒陙碓谠S多地方普遍實施的方式，就是在年初由黨委主持召開人大、政府、政協共同參加的聯席會，結合全年工作重點，對于社會重大問題的決定和關系國計民生的重要事項，共同研究并經黨委批準形成需要進行協商的議題。二是各級人大、政協要積極主動按照本地經濟社會發(fā)展情況，通過調查研究提出某些關乎國民經濟發(fā)展的重要事項和關系人民生產生活的具體事項等需要黨委、政府開展協商的議題，并經黨委批準后組織實施。三是各級人大、政協要經常性地對人民群眾呼聲很高、社會各界反映強烈的熱點難點問題，不斷組織社會各界人士、人大代表、政協委員與黨政機關開展協商。只有健全和完善協商議題的提出和確定程序，才能有效避免過去那種任意變更協商議題和協商計劃的狀況，才有可能避免過去常常采用的把協商會變成通報會、把決策前的協商變成決策后的通報的“假協商”情況的出現。

(四)健全和完善意見建議處理及反饋程序

建立有效的意見建議處理及反饋程序，及時真正體現協商民主成效，就要按照《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》中提出的新要求，切實抓好以下兩方面的工作：一方面是要建立和完善協商意見建議的處理程序。建立健全各級黨委、政府對人大代表議案和政協委員提案、調研報告、社情民意信息等重要意見、建議的回復時限和要求，科學設定相關職能部門辦理的時限和反饋的要求，這些規(guī)定必須要以制度的形式固定下來，從而使人大代表、政協委員的議案、提案進入黨政決策程序并落實在實際工作中。另一方面是要建立健全落實情況反饋程序的硬性措施。要按照《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》提出的要求，經過民主協商交由有關部門或單位組織實施的事項，負責的相關職能部門或單位必須將落實情況進行認真反饋，對意見、建議、提案和要求的處理必須給予準確回復。同時必須按照相關的法律法規(guī)作出相應的硬性規(guī)定，對于那些沒有采納的人大政協意見建議必須說明理由。對于協商沒有達成一致的，堅決不能進入決策程序。只有建立和完善協商意見建議處理及反饋程序，才能使協商民主得到有效的程序約束，促使黨委政府相關職能部門高度重視和積極采納協商民主成果，避免協商民主走過場，流于形式。

(五)建立強有力的重大事項未經協商決策無效的保障機制

多年來，將協商民主置于重大事項決策之前已形成共識并且已經有一些具體明確的要求，但在現實的政治生活中，在實際執(zhí)行過程中，對于重大事項未經協商的行為卻沒有規(guī)定具體的處罰措施，未明確救濟手段，未建立一套具體詳實、切實可行的保障措施，這就使得協商的結果難以在立法和決策中得到有效的回應。缺乏強有力的保障的協商到最后只會喪失其公信力，沒有實效。這就要求必須做到：

一是要建立重要規(guī)劃、重大事項未經協商決策無效的機制。在實踐中，只要是按照法律法規(guī)和相關規(guī)章制度已經作出明確要求的，必須經事前協商才能作出決策的重要問題、重大事項，如果沒有經過事前按照相關組織程序進行協商而直接作出決策的，這就嚴重違反了程序正義原則，任何領導、任何部門作出的決策必須無效。

二是必須在黨政部門的相關政策制度和檢查、監(jiān)督、考核中明確體現協商民主。也就是說，在黨委政府的重大決策過程中必須把協商民主作為議事程序列入，在黨政機關工作作風檢查考核內容中必須把民主監(jiān)督作為一項重要內容列入，在對黨政部門領導和工作人員的實績考核內容中必須把落實協商民主的意見建議情況作為考核的重要依據等等，作出明確、具體、可操作的規(guī)定。

為了確保協商民主在實際社會生活中體現其自身價值，實現其本質要求，只有真正建立起科學的、規(guī)范的、制度化的協商民主程序，才有可能做到不以領導人的改變而改變，不以領導人的注意力和興趣愛好改變而改變，不以各個不同時期重點工作的改變而改變。這樣才能真正使協商民主在中華大地上落地、生根、開花、結果。

責任編輯：賀俊春

[收稿日期]2016-04-01

[作者簡介]1.張紹能(1959—)，男，云南姚安人，彝族，中共楚雄州委黨校、楚雄州社會主義學院副教授；2.蔡麗瓊(1963—)，女，湖南常德人，中共楚雄州委黨校、楚雄州社會主義學院副教授。

[中圖分類號]D621

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-2803(2016)03-0035-03