李曉冬，劉亮，張鳳成

(國(guó)家海洋技術(shù)中心　天津　300112)

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日本和越南邊遠(yuǎn)海島管理政策探析

李曉冬，劉亮，張鳳成

(國(guó)家海洋技術(shù)中心天津300112)

作為我國(guó)周邊的海洋國(guó)家，日本和越南都非常重視對(duì)邊遠(yuǎn)海島的管理，針對(duì)包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的海島開發(fā)與保護(hù)管理，建立了涵蓋立法及相關(guān)配套政策在內(nèi)的制度體系。通過規(guī)劃管理等手段，促進(jìn)邊遠(yuǎn)海島優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)，不斷加大對(duì)邊遠(yuǎn)海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，提高社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平，鼓勵(lì)居民到邊遠(yuǎn)海島定居，改善邊遠(yuǎn)海島人居環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)邊遠(yuǎn)海島的實(shí)際管控，將邊遠(yuǎn)海島作為推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和維護(hù)國(guó)家海洋安全的戰(zhàn)略平臺(tái)。這些經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)今后提高邊遠(yuǎn)海島管理水平，強(qiáng)化對(duì)邊遠(yuǎn)海島管控能力等方面具有借鑒意義。

日本；越南；邊遠(yuǎn)海島；管理政策；啟示

為了協(xié)調(diào)國(guó)家間的海洋管理關(guān)系，建立新的國(guó)際海洋秩序，1982年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)。很多國(guó)家海洋管理政策的制定是以《公約》的規(guī)定為依據(jù)和參考?！豆s》對(duì)島嶼制度的規(guī)定成為世界各沿海國(guó)家重視和發(fā)展海島的重要依據(jù)。隨著很多沿海國(guó)家對(duì)海島重視程度的不斷加深，包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的海島在維護(hù)國(guó)家安全和海洋權(quán)益、保障海上交通和生態(tài)安全、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源利用等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。我國(guó)周邊海洋國(guó)家(如日本、越南等國(guó))也通過立法、規(guī)劃、強(qiáng)化投入和保障等手段，不斷加強(qiáng)對(duì)邊遠(yuǎn)海島的管理。

1　日本邊遠(yuǎn)海島管理政策分析

1.1日本邊遠(yuǎn)海島的管理概況

在日本《海洋基本法》頒布實(shí)施前，包括離島(含邊遠(yuǎn)海島)在內(nèi)的日本海洋管理體制采用的是分散管理的模式，主要由國(guó)土交通省負(fù)責(zé)，國(guó)土交通省下設(shè)的國(guó)土政策局所屬的離島振興課根據(jù)國(guó)土開發(fā)利用和保護(hù)要求，推進(jìn)離島振興綜合政策的籌劃(特別地域離島除外)；小笠原諸島、奄美群島等海島的振興由特別地域振興官負(fù)責(zé)；國(guó)土交通省下設(shè)的港灣局所屬的海洋環(huán)境課負(fù)責(zé)特定離島港灣設(shè)施的維護(hù)、利用、保護(hù)和管理事務(wù)[1]。其他相關(guān)職能則分散于環(huán)境省、農(nóng)林水產(chǎn)省、外務(wù)省、文部科學(xué)省等部門。

為了加強(qiáng)日本海洋管理，明確有關(guān)海洋的基本計(jì)劃和基本原則，有效保護(hù)海洋資源環(huán)境，日本政府于2007年頒布了《海洋基本法》，將之前的分散管理模式改為集中管理模式，設(shè)立了海洋綜合政策本部，統(tǒng)一負(fù)責(zé)推進(jìn)與海洋基本計(jì)劃的制訂及實(shí)施有關(guān)的工作，綜合協(xié)調(diào)有關(guān)行政機(jī)構(gòu)基于海洋基本計(jì)劃而實(shí)施的政策，綜合處理規(guī)定之外的與海洋政策有關(guān)的重要規(guī)劃和事項(xiàng)。在官員配備方面規(guī)格較高，由內(nèi)閣總理大臣擔(dān)任部長(zhǎng)、內(nèi)閣官房長(zhǎng)官和海洋政策擔(dān)當(dāng)大臣擔(dān)任副部長(zhǎng)，其他成員為首相、官房長(zhǎng)官指定的國(guó)務(wù)大臣及有識(shí)之士[2]。

2005年和2006年，日本海洋政策研究財(cái)團(tuán)先后提交了兩份政策建議書，分別是《海洋與日本：21世紀(jì)海洋政策建議》(以下簡(jiǎn)稱《政策建議》)和《日本海洋政策大綱：以新的海洋立國(guó)為目標(biāo)》(以下簡(jiǎn)稱《政策大綱》)，都提出了制定《海洋基本法》的重要性和迫切需求。其中，《政策建議》針對(duì)離島還提出要加強(qiáng)對(duì)離島及其周邊海域的管理。離島是日本管轄海域的據(jù)點(diǎn)，在維護(hù)國(guó)土安全上具有重要地位，應(yīng)以這些島嶼為基點(diǎn)，對(duì)其周邊廣闊海域?qū)嵤┖侠砉芾?，?guó)家海洋政策對(duì)此應(yīng)予明確規(guī)定。此外，還應(yīng)重視安全保障，海洋環(huán)境保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等其他方面的問題。目前尚缺乏管理這些區(qū)域所需的信息和情況，因此，國(guó)家應(yīng)盡快組織對(duì)離島和無人島及其周圍海域的調(diào)查。以上建議在2007年出臺(tái)的《海洋基本法》中得到了印證，在該法第二十六條中就明確了日本孤島(也稱離島)的重要地位和管理方向，規(guī)定“孤島承擔(dān)著確保我國(guó)領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、海上交通安全及海洋資源的開發(fā)和利用、保護(hù)海洋環(huán)境等重要作用，國(guó)家應(yīng)采取必要措施，在確保海岸及海上交通安全的同時(shí)，建立開發(fā)及利用海洋資源的設(shè)施、保護(hù)周邊海域的自然環(huán)境、保障當(dāng)?shù)鼐用竦纳罨A(chǔ)” 。為了加強(qiáng)對(duì)離島的保護(hù)和管理，落實(shí)《海洋基本法》中關(guān)于離島的規(guī)定，近些年，日本政府又出臺(tái)或修改完善了相關(guān)的制度和政策，如2009年12月出臺(tái)的《為進(jìn)行海洋管理而制定的有關(guān)離島保護(hù)和管理的基本方針》，以及《離島振興法》《離島振興法實(shí)行令》《離島振興對(duì)策實(shí)施區(qū)域的基本方針》《奄美群島振興開發(fā)特別措施法》及《奄美群島振興開發(fā)特別措施法實(shí)行令》《小笠原諸島振興開發(fā)特別措施法》及《小笠原諸島振興開發(fā)特別措施法實(shí)行令》《沖繩振興特別措施法》及《沖繩振興特別措施法實(shí)行令》等多項(xiàng)振興法規(guī)和政策。逐步構(gòu)建起包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的日本離島管理政策體系。

1.2日本邊遠(yuǎn)海島的管理制度和措施

1.2.1總體要求

為了落實(shí)《海洋基本法》中關(guān)于制定“海洋基本計(jì)劃”的要求，2008年3月，日本內(nèi)閣會(huì)議批準(zhǔn)了《海洋基本計(jì)劃》，有效期為5年，其中針對(duì)保護(hù)離島提出了“確保海上安全，支援開發(fā)和利用海洋資源，保護(hù)離島周邊海域自然環(huán)境，制定保護(hù)和管理方針”以及“振興離島”的管理要求。2013年4月，在2008年《海洋基本計(jì)劃》的基礎(chǔ)上，日本內(nèi)閣會(huì)議修訂并頒布了新的《海洋基本計(jì)劃(2013—2017)》。修訂計(jì)劃中對(duì)離島的保護(hù)和振興提出了新的要求，特別是針對(duì)保護(hù)用于劃定領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的離島以及對(duì)在保護(hù)國(guó)土安全和維護(hù)海洋秩序方面具有重要作用的離島開展相關(guān)管理工作[3]。為了落實(shí)《海洋基本法》中對(duì)離島的管理規(guī)定，2009年日本出臺(tái)了《為進(jìn)行海洋管理而制定的有關(guān)離島保護(hù)和管理的基本方針》(以下簡(jiǎn)稱《方針》)[4]。明確了離島在日本通過對(duì)其管轄海域行使權(quán)利及履行義務(wù)來管控海洋中所占據(jù)的重要地位，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)離島進(jìn)行保護(hù)和管理?！斗结槨丰槍?duì)邊遠(yuǎn)海島明確了5個(gè)方面的管理基本思路：一是加強(qiáng)對(duì)地處日本專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外延的邊遠(yuǎn)海島的測(cè)繪，通過最新的調(diào)查方法測(cè)繪低潮線等位置來更新海圖，掌握邊遠(yuǎn)海島的位置等基本情況；二是采取措施加固穩(wěn)定邊遠(yuǎn)海島的島體資源，防止自然因素對(duì)島體的侵蝕和破壞；三是強(qiáng)化對(duì)邊遠(yuǎn)海島及周邊海域保護(hù)和開發(fā)的監(jiān)視監(jiān)測(cè)，有效維持管理秩序；四是積極拓展在邊遠(yuǎn)海島的開發(fā)活動(dòng)，捕捉并激發(fā)潛在的邊遠(yuǎn)海島開發(fā)需求，并將邊遠(yuǎn)海島作為開展海洋活動(dòng)的平臺(tái)；五是在尊重和傳承歷史與傳統(tǒng)習(xí)俗的前提下，發(fā)揮邊遠(yuǎn)海島作為開展廣泛國(guó)際合作和交流的重要媒介作用。

在5條基本思路的指導(dǎo)下，《方針》提出了具體的管理要求。一是明確離島是海洋管轄權(quán)的依據(jù)，應(yīng)采取妥善的措施掌握邊遠(yuǎn)海島的基本情況，明確對(duì)部分利用行為的限制要求，加強(qiáng)穩(wěn)固島體的保護(hù)工程措施，旨在確保邊遠(yuǎn)海島島體長(zhǎng)期穩(wěn)定的存續(xù)。二是在保障海上安全和避免災(zāi)害影響的前提下，根據(jù)不同的作用和功能，因島制宜地在邊遠(yuǎn)海島開展開發(fā)利用活動(dòng)，同時(shí)還要確保海洋安全。三是邊遠(yuǎn)海島及其周邊海域作為海洋資源的重要組成部分和基礎(chǔ)，一方面要掌握邊遠(yuǎn)海島及其周邊海域的資源環(huán)境狀況；另一方面要采取以下措施，加強(qiáng)對(duì)邊遠(yuǎn)海島及其周邊海域資源環(huán)境的保護(hù)。①在現(xiàn)有自然公園法、鳥獸保護(hù)法等法律法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大各種保護(hù)區(qū)域以及依據(jù)文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法對(duì)天然紀(jì)念物等進(jìn)行妥善保護(hù)，其中就將邊遠(yuǎn)海島及周邊海域的資源納入其保護(hù)范圍；②在第①項(xiàng)措施之外，通過設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的方式建立一體化的保護(hù)管理體系，特別是通過修訂自然公園法及自然環(huán)境保護(hù)法的內(nèi)容，將設(shè)立的海域公園地區(qū)和海域特別地區(qū)增加至過去的海中公園地區(qū)和海中特別地區(qū)的范圍內(nèi)；③針對(duì)邊遠(yuǎn)海島的開發(fā)，要根據(jù)不同海島的特性，降低開發(fā)活動(dòng)對(duì)海島資源環(huán)境的負(fù)面影響，同時(shí)，避免因開發(fā)行為帶來的島體改變、種群移入以及廢棄物排放等所造成的海島水土流失和環(huán)境污染等現(xiàn)象；④加強(qiáng)邊遠(yuǎn)海島及周邊海域資源環(huán)境保護(hù)宣傳，帶動(dòng)邊遠(yuǎn)海島當(dāng)?shù)鼐用窈蜐O民對(duì)海藻地、泥灘和珊瑚礁等資源的保護(hù)，同時(shí)加強(qiáng)防治海島水土流失、森林和植被保護(hù)、垃圾污染物處理等方面措施。加強(qiáng)對(duì)邊遠(yuǎn)海島歷史和傳統(tǒng)習(xí)俗的保護(hù)和評(píng)價(jià)，注重文化的傳承。

1.2.2日本邊遠(yuǎn)海島的開發(fā)和保護(hù)管理

針對(duì)日本離島(包括邊遠(yuǎn)海島)的開發(fā)和保護(hù)管理主要是由《離島振興法》及相關(guān)的配套法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。1953年7月22日，日本頒布了第72號(hào)法律《離島振興法》，主要規(guī)定了離島振興基本方針、離島振興計(jì)劃以及具體的振興措施。隨著時(shí)代的發(fā)展，該法不斷進(jìn)行修訂，目前施行的是2012年6月27日法律第40號(hào)?！峨x島振興法》的出臺(tái)主要是基于保護(hù)日本的領(lǐng)土和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，推動(dòng)海洋資源的利用和文化的傳承，加強(qiáng)資源環(huán)境的保護(hù)，增進(jìn)日本國(guó)民利益等理念，其目的是為了改善離島的生產(chǎn)生活條件，增進(jìn)區(qū)域間交流，促進(jìn)國(guó)民向離島定居，防止離島人口流失和無人島增加等。該法所確定的離島振興的基本方針主要包含以下4個(gè)方面。

(1)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。為了縮小振興區(qū)域與其他區(qū)域間的發(fā)展差距，提升振興海島居民的生活條件，改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，《離島振興法》中明確要求，對(duì)振興區(qū)域內(nèi)的海、陸、空等交通設(shè)施以及信息通信網(wǎng)絡(luò)和其他通信體系進(jìn)行完善，同時(shí)在人員往來和物資流通等方面給予充足保障，降低流通成本。

(2)產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面。要求農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)開發(fā)要適合振興區(qū)域的特點(diǎn)，充分考慮強(qiáng)化生產(chǎn)基礎(chǔ)、區(qū)域特產(chǎn)開發(fā)、增進(jìn)流通和消費(fèi)能力以及與旅游業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面因素，同時(shí)為了穩(wěn)定振興區(qū)域內(nèi)漁民的穩(wěn)定生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，側(cè)重于對(duì)水產(chǎn)動(dòng)植物的生長(zhǎng)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和改善。優(yōu)先推動(dòng)對(duì)提高振興區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率、產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需人才培養(yǎng)、先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)發(fā)展等方面措施。

(3)社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面。①針對(duì)醫(yī)療保障，《離島振興法》提出加強(qiáng)在振興區(qū)域內(nèi)設(shè)置診所、整治患者運(yùn)送工具、定期巡回治療、加強(qiáng)日常保健指導(dǎo)、完善醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作機(jī)制，保障醫(yī)護(hù)人員和設(shè)施等措施，必要時(shí)，還可要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理者在派遣醫(yī)師和巡回診療車等方面提供便利。同時(shí)，對(duì)所需保障資金，明確了國(guó)家和地方的職責(zé)范圍和負(fù)擔(dān)比例。立法中還特別對(duì)振興區(qū)域內(nèi)的孕婦檢查和生育服務(wù)提出具體要求。②針對(duì)養(yǎng)老保障，要求在《老人福利法》的規(guī)定范圍內(nèi)，對(duì)振興區(qū)域內(nèi)老年人生活補(bǔ)助、看護(hù)人員、設(shè)施和服務(wù)等方面提出要求，完善老年人的居住設(shè)施的保障，并有效降低老年人為看護(hù)服務(wù)所支出的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。③針對(duì)教育保障，提出充分保障振興區(qū)域內(nèi)兒童的入學(xué)機(jī)會(huì)，對(duì)以走讀或住校等形式在振興區(qū)域外上學(xué)的情況給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，保障振興區(qū)域內(nèi)從事教育事業(yè)的教職工編制，因地制宜地推動(dòng)振興區(qū)域內(nèi)終身學(xué)習(xí)事業(yè)的發(fā)展。④針對(duì)就業(yè)保障，對(duì)振興區(qū)域內(nèi)就業(yè)居民以及遷居到振興區(qū)域內(nèi)就業(yè)的居民，在擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)和提升職能能力等方面給予政策保障。⑤針對(duì)文化發(fā)展和區(qū)域交流，注重對(duì)振興區(qū)域文化的傳承和發(fā)展給予保護(hù)，努力擴(kuò)大離島與其他地域間的交流。

(4)資源環(huán)境保護(hù)方面。①為了促進(jìn)振興區(qū)域內(nèi)的離島及其周邊海域的自然環(huán)境保護(hù)和資源的可持續(xù)利用，加強(qiáng)對(duì)海岸漂浮物進(jìn)行處理，積極防備有害于離島生態(tài)系統(tǒng)的外來物種和傳染病入侵，推動(dòng)振興區(qū)域內(nèi)的資源環(huán)境的維護(hù)和恢復(fù)。②積極推動(dòng)可再生能源的開發(fā)和利用，減少傳統(tǒng)能源利用對(duì)資源環(huán)境造成的負(fù)面影響，改善傳統(tǒng)的能源結(jié)構(gòu)，有效降低傳統(tǒng)能源的價(jià)格。③加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施建設(shè)，完善國(guó)土保護(hù)設(shè)施、避難設(shè)施、儲(chǔ)備倉庫、防災(zāi)行政無線設(shè)備、利用人造衛(wèi)星的通信設(shè)備及其他設(shè)施設(shè)備，推動(dòng)災(zāi)難來臨前居民的轉(zhuǎn)移、防災(zāi)所要求的教育訓(xùn)練等工作，提高對(duì)受災(zāi)者的救助及其他保護(hù)措施，建立有關(guān)部門間的合作機(jī)制。

(5)制度保障方面。地方政府可根據(jù)振興區(qū)域內(nèi)地方公共團(tuán)體的申請(qǐng)，在振興區(qū)域內(nèi)創(chuàng)設(shè)區(qū)域適用特殊措施、特別措施等。另外，為了促進(jìn)離島自主發(fā)展，縮小振興區(qū)域與其他區(qū)域間的發(fā)展差距，防止邊遠(yuǎn)海島人口流失，按照日本租稅特別措施法(1957年法律第26號(hào))等的規(guī)定，在稅制上給予振興區(qū)域支持；同時(shí)，在制造業(yè)、旅館業(yè)、信息服務(wù)業(yè)等方面給予免稅或減稅的優(yōu)惠政策。

此外，《離島振興法》中還提出制訂離島振興計(jì)劃的要求。離島振興計(jì)劃是由都道府縣(類似于中國(guó)的省、自治區(qū)、直轄市)在所屬市町村上報(bào)的計(jì)劃草案基礎(chǔ)上制訂的，同時(shí)，《離島振興法》中也規(guī)定了離島振興計(jì)劃的報(bào)批程序，并在財(cái)政預(yù)算上對(duì)計(jì)劃的實(shí)施予以充分的保障。該法還對(duì)在財(cái)政補(bǔ)助方面國(guó)家負(fù)擔(dān)的部分以及補(bǔ)助資金的使用進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

2　越南邊遠(yuǎn)海島管理政策分析

2.1越南邊遠(yuǎn)海島的管理概況

目前，越南初步建立了從中央到地方、各級(jí)、各部委之間的配合管理模式，當(dāng)前共有15個(gè)部委參與直接管理或者有管理職能[5]，許多機(jī)構(gòu)和部門的職能與任務(wù)存在相互重疊、相互沖突的地方。為了有效解決職責(zé)交叉的問題，2008年8月27日，越南總理簽發(fā)了第116號(hào)文件，決定設(shè)立獨(dú)立的海洋和海島專門管理機(jī)構(gòu)——越南海洋與海島管理總局，隸屬于越南自然資源與環(huán)境管理局。具體負(fù)責(zé)以下工作：①參與在涉及越南主權(quán)和國(guó)家裁判權(quán)的海島和海洋領(lǐng)域的國(guó)防、安全、外交戰(zhàn)略和政策的制定；②對(duì)海洋和海島開發(fā)利用進(jìn)行綜合管理；③對(duì)海洋和海島資源與環(huán)境進(jìn)行基本調(diào)查；④開展海洋海島和大洋的考察、勘探與研究；⑤對(duì)海洋和海島的環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。該總局下設(shè)6個(gè)行政單位和5個(gè)事業(yè)單位，將越南海洋海島行政權(quán)集中于一個(gè)部門。此外，針對(duì)海島、海洋環(huán)境保護(hù)和資源綜合管理，越南政府也出臺(tái)了具體制度，明確了涉島部門間的職責(zé)分工和協(xié)調(diào)機(jī)制。

越南沒有針對(duì)邊遠(yuǎn)海島出臺(tái)專門的管理政策，對(duì)于邊遠(yuǎn)海島的管理都作為其海洋及海島發(fā)展戰(zhàn)略或管理政策的組成部分。20世紀(jì)90年代越南就確定了海洋強(qiáng)國(guó)的海洋戰(zhàn)略目標(biāo)。進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著戰(zhàn)略中心的轉(zhuǎn)移，越南政府愈加重視海洋及海島的發(fā)展，提出多項(xiàng)政策與法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)海洋的管理和建設(shè)，并將海洋戰(zhàn)略作為其國(guó)家戰(zhàn)略之一重點(diǎn)推進(jìn)。2006年對(duì)越南的海洋戰(zhàn)略進(jìn)行了完善和提升；2007年1月，出臺(tái)了《至2020年越南海洋戰(zhàn)略》[7]； 2009年5月1日，越南政府頒布實(shí)施了《越南海洋、海島自然資源綜合管理及環(huán)境保護(hù)條例》；為落實(shí)《至2020年越南海洋戰(zhàn)略》的行動(dòng)計(jì)劃，2010年2月5日，越南政府批準(zhǔn)實(shí)施了《至2020年越南島嶼經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃》；2012年6月，越南國(guó)會(huì)通過并頒布了《越南海洋法》；2013年，越南發(fā)布了《到2020年和面向2030年海洋資源可持續(xù)開發(fā)利用與海洋環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》，逐漸建立起越南海洋及海島保護(hù)與開發(fā)利用的政策體系。

2.2越南邊遠(yuǎn)海島的管理制度和措施

2.2.1總體要求

《越南海洋法》是越南各界開展海島保護(hù)與開發(fā)利用的法律依據(jù)，確定了越南海洋事業(yè)的大政方針。其中，在“海洋管理與保護(hù)政策”中明確了對(duì)海島開發(fā)與保護(hù)的規(guī)劃管理要求，即“制定和實(shí)施可持續(xù)管理、利用、開發(fā)和保護(hù)各海域、海島和群島的戰(zhàn)略、規(guī)劃和計(jì)劃，作為國(guó)家建設(shè)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展和國(guó)家安全目標(biāo)服務(wù)” ，以及資金和政策支持要求，即“提供財(cái)政支撐，保障海上巡航監(jiān)視力量的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，加強(qiáng)后勤基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為在海上、島嶼和群島開展活動(dòng)服務(wù)，發(fā)展海洋人力資源；對(duì)生活在島嶼和群島的人群實(shí)行優(yōu)惠政策，對(duì)參與各海域、島嶼和群島的管理與保護(hù)的力量給予優(yōu)惠待遇” 。該法還提出要優(yōu)先發(fā)展島嶼經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)組織和個(gè)人投資開發(fā)島嶼，并在稅收和資金優(yōu)惠方面創(chuàng)造有利條件，保護(hù)公民在島上的活動(dòng)[6]。

《越南至2020年海洋戰(zhàn)略》是越南對(duì)其長(zhǎng)期海洋政策和實(shí)踐的總結(jié)與升華，是指導(dǎo)今后一個(gè)時(shí)期越南海洋事業(yè)發(fā)展的全面戰(zhàn)略[8]。其中，主要設(shè)定了越南海洋經(jīng)濟(jì)到2020年的發(fā)展目標(biāo)和優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，如海洋旅游、石油與天然氣生產(chǎn)與加工，海洋服務(wù)等，并明確了提高海洋意識(shí)、加強(qiáng)海洋執(zhí)法、推進(jìn)基礎(chǔ)調(diào)查、制定總體規(guī)劃、完善政策機(jī)制、建立管理機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)對(duì)外交流、強(qiáng)化人才建設(shè)、鼓勵(lì)投資海洋等具體舉措。該戰(zhàn)略也為后來越南出臺(tái)島嶼經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃提供了依據(jù)和指引。

《越南到2020年和面向2030年海洋資源可持續(xù)開發(fā)利用與海洋環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》是越南出臺(tái)的，能夠反映較為近期的越南官方對(duì)包括海島在內(nèi)的海洋資源開發(fā)與保護(hù)的總體戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略將島陸聯(lián)動(dòng)、邊遠(yuǎn)海島基本調(diào)查等作為其理念的重要組成部分，將推動(dòng)島嶼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和防止海島環(huán)境污染作為具體目標(biāo)之一，解決包括海島在內(nèi)的海洋資源開發(fā)與保護(hù)之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)資源的最大優(yōu)勢(shì)和污染的最低程度。并通過采取提高民眾海洋及海島環(huán)境意識(shí)，完善海洋與海島資源和環(huán)境綜合管理法規(guī)與機(jī)制，注重培養(yǎng)、調(diào)動(dòng)和使用人力資源，加大對(duì)海洋與海島資源基礎(chǔ)調(diào)查、管理和環(huán)境保護(hù)方面的投入，實(shí)現(xiàn)投資來源多樣化，推進(jìn)海洋與海島科學(xué)研究和高科技應(yīng)用以及推動(dòng)海洋與海島國(guó)際合作等措施具體實(shí)現(xiàn)。

2.2.2越南邊遠(yuǎn)海島的開發(fā)和保護(hù)管理

(1)越南邊遠(yuǎn)海島開發(fā)管理。越南對(duì)包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的海島的開發(fā)管理主要體現(xiàn)在其2010年批準(zhǔn)實(shí)施的《至2020年越南島嶼經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃》中。該規(guī)劃是為了落實(shí)越共中央十屆四中全會(huì)《至2020年越南海洋戰(zhàn)略》要求的行動(dòng)計(jì)劃而制定的，旨在“快速、有效、可持續(xù)地發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)海洋、海島和沿海經(jīng)濟(jì)的突破發(fā)展，同時(shí)把海島建設(shè)成為保護(hù)國(guó)家海洋主權(quán)的穩(wěn)固防線”。該規(guī)劃對(duì)于島嶼經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：①明確提出要加快越南島嶼的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引投資。規(guī)劃提出要建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施，包括橋梁、港口、交通、供電、供水、通信等。以此為突破，吸引投資，同時(shí)也鼓勵(lì)居民到島嶼定居生活，強(qiáng)化在海島特別是邊遠(yuǎn)海島的實(shí)際存在，尤其針對(duì)一些重點(diǎn)海島，創(chuàng)造條件著力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)注重島陸的統(tǒng)籌發(fā)展。在交通設(shè)施建設(shè)方面，規(guī)劃要求“重點(diǎn)發(fā)展連接陸地的工程以及對(duì)各海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有決定性作用的主要交通線，優(yōu)先發(fā)展居民兩用工程” 。這些工程不僅僅為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，而且也為保障國(guó)防安全服務(wù)。由此看出，規(guī)劃中所確立的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求，將國(guó)防安全作為其發(fā)展的更深層次目的。對(duì)于島陸交通，對(duì)目前已有的港口主要采取升級(jí)擴(kuò)建的方式，將面積較大的有居民海島作為連接陸地交通工程的樞紐，重點(diǎn)升級(jí)分布較為零散的小島的碼頭。同時(shí)，加快發(fā)展高質(zhì)量海上交通工具，為未來開發(fā)海島提供基礎(chǔ)條件。對(duì)目前的航空系統(tǒng)，則要求著力提升已有機(jī)場(chǎng)海島的等級(jí)水平，同時(shí)在部分海島上發(fā)展微型機(jī)場(chǎng)或水上機(jī)場(chǎng)，以滿足未來開發(fā)海島旅游的需求。對(duì)于海島內(nèi)部交通設(shè)施，則提出“爭(zhēng)取到2020年，所有的海島縣、海島鄉(xiāng)和重要海島具備完整的道路交通系統(tǒng)” 。在重要的旅游海島修建現(xiàn)代化市區(qū)道路系統(tǒng)，繼續(xù)升級(jí)和新建連接各海島中心至各旅游區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)、居民區(qū)的分支道路、連接道路。在供電設(shè)施建設(shè)方面，從電力供應(yīng)和電力傳輸網(wǎng)絡(luò)兩個(gè)方面發(fā)展海島供電系統(tǒng)。在距離中心較遠(yuǎn)的區(qū)域、獨(dú)立的島嶼和其他零星島嶼重點(diǎn)發(fā)展風(fēng)能、太陽能、潮汐能、沼氣能等各種新能源和清潔能源。目標(biāo)是到2020年，滿足各縣、鄉(xiāng)級(jí)海島全部居民用電需求。針對(duì)邊遠(yuǎn)海島的供電設(shè)施建設(shè)，要求加快實(shí)施電力投資計(jì)劃，同時(shí)明確了一些重點(diǎn)邊遠(yuǎn)海島的電力投資計(jì)劃指標(biāo)，此外，還要求同步建設(shè)從海島中心到海島鄉(xiāng)、消費(fèi)用戶的電力傳輸網(wǎng)絡(luò)，以滿足一些重點(diǎn)海島的未來發(fā)展需求。在給排水設(shè)施建設(shè)方面，提出要在一些重點(diǎn)海島，特別是邊遠(yuǎn)海島，要新擴(kuò)建水庫，同時(shí)加快對(duì)海島地下水儲(chǔ)量的勘察和制訂開采計(jì)劃，研究面積較小島嶼的雨水收集、地下水開采方法。同步建設(shè)海島中心區(qū)域、海島工業(yè)集中區(qū)域、漁業(yè)后勤服務(wù)區(qū)和重點(diǎn)旅游區(qū)的排水和污水處理系統(tǒng)。在通信設(shè)施建設(shè)方面，要求建設(shè)現(xiàn)代化程度高、覆蓋范圍廣、速度快的通信設(shè)施。保障有居民海島在任何氣候條件下都能獲得暢通的通信聯(lián)絡(luò)，在邊遠(yuǎn)海島上發(fā)展衛(wèi)星通信方式。提出“到2015年，實(shí)現(xiàn)有居民海島移動(dòng)通信信號(hào)全覆蓋，能夠提供郵政、電信和國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)”的目標(biāo)。②努力實(shí)現(xiàn)海島經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。規(guī)劃提出要建設(shè)發(fā)展符合海島利益的高端產(chǎn)業(yè)，如旅游業(yè)、海洋服務(wù)業(yè)、海洋捕撈和養(yǎng)殖，2010—2020年期間，海島經(jīng)濟(jì)(按增加值)年均增長(zhǎng)達(dá)到14%～15%，其中旅游和服務(wù)業(yè)年均增長(zhǎng)20%以上，海島經(jīng)濟(jì)對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)水平從當(dāng)前的0.2%提高到2020年的0.5%。在海洋水產(chǎn)業(yè)方面，規(guī)劃要求合理轉(zhuǎn)變生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展遠(yuǎn)洋捕撈、海水養(yǎng)殖和漁業(yè)服務(wù)，推動(dòng)近海、沿海捕撈漁業(yè)向遠(yuǎn)洋捕撈漁業(yè)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格控制海島近岸海域捕撈活動(dòng)。同時(shí)，根據(jù)漁業(yè)資源的蘊(yùn)藏特點(diǎn)，對(duì)一些水產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行發(fā)展定位，明確了不同的發(fā)展方向，將一些邊遠(yuǎn)海島作為遠(yuǎn)洋捕撈漁業(yè)發(fā)展的重要支點(diǎn)。在海島旅游業(yè)方面，旨在將旅游業(yè)培養(yǎng)成為海島發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)，并加強(qiáng)與沿海城市和旅游區(qū)的聯(lián)系。根據(jù)不同海島區(qū)域的資源稟賦進(jìn)行發(fā)展級(jí)別定位，形成體育旅游和休閑旅游等多樣化海島旅游發(fā)展模式，打造一批具有世界影響力的海島旅游區(qū)，推出部分在國(guó)內(nèi)或本地具有較高聲譽(yù)的海島旅游產(chǎn)品，重點(diǎn)發(fā)展一批海釣、潛水、海底觀賞珊瑚等高端、特色旅游產(chǎn)品。建立連接海島與沿海大型旅游中心和本地區(qū)旅游中心的旅游路線，吸引國(guó)內(nèi)外投資，在重點(diǎn)旅游海島投資建設(shè)和完善旅游服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。另外，規(guī)劃還注重要求對(duì)海島歷史文化遺跡的保護(hù)、修繕和海島高素質(zhì)人才培養(yǎng)，為發(fā)展海島旅游奠定基礎(chǔ)。在海島服務(wù)業(yè)方面，著力發(fā)展?jié)O業(yè)服務(wù)，在有條件的海島建設(shè)若干漁業(yè)服務(wù)中心，并明確了一些海島的建設(shè)要求，多樣化發(fā)展各種服務(wù)形式；鞏固并提高海上運(yùn)輸質(zhì)量，將升級(jí)、建設(shè)新港口與加強(qiáng)海島與陸地之間航線的高質(zhì)量運(yùn)輸工具相結(jié)合，加強(qiáng)島陸連接；加強(qiáng)海上搜尋救助服務(wù)，保障海上活動(dòng)人員和工具的安全；同時(shí)，按照經(jīng)濟(jì)成分多樣化、服務(wù)形式多樣化方向，大力發(fā)展貿(mào)易、金融、通信等其他服務(wù)產(chǎn)業(yè)。在海島工業(yè)和手工業(yè)方面，要求優(yōu)先發(fā)展環(huán)境污染低和淡水消耗少的行業(yè)，充分利用海產(chǎn)品原料，發(fā)展海產(chǎn)品粗加工和加工，提高海產(chǎn)品的高附加值；在一些具有條件的海島建設(shè)適當(dāng)規(guī)模的船只維修基地；因地制宜發(fā)展工藝美術(shù)品行業(yè)等其他小手工業(yè)。在海島農(nóng)林業(yè)方面，要求持續(xù)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，優(yōu)先發(fā)展莊園種養(yǎng)模式，在部分海島大力發(fā)展具有優(yōu)勢(shì)的特色作物，結(jié)合開展農(nóng)業(yè)觀光旅游，以養(yǎng)殖業(yè)為海島農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要發(fā)展方向；按照防護(hù)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以及旅游活動(dòng)相結(jié)合的原則恢復(fù)發(fā)展林業(yè)，要求到2020年森林覆蓋面積要達(dá)到65%以上，嚴(yán)格管理現(xiàn)有國(guó)家森林公園、森林保護(hù)區(qū)、生態(tài)圈保護(hù)區(qū)。在海島社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面，要求努力提高目前海島地區(qū)的教育水平，在缺少學(xué)校的海島投資新建學(xué)校；著力推動(dòng)海島人才培訓(xùn)發(fā)展，爭(zhēng)取到2020年島上通過教育培訓(xùn)的勞動(dòng)力達(dá)到40%～45%；逐步完善物質(zhì)基礎(chǔ)、裝備設(shè)備和醫(yī)療人員方面的海島縣醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)；加快發(fā)展文化、體育運(yùn)動(dòng)和其他社會(huì)事業(yè)，提高海島地區(qū)人民的精神生活。另外，規(guī)劃還提出了保障國(guó)防安全的要求，特別是針對(duì)一些邊遠(yuǎn)海島，要加強(qiáng)對(duì)海島重要防守區(qū)域設(shè)施和裝備投資，確保較高的機(jī)動(dòng)性和戰(zhàn)備水平，將發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)與鞏固國(guó)防安全相結(jié)合，注重海島特別是邊遠(yuǎn)海島所建設(shè)施的軍民兩用功能。③設(shè)定一些重要海島或島群的發(fā)展方向。規(guī)劃對(duì)越南一些重要海島或島群的發(fā)展建設(shè)方向進(jìn)行了定位，大體分為兩種：一種是重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的海島或島群；另一種是發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保障國(guó)防安全相結(jié)合的海島。

規(guī)劃提出要集中建設(shè)若干個(gè)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重點(diǎn)的海島，以海島旅游為引擎，將這些海島打造成為具有地區(qū)和國(guó)際影響力的海島，如加快投資發(fā)展富國(guó)島使之成為南方經(jīng)濟(jì)三角(富國(guó)—金甌—河仙)的亮點(diǎn)，同時(shí)提出了發(fā)展富國(guó)島經(jīng)濟(jì)的具體要求和產(chǎn)業(yè)定位，設(shè)定了一些定量發(fā)展指標(biāo)。其他的重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的島群包括云屯島群和昆侖島群，其中就涵蓋了很多邊遠(yuǎn)海島。發(fā)展這些島群主要是通過“以海島旅游為產(chǎn)業(yè)龍頭，其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)配合”的發(fā)展模式，側(cè)重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，打造部分海島成為島群區(qū)域發(fā)展核心，帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)其他海島發(fā)展，同時(shí)在海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面注重海島間的功能配合。

針對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保障國(guó)防相結(jié)合的海島，規(guī)劃針對(duì)越南的姑蘇—青鄰島群、吉婆—吉海島群、李山島、富貴島以及其他一些小島明確了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保障國(guó)防安全相結(jié)合的特性。針對(duì)這些島群或海島，規(guī)劃進(jìn)行了差異化的功能定位，提出了不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求，由于這些島群中的很多海島包括其他一些小島等都是邊遠(yuǎn)海島，因此，規(guī)劃在對(duì)這些海島或島群提出發(fā)展要求時(shí)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，都明確了民用和軍用功能的兼容要求，一方面是要推動(dòng)這些海島或島群的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；另一方面也要確保這些海島或島群的國(guó)防安全潛力能夠得到最大限度的利用。另外，對(duì)于一些邊遠(yuǎn)海島，規(guī)劃還提出“建設(shè)青年島”的模式，逐步組織居民移民到海島穩(wěn)定生活，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，為維護(hù)國(guó)防安全服務(wù)。

另外，規(guī)劃還在制度建設(shè)、人才培養(yǎng)、科技支撐、資金支持等方面提出了具體的保障措施，并明確了涉及的相關(guān)部門的具體職責(zé)分工，為越南包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的海島開發(fā)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(2)越南邊遠(yuǎn)海島保護(hù)管理。越南對(duì)其國(guó)內(nèi)包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的海島保護(hù)管理主要體現(xiàn)在2009年頒布的《越南海洋、海島自然資源綜合管理及環(huán)境保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)中。該《條例》規(guī)定了越南沿海地區(qū)、海域及島嶼范圍內(nèi)海洋、海島自然資源綜合管理及環(huán)境保護(hù)工作的具體內(nèi)容，將海洋海島發(fā)展與內(nèi)陸發(fā)展相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)、保護(hù)海洋海島環(huán)境，減少海洋海島環(huán)境污染、保護(hù)海洋海島生態(tài)系統(tǒng)等作為其保護(hù)的基本原則。《條例》明確了開展海洋海島自然資源綜合管理和環(huán)境保護(hù)工作的基本內(nèi)容，包括制定相關(guān)政策、擬定相關(guān)保護(hù)規(guī)劃、協(xié)調(diào)資源基本調(diào)查和相關(guān)活動(dòng)、開展相關(guān)國(guó)際合作、預(yù)防海洋海島環(huán)境污染等。

制訂海洋、海島自然資源開發(fā)利用及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是開展海島保護(hù)管理工作的重要方式?！稐l例》規(guī)定了制訂規(guī)劃的基本原則，規(guī)劃所明確的海洋與海島自然資源的開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)工作須保持其統(tǒng)一性和系統(tǒng)性，須符合越南海域、沿海及島嶼的特點(diǎn)、地理位置和自然規(guī)律；在開發(fā)利用海洋、海島自然資源的過程中，須確保國(guó)家利益，同時(shí)兼顧各行業(yè)、各部門和地方的利益，須符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體戰(zhàn)略規(guī)劃；海洋和海島的開發(fā)利用活動(dòng)應(yīng)控制不利影響，同時(shí)保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量，確保海洋和海島自然資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)海洋及島嶼的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。《條例》也規(guī)定了規(guī)劃的主要內(nèi)容，應(yīng)在充分分析和評(píng)估海洋、海島的自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、自然資源開發(fā)利用及環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，確定海洋與海島環(huán)境保護(hù)的方向和目標(biāo)，合理劃定海島的禁止開發(fā)區(qū)、限制性開發(fā)區(qū)以及特別保護(hù)區(qū)域，界定自然環(huán)境脆弱的沿海區(qū)域的緩沖區(qū)，制定適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)和管理措施，并擬定規(guī)劃的具體實(shí)施方案。同時(shí)，《條例》中還明確了規(guī)劃實(shí)施過程中的組織實(shí)施措施，界定了涉及的單位和個(gè)人的相關(guān)責(zé)任。

《條例》中對(duì)海洋、海島自然資源保護(hù)規(guī)定的另一個(gè)內(nèi)容是海洋和海島環(huán)境污染防治管理。在海洋和海島環(huán)境污染預(yù)防、處理和控制以及環(huán)境污染事故的應(yīng)對(duì)和處理等方面制定了一些措施，包括海上作業(yè)的廢物處理；海上油氣開采、航道、海港疏浚所產(chǎn)生的污染物處理等內(nèi)容，同時(shí)對(duì)相關(guān)部門在監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、國(guó)際合作以及生態(tài)修復(fù)等方面職責(zé)，建立了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)却胧?，加?qiáng)了對(duì)污染事故的應(yīng)對(duì)和處理要求。

《條例》在海洋、海島自然資源開發(fā)利用及環(huán)境保護(hù)方面所需的資金、人才、科技、宣傳教育、公眾參與、國(guó)際合作等方面的支持都作出了明確規(guī)定。明確了保護(hù)資金來源和嚴(yán)格支出方向；建立了相對(duì)完善的人才培養(yǎng)體系和津貼鼓勵(lì)措施；開拓了各種渠道和各種媒介的宣傳途徑，并予以經(jīng)費(fèi)保障；鼓勵(lì)公共團(tuán)體和個(gè)人參與到保護(hù)的各環(huán)節(jié)，并對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行投資，研究推廣以社區(qū)為基礎(chǔ)的管理模式；推動(dòng)先進(jìn)技術(shù)在保護(hù)工作中的應(yīng)用，建立有關(guān)的政策和技術(shù)體系；加強(qiáng)在保護(hù)政策制定、資源調(diào)查、污染防治、生物多樣性保護(hù)以及海上搜救等方面的國(guó)際合作。發(fā)揮各種措施的綜合效應(yīng)，強(qiáng)化對(duì)海洋、海島自然資源和環(huán)境的保護(hù)。

3　啟示

日本和越南是我國(guó)周邊國(guó)家中擁有海島數(shù)量較多的國(guó)家，通過對(duì)日本和越南在邊遠(yuǎn)海島的管理體制、制度體系以及開發(fā)和保護(hù)管理具體措施等方面進(jìn)行考察，兩國(guó)在對(duì)邊遠(yuǎn)海島的管理上存在一些相似和相異之處。

3.1建立了相對(duì)集中且統(tǒng)一的管理體制和完善的政策體系

日本在頒布《海洋基本法》之后，設(shè)立了海洋綜合政策本部，作為其國(guó)內(nèi)海洋管理的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，同時(shí)配備了比較高規(guī)格的管理人員。同樣，越南在設(shè)立了獨(dú)立的越南海洋與海島管理總局，作為其國(guó)內(nèi)海洋和海島專門管理機(jī)構(gòu)，但在人員配備方面不如日本的規(guī)格高。另外，兩國(guó)在涉島管理部門協(xié)調(diào)方面也做了大量工作，出臺(tái)政策協(xié)調(diào)相關(guān)部門工作，明確責(zé)任分工，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，有效避免了職責(zé)交叉、管理低效等問題。

隨著近些年對(duì)海島管理的逐漸重視，日本和越南在海島管理方面都逐步建立了相關(guān)制度體系，在頂層立法方面都出臺(tái)了海洋法，為包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的海島管理提供了頂層依據(jù)，雖然兩國(guó)在對(duì)邊遠(yuǎn)海島管理方面沒有出臺(tái)專門的政策制度，但都將邊遠(yuǎn)海島作為其海島管理政策的重要組成內(nèi)容。日本在制度建設(shè)方面則更進(jìn)一步，還制定了《離島振興法》等規(guī)范海島開發(fā)利用和保護(hù)的專門立法。同時(shí)，為了貫徹實(shí)施立法，還配套出臺(tái)了相關(guān)政策和規(guī)劃，完善了海島管理制度體系。

3.2將規(guī)劃管理作為邊遠(yuǎn)海島管理的重要方式

規(guī)劃管理作為目前世界范圍內(nèi)各沿海國(guó)家在海洋管理體系中采用的較為普遍的管理方式，通過將未來一定時(shí)期內(nèi)的管理思路和要求以規(guī)劃的形式具體實(shí)施，確保管理的科學(xué)性和規(guī)范性，同時(shí)也可以根據(jù)實(shí)際情況和管理需求的變化對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。日本在2008年制訂了《海洋基本計(jì)劃》，同時(shí)在《離島振興法》中也提出了制訂離島振興計(jì)劃的要求。越南則在規(guī)劃管理方面發(fā)展較為成熟，在其發(fā)布的海洋法及涉海涉島發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略中都提到制定涉島規(guī)劃，后又出臺(tái)了促進(jìn)島嶼經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃。

3.3將邊遠(yuǎn)海島的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為管理重點(diǎn)

在日本和越南涉及邊遠(yuǎn)海島管理的政策中，都將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)作為重要的管理內(nèi)容，兩國(guó)都意識(shí)到通過完善包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的海島的基礎(chǔ)設(shè)施條件，可以為吸引國(guó)內(nèi)外投資，促進(jìn)海島產(chǎn)業(yè)開發(fā)和資源保護(hù)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，因此，日本和越南都在其立法或規(guī)劃中對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出明確要求，越南則更為詳細(xì)地規(guī)定了交通、通信、港口、水電等方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。在對(duì)包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的海島的開發(fā)與保護(hù)管理中，日本和越南更側(cè)重于開發(fā)，通過促進(jìn)邊遠(yuǎn)海島的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引國(guó)內(nèi)外投資，一方面可以推動(dòng)其國(guó)內(nèi)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面也可以鞏固并拓展對(duì)邊遠(yuǎn)海島，尤其是一些具有權(quán)益價(jià)值邊遠(yuǎn)海島的實(shí)際管控。在具體的產(chǎn)業(yè)類型方面，日本和越南都將旅游業(yè)作為海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要方向，同時(shí)兼顧工農(nóng)業(yè)及服務(wù)業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外，越南在對(duì)其管轄范圍內(nèi)的包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的海島的產(chǎn)業(yè)開發(fā)進(jìn)行分類管理，對(duì)一些重要海島或島群的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向進(jìn)行了明確定位和提出了具體要求，更具指導(dǎo)性。

3.4注重邊遠(yuǎn)海島資源環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展

資源環(huán)境保護(hù)雖然也是日本和韓國(guó)對(duì)邊遠(yuǎn)海島管理的重要內(nèi)容，但體現(xiàn)的是保護(hù)與開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展的思想。日本和越南在包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的海島資源環(huán)境保護(hù)管理中，都注重對(duì)邊遠(yuǎn)海島開發(fā)利用污染防治的管理，明確對(duì)開發(fā)過程中產(chǎn)生的廢棄物的處置要求，同時(shí)，在資金、人才、科技、政策等方面都明確了保障要求。除此之外，兩國(guó)在管理方式和管理內(nèi)容上還存在不同：日本除了加強(qiáng)對(duì)邊遠(yuǎn)海島的污染防治管理外，還從可再生能源的開發(fā)利用和防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)等方面加強(qiáng)對(duì)邊遠(yuǎn)海島資源的保護(hù)，而越南還將規(guī)劃管理作為對(duì)包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的海島資源環(huán)境保護(hù)管理的重要方式，提出具體的規(guī)劃目標(biāo)和要求，提高管理的科學(xué)性。

綜上，通過對(duì)日本和越南在邊遠(yuǎn)海島開發(fā)與保護(hù)管理方面經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，結(jié)合我國(guó)目前在邊遠(yuǎn)海島管理方面的進(jìn)展情況，今后我國(guó)邊遠(yuǎn)海島的開發(fā)與保護(hù)管理應(yīng)該加強(qiáng)以下方向。

(1)政府要高度重視對(duì)邊遠(yuǎn)海島的開發(fā)與保護(hù)管理。邊遠(yuǎn)海島一般都遠(yuǎn)離陸地，對(duì)其進(jìn)行保護(hù)和開發(fā)相比陸地需要投入更多的人、財(cái)、技術(shù)等資源，日本和越南都不惜高額成本，將大量的人力、物力和財(cái)力投向邊遠(yuǎn)海島，尤其是一些具有權(quán)益價(jià)值的海島，目的就是為了提高對(duì)這些重要海島的管控能力。

(2)要加強(qiáng)制度建設(shè)。越南出臺(tái)的島嶼經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃，提出了較為詳細(xì)的規(guī)劃要求和重點(diǎn)海島、島群的發(fā)展方向，這為今后完善我國(guó)海島規(guī)劃對(duì)邊遠(yuǎn)海島的規(guī)劃內(nèi)容，制定邊遠(yuǎn)海島發(fā)展政策有參考價(jià)值。

(3)強(qiáng)化邊遠(yuǎn)海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于人為活動(dòng)較少，邊遠(yuǎn)海島上的基礎(chǔ)設(shè)施條件都較差，水電、交通、通信等設(shè)施建設(shè)都比陸地滯后，而且邊遠(yuǎn)海島的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)存在大投入、高成本和高風(fēng)險(xiǎn)等特點(diǎn)，因此，日本和越南等國(guó)家為了強(qiáng)化對(duì)邊遠(yuǎn)海島尤其是權(quán)益海島的實(shí)際管控，鼓勵(lì)居民向邊遠(yuǎn)海島移居，減少人口流失以體現(xiàn)實(shí)際存在，都不斷加大邊遠(yuǎn)海島的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，改善島上人居環(huán)境。

(4)注重邊遠(yuǎn)海島的資源環(huán)境保護(hù)。邊遠(yuǎn)海島受地理位置和自然條件限制，其生態(tài)系統(tǒng)較為獨(dú)立且脆弱。日本和越南都將邊遠(yuǎn)海島的資源環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)開發(fā)利用過程中的污染防治管理，推動(dòng)可再生能源在邊遠(yuǎn)海島的開發(fā)利用，促進(jìn)邊遠(yuǎn)海島的資源環(huán)境保護(hù)。

[1]日本國(guó)土交通省.國(guó)土交通省組織令[EB/OL].[2015-10-13].http://law.e-gov.go.jp/htmldata/H12/H12SE255.html.

[2]金永明.日本海洋立法新動(dòng)向[J].現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系，2010 (3)：28-31.

[3]李景光，閻季惠.主要國(guó)家和地區(qū)海洋戰(zhàn)略與政策[M].北京:海洋出版社，2015：155.

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[5]阮洪滔.《越南海洋法》—新形勢(shì)下落實(shí)海洋戰(zhàn)略的重要工具[J].南洋問題研究，2012 (1):97-102.

[6]李長(zhǎng)群.我國(guó)南海無居民海島的行政建制研究[D].青島:中國(guó)海洋大學(xué)，2012.

On the Management Policies of Remote Islands in Japan and Vietnam

LI Xiaodong，LIU Liang，ZHANG Fengcheng

(National Ocean Technology Center, Tianjin 300112，China)

As China’s surrounding marine countries, Japan and Vietnam have attached great importance to the management of the remote islands for island development and conservation management, and established an institutional system, which covers legislation and related policies. They used planning and management, and other means to promote the development of competitive industries, resources and environmental protection in remote islands, increase the infrastructure investment, improve the development of social undertakings, encourage residents to settle in, improve the living environment and strengthen the actual control of remote islands etc. These experiences will help to promote the marine remote islands to be an important economic growth engine and maritime security strategy maintaining platform. The experiences will be valuable for the future improvement and strengthen the control ability of remote islands management in China.

Japan，Vietnam，Remote islands，Management policy，Implications

中國(guó)海洋發(fā)展研究會(huì)青年項(xiàng)目(CAMAQN201412).

李曉冬，助理研究員，碩士研究生，研究方向?yàn)楹u管理政策、海島權(quán)益研究，電子信箱：haiyuntianlan@163.com

P7；D9

A

1005-9857(2016)02-0067-09