李 安 安

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

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財政風(fēng)險金融化的法律控制
——以地方債務(wù)置換為視角

李 安 安

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

摘要：地方債務(wù)置換擬通過債務(wù)形式轉(zhuǎn)換、成本轉(zhuǎn)換和期限轉(zhuǎn)換實現(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險的轉(zhuǎn)移，反映出用金融手段化解財政風(fēng)險的政策意圖，其本質(zhì)是財政風(fēng)險金融化。財政風(fēng)險金融化弊大于利，需要通過預(yù)算法、公債法、中央銀行法進行體系化的法律控制。將財政風(fēng)險鎖定在財政體系內(nèi)，防止財政風(fēng)險與金融風(fēng)險的交織傳染，是一種更為現(xiàn)實的選擇。

關(guān)鍵詞：財政風(fēng)險；財政風(fēng)險金融化;地方債務(wù)置換;金融風(fēng)險；法律控制

為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱《意見》)，財政部于2015年先后下達3批債務(wù)置換額度，累計將3.2萬億元到期地方政府融資平臺貸款置換成地方政府債券①。地方債務(wù)置換旨在通過延后地方政府的償債時限以緩解其償債壓力和降低違約風(fēng)險，在某種意義上開啟了治理地方政府債務(wù)的新模式，甚至重塑了中央與地方間的財政關(guān)系。然而，自從地方債務(wù)置換這一現(xiàn)象出現(xiàn)后，爭議從未間斷，引發(fā)了諸如地方債務(wù)置換是否屬于中國版的“量化寬松”或“債務(wù)旋轉(zhuǎn)門”、是否會導(dǎo)致財政風(fēng)險與金融風(fēng)險的交叉?zhèn)魅疽约叭绾畏乐怪脫Q過程中的道德風(fēng)險與逆向選擇等問題。筆者擬對地方債務(wù)置換進行辯證審視和理性反思，從中透視財政風(fēng)險金融化的法理與邏輯，進而為地方債務(wù)治理尋求可行的法律出路。

一、財政風(fēng)險、金融風(fēng)險與地方債務(wù)置換的風(fēng)險檢視

現(xiàn)代社會是一個典型的“風(fēng)險社會”，正如烏爾里?！へ惪酥赋龅哪菢樱骸霸诎l(fā)達的現(xiàn)代性中，財富的生產(chǎn)系統(tǒng)伴隨著風(fēng)險的社會生產(chǎn)，在現(xiàn)代化的進程中，生產(chǎn)力的指數(shù)增長，使危險和潛在威脅的釋放達到了一個我們前所未有的程度?！盵1]在復(fù)雜多樣的風(fēng)險圖譜中，財政風(fēng)險與金融風(fēng)險無疑是兩種最受關(guān)注的風(fēng)險類型，對二者的行政處置與法律控制關(guān)涉政治安定、經(jīng)濟增長與社會發(fā)展，無論是新近的美國金融危機還是當(dāng)下的歐洲債務(wù)危機，均有力地證明了這一論斷。中國由于經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”及由此帶來的經(jīng)濟下行壓力，過去積累的巨額地方債務(wù)成為懸掛在地方政府頭上的“達摩克利斯之劍”，隨時會演變成“壓垮駱駝的最后一根稻草”。何帆認為財政壓力使得國家無法依靠原有的政策來維持合法性水平，導(dǎo)致國家義理性(Legitimacy)的下降，并引起了制度變遷[2]。在此背景下，地方債務(wù)置換應(yīng)運而生，起到了“挽狂瀾于既倒，扶大廈之將傾”的作用，以至于地方政府為此振奮鼓舞，銀行為此歡呼雀躍[3]。然而，“看上去很美”的地方債務(wù)置換真的是化解地方債務(wù)危機的“靈丹妙藥”？真的如決策者想象的那樣美好？是具有突破意義的制度創(chuàng)新還是“曇花一現(xiàn)”的權(quán)宜之計？回答這些問題需要檢視地方債務(wù)置換中隱含的財政風(fēng)險與金融風(fēng)險樣態(tài)以及探究二者之間的交織演化過程。

地方債務(wù)置換是在新《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱《預(yù)算法》)出臺的背景下進行的，蘊含著將地方隱性負債“陽光化”的制度努力。從內(nèi)容上看，地方債務(wù)置換呈現(xiàn)出三個特點：一是債務(wù)形式轉(zhuǎn)換，以地方政府債券替換地方政府融資平臺貸款，提高了債務(wù)流動性，未來具有轉(zhuǎn)讓或債券抵押的可能性；二是成本轉(zhuǎn)換，將高成本融資平臺貸款轉(zhuǎn)化為較低利率債券，降低利息成本，減輕地方政府債務(wù)負擔(dān)；三是期限轉(zhuǎn)換，債務(wù)置換后地方債務(wù)期限延長，使地方政府有了較長期限的穩(wěn)定資金來源[4]。按照制度設(shè)計的初衷，債券置換將按照市場化原則在銀行間和交易所債券市場發(fā)行，鼓勵符合條件的機構(gòu)投資者和個人購買。由于債務(wù)置換的范圍僅限于地方存量債務(wù)，而這些存量債務(wù)又主要是以銀行貸款的形式存在，所以商業(yè)銀行自然成為置換后的地方政府債券的主要持有者。在實踐操作中，地方債務(wù)置換并未按照市場化的原則進行，而是具有明顯的“行政攤派”性質(zhì)，即以定向承銷的方式由商業(yè)銀行認購，銀行對于這種“行政攤派”既沒有談判能力也沒有回旋空間。對于商業(yè)銀行而言，地方債務(wù)置換隱含的金融風(fēng)險不容小覷：其一，信用風(fēng)險。盡管將地方債務(wù)納入省級預(yù)算管理后降低了銀行的信用風(fēng)險，但由于經(jīng)濟下行壓力增大，地方財政吃緊，依然存在地方政府在債券到期無力履約的風(fēng)險。其二，市場風(fēng)險。在市場日臻成熟的今天，各市場要素并非孤島，而是一種“你中有我，我中有你”的相依相融關(guān)系，利率風(fēng)險、股票價格風(fēng)險、匯率波動風(fēng)險和商品價格風(fēng)險均會誘發(fā)金融市場風(fēng)險的放大。由于銀行等金融機構(gòu)普遍具有“硬通貨、軟資產(chǎn)”的特點，金融機構(gòu)資產(chǎn)與負債之差額即清償力成為衡量金融脆弱性的最基本指標[5]5。為了減緩地方政府的償債壓力，置換后的地方政府債券利率較低，顯著降低了商業(yè)銀行的資產(chǎn)收益率，再加上地方政府債券市場化的風(fēng)險定價機制尚未建立，地方政府債券發(fā)行主體、承銷機構(gòu)和定向機構(gòu)三方博弈形成的利率水平難以實現(xiàn)，商業(yè)銀行資產(chǎn)負債表的表內(nèi)項目與表外項目的頭寸面臨著因市場價格變化而遭受損失的可能。其三，系統(tǒng)性風(fēng)險。在地方債務(wù)置換之前，地方政府過度依賴融資平臺貸款和土地收入償債，面臨區(qū)域性的財政風(fēng)險，而由于區(qū)域性的財政風(fēng)險與系統(tǒng)性的金融風(fēng)險互為因果、交織互聯(lián)，地方債務(wù)引起系統(tǒng)性金融風(fēng)險是客觀存在的。地方債務(wù)置換的實質(zhì)是以政府信用為地方債務(wù)作擔(dān)保，壓低地方債務(wù)利率、降低地方政府融資成本，通過以“時間”換“空間”的做法來為財政體制改革創(chuàng)造條件，事實上起到了緩解與釋放系統(tǒng)性金融風(fēng)險的作用。但是，地方債務(wù)置換并沒有從根本上改變地方政府日益沉重的債務(wù)問題，也沒有改變地方政府的“預(yù)算軟約束”問題，這種用“時間”換“空間”的做法，只是將問題的爆發(fā)時間延后，實質(zhì)是在給未來的地方財政增加償債負擔(dān)[6]。如果沒有找到化解地方債務(wù)更有效的辦法而只是延續(xù)這種“發(fā)新債償舊債”的思維，則風(fēng)險會逐漸累積到銀行身上，系統(tǒng)性金融風(fēng)險的發(fā)生并非危言聳聽。

《意見》明確指出地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則，但由于地方政府并不是嚴格意義上的財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的財政主體，再加上地方政府破產(chǎn)制度的缺失、“預(yù)算軟約束”的事實存在以及官員考核與激勵機制的誘導(dǎo)，中央政府不可能對陷入財政困境的地方政府不救助。在“保增長”的語境下，中央政府對于地方政府通過舉借債務(wù)發(fā)展地方經(jīng)濟的努力只能默許甚至支持，地方債務(wù)置換在某種意義上可以說是央地間“心有靈犀”的默契產(chǎn)物。一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是，現(xiàn)有的債務(wù)置換額度遠遠沒有覆蓋地方政府負有直接償還責(zé)任的存量債務(wù)，更沒有觸及風(fēng)險更大的由地方政府負有擔(dān)保和救助責(zé)任的債務(wù)。按照Hana Polackova Brixi等提出的“財政風(fēng)險矩陣表”，地方政府債務(wù)可以分為顯性直接負債、隱性直接負債、顯性或有負債、隱性或有負債[7]，其中的隱性直接負債和隱性或有負債就其法律性質(zhì)而言是一種未來可能發(fā)生的不確定的財政開支。有統(tǒng)計數(shù)字顯示，截至2015年1月5日債務(wù)甄別日，部分地方債務(wù)上報規(guī)?！凹ぴ觥?0%～50%②，問責(zé)時少報、置換時多報反映出地方政府的道德風(fēng)險與逆向選擇，地方債務(wù)總量的不確定性才是最大的風(fēng)險。正是由于存在不可以度量、不可以觀察、不可以控制，甚至根本不知道或不相信可能存在的風(fēng)險，債方債務(wù)的殺傷性破壞作用才為人們所畏懼，甚至被打上“中國版次貸危機”的標簽。正如有學(xué)者所言，一旦風(fēng)險事件發(fā)生，不做出及時有效處理將造成巨大的社會風(fēng)險乃至政治風(fēng)險，作為地方公共利益的代表者和地方公共秩序的維護者，地方政府最終將被迫背負沉重的財政負擔(dān)[8]。地方債務(wù)置換盡管強化了地方政府融資能力約束，但并沒有消除地方債務(wù)的現(xiàn)實財政風(fēng)險，財政風(fēng)險只不過改變了存在的形式而已。因此，地方債務(wù)置換并不是本著“不謀一世者，不足謀一時”的意識，而是本著將問題暫時壓制與緩解的思維，這種“顧頭而不顧尾”或“顧尾而難顧頭”的問題處置方法所衍生的一個必然結(jié)果就是暫時被“休眠”的問題在不久的將來“蘇醒”后會以更猛烈的方式迸發(fā)出來[5]248。如何防止財政風(fēng)險與金融風(fēng)險循環(huán)影響和交織感染，成為一個亟待研究和迫切需要解決的課題。

二、地方債務(wù)置換的風(fēng)險轉(zhuǎn)移邏輯：財政風(fēng)險金融化

地方債務(wù)置換擬通過債務(wù)形式轉(zhuǎn)換、成本轉(zhuǎn)換和期限轉(zhuǎn)換實現(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險的轉(zhuǎn)移，本質(zhì)上反映出用金融手段化解財政風(fēng)險的政策意圖，實際上指向的是財政風(fēng)險金融化的問題。財政與金融是兩種最主要的宏觀調(diào)控手段，財政風(fēng)險與金融風(fēng)險是兩種最常見的經(jīng)濟風(fēng)險，用財政手段化解金融風(fēng)險和用金融手段化解財政風(fēng)險在現(xiàn)代國家都是正?，F(xiàn)象，前者被稱為金融風(fēng)險財政化，后者則被稱為財政風(fēng)險金融化。例如，針對我國金融機構(gòu)危機的處置，無論是直接的途徑——追加注資、財政出資解決退出問題、成立資產(chǎn)管理公司、收購金融機構(gòu)不良資產(chǎn)、沖銷呆賬，還是間接的途徑——直接或間接減征營業(yè)稅、中央銀行再貸款、財政的明補暗補、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)，解決問題的措施基本上都是財政手段[9]。在2008年的金融風(fēng)暴中，為了刺激經(jīng)濟的早日復(fù)蘇及確保央行所采取的非常規(guī)貨幣政策手段能達到立竿見影的效果，本著“促出口與增內(nèi)需”的思維，各國普遍采取了增加公共投資、減稅和補貼等財政政策手段[5]246。財政風(fēng)險金融化與金融風(fēng)險財政化之所以成為世界范圍內(nèi)的常見現(xiàn)象，在很大程度上源于財政風(fēng)險與金融風(fēng)險之間存在密切的互動傳導(dǎo)機制。財政負責(zé)政府資金的籌集和運用，金融負責(zé)信貸資金的存入和投放，二者共同主導(dǎo)著全社會的資金流動和資源配置，決定著社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。在共同作用于整個社會經(jīng)濟的過程中，財政與金融呈現(xiàn)出高度的資金滲透性和風(fēng)險關(guān)聯(lián)性，存在財政風(fēng)險與金融風(fēng)險相互轉(zhuǎn)化的途徑和宏觀、微觀基礎(chǔ)[10]。我國財政與金融之間的關(guān)系，經(jīng)歷了由改革開放前的“強財政、弱金融”到改革開放后“弱財政，強金融”的轉(zhuǎn)變。近30余年來，隨著市場化改革的深入推進，計劃經(jīng)濟體制的隱性稅收機制逐漸解體，國民收入結(jié)構(gòu)從“集財于國”向“藏富于民”轉(zhuǎn)變。為了獲取日益分散的金融資源與金融剩余以彌補隨改革而出現(xiàn)的國家財政能力的迅速下降，可供國家選擇的制度安排主要包括兩種：一是(顯性)稅收制度，二是金融制度。毋庸諱言，中國迄今為止一直沒有找到通過稅收制度來獲取金融剩余的有效途徑。于是，通過金融制度聚集金融剩余和控制金融資源，成為國家提高汲取能力的優(yōu)選路徑[11]。經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌造成資金配置方式的轉(zhuǎn)變，從而導(dǎo)致了財政資金與金融資金運行出現(xiàn)矛盾，這是財政風(fēng)險金融化出現(xiàn)的主要原因。正是由于這種互動傳導(dǎo)機制以及財政資金、金融資金的運行矛盾，當(dāng)財政風(fēng)險出現(xiàn)時動用金融手段加以化解顯得理所當(dāng)然，以至于財政風(fēng)險金融化似乎成為一種無可爭辯的合理性解釋。

然而，存在并不意味著合理。財政風(fēng)險金融化命題的前提是財政風(fēng)險已經(jīng)出現(xiàn)，如果僅動用財政手段的話，就可以將財政風(fēng)險限定在財政體系內(nèi)，而如果金融手段介入，意味著將財政風(fēng)險引入到了金融領(lǐng)域，由此滋生出的金融風(fēng)險會產(chǎn)生更大的破壞性。這是因為，與財政風(fēng)險相比，金融風(fēng)險的一個顯著特征是具有傳染性，借短貸長、高杠桿經(jīng)營、信心脆弱性以及“他人的錢”誘發(fā)的道德風(fēng)險等因素加劇了金融風(fēng)險的擴散。與財政體系相比，金融體系具有明顯的內(nèi)部不穩(wěn)定性與脆弱性特征，利率自由化、合業(yè)經(jīng)營、金融創(chuàng)新、機構(gòu)準入自由和資本自由流動都會加劇金融脆弱性，“明斯基時刻”為此提供了經(jīng)典解釋③。財政風(fēng)險主要表現(xiàn)為財政赤字與地方債務(wù)，解決財政赤字和化解地方債務(wù)首先得依靠財稅法政策工具尤其是預(yù)算，而不是直接依靠金融法政策工具，正如有學(xué)者所言：“失控的財政赤字、過高的公債規(guī)模和不平衡的預(yù)算已經(jīng)成為現(xiàn)代國家的政府治理共同面臨的難題，而通過法律來控制財政赤字的觀念牽涉到預(yù)算法、稅法、財政轉(zhuǎn)移支付法、公債法等財政法的重要分支領(lǐng)域……從根本上說，20世紀初建立的現(xiàn)代預(yù)算制度的精髓是限制政府的財政收支行為，盡可能減少預(yù)算赤字或預(yù)算執(zhí)行赤字?！盵12]8財政風(fēng)險金融化會讓政府財政收支的預(yù)算平衡失去一個強硬的約束機制，使其預(yù)算約束軟化，從而使得財政支出效率不能得到有效提高。我國地方債務(wù)的居高不下，深層次的原因在于中央與地方財政分權(quán)的不合理、中央與地方財權(quán)與事權(quán)的不相稱以及預(yù)算的軟約束，如果不對現(xiàn)行的財稅體制進行結(jié)構(gòu)性變革而只是熱衷于借助金融手段化解財政風(fēng)險，只會加劇財政風(fēng)險與金融風(fēng)險交織進化的惡性循環(huán)。具體原因在于，政府頻繁以金融手段來規(guī)避和緩解財政風(fēng)險，勢必導(dǎo)致流通領(lǐng)域的貨幣過剩，最終釀成通貨膨脹，而通貨膨脹間接的稅收效應(yīng)則可能會扭曲消費者和投資者的行為，進一步惡化政府的財政收支，從而誘發(fā)新一輪的財政風(fēng)險金融化[13]。為了防止這一惡性循環(huán)的發(fā)生，必須對金融介入財政風(fēng)險持謹慎態(tài)度。

值得警惕的是，西方成熟市場經(jīng)濟國家的財政風(fēng)險金融化是在財政與金融相互獨立且具有嚴格法律約束的背景下展開的，與我國的財政風(fēng)險金融化不可同日而語。以德國為例，在全能銀行體制下，德國地方政府的絕大多數(shù)融資來源于銀行，銀行貸款約占地方政府融資額的85%，這一點與中國地方政府融資平臺的情形十分相似。為了控制日益增長的地方債務(wù)風(fēng)險，德國政府于2009年制定并通過了《新債務(wù)限額法案》，并將其寫入了聯(lián)邦基本法，該法案規(guī)定，自2016年起，不考慮經(jīng)濟周期引起的赤字，德國結(jié)構(gòu)性赤字不能超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.35%，為此德國聯(lián)邦政府從2011年起每年需在聯(lián)邦預(yù)算中節(jié)約100億歐元。此后，該法案規(guī)定的合法新增債務(wù)額度將逐年減少，至2020年各州政府則不再允許新增任何債務(wù)，這表明了德國人整肅財政紀律的決心[14]?！额A(yù)算法》第35條賦予了地方政府舉債權(quán)，但地方政府債務(wù)的風(fēng)險評估機制、風(fēng)險預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制和責(zé)任追究機制尚未建立起來。地方債務(wù)置換作為一種地方債務(wù)的風(fēng)險處置手段，其依據(jù)《意見》的規(guī)定：“對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點項目建設(shè)?！薄兑庖姟凡皇菄栏褚饬x上的法律規(guī)范性文件，但這個法律效力不高的“紅頭文件”卻重構(gòu)了地方財政體制，甚至蘊含著“全面改變中國的力量”。對于財政法定這一財政法的基本原則而言，地方債務(wù)置換作為財政風(fēng)險金融化的一個分析樣本，不可避免地留下了財政法治的缺憾。除了法律約束缺失，中國的財政風(fēng)險金融化還是在金融依附于政府這一背景下展開的，受制于政府主導(dǎo)型金融資源配置模式的強烈影響。建國后的很長一段時期，中國實行的是“大一統(tǒng)”的高度集中的國家銀行體系，形成了一種“計委請客、財政點菜、銀行買單”的資金供給體制，這種政府壟斷金融資源配置權(quán)并在資金使用上實行供給制的傳統(tǒng)金融體制，作為制度變遷的初始條件，必然因路徑依賴產(chǎn)生自強化的機制甚至某種鎖定狀態(tài)，從而使金融制度的變革過程依從于政府主導(dǎo)型金融資源配置模式就是其必然的邏輯起點[15]。改革開放以后，盡管銀行的獨立性有了很大改善，但并沒有從根本上擺脫地方政府的控制，這一點無論是從地方融資平臺貸款還是地方債務(wù)置換過程中的銀行角色均可以得到證實。尤其是在官員升遷的“錦標賽體制”[16]和“地方政府公司主義”[17]的背景下，權(quán)力的商品化、市場化和資本化趨勢日益明顯，地方政府角色錯位與行為扭曲不斷加劇，金融發(fā)展面臨著自由式微、公平缺失和民主異化等諸多難題。因此，對于財政風(fēng)險金融化可能衍生出的問題，必須防微杜漸，確立法律控制的新思維。

三、財政風(fēng)險金融化法律控制：制度設(shè)計的具體展開

地方債務(wù)置換作為一種最新的經(jīng)濟現(xiàn)象，其實踐效果、發(fā)展走向、法律邊界均不甚明了，帶有較多的不確定性，構(gòu)成了研究財政風(fēng)險金融化的絕佳樣本。當(dāng)然，實踐中還存在許多財政風(fēng)險金融化的樣態(tài)，如銀行貸款充當(dāng)財政撥款與財政補貼、銀行貸款維持虧損的國有企業(yè)、中央政府向中央銀行透支、地方政府向當(dāng)?shù)亟鹑诜种C構(gòu)借款等，這些行為大多不受法律監(jiān)管，處于“金融潛規(guī)則”的隱性調(diào)控之下。筆者認為，財政風(fēng)險金融化的法律控制至少需要在預(yù)算法、公債法和中央銀行法三個部門法中作出有針對性的制度設(shè)計。

財政風(fēng)險主要表現(xiàn)為赤字和地方債務(wù)，赤字的產(chǎn)生根源在于地方政府財權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一背景下的收入與支出失衡，也與地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的不合理息息相關(guān)。一方面，財政支出中的“越位”與“缺位”現(xiàn)象極為嚴重，經(jīng)濟建設(shè)支出過高，科教文衛(wèi)與社會保障支出偏低，行政管理支出急劇膨脹；另一方面，財政資金的管理和使用很不規(guī)范，財政資金利用效率低下，浪費和貪腐現(xiàn)象嚴重，缺乏有效監(jiān)督[18]。地方債務(wù)的產(chǎn)生則有著更為復(fù)雜的原因，除了前文提及的中央與地方財政分權(quán)的不合理、中央與地方財權(quán)與事權(quán)的不相稱以及預(yù)算的軟約束這些原因外，GDP導(dǎo)向的官員考核模式、地方政府的短期行為主義與“財政機會主義”以及財政均等化這一憲法原則的缺失等皆是誘使地方債務(wù)潛滋暗長的因素④。解決財政赤字和化解地方債務(wù)是一個系統(tǒng)工程，需要綜合借助行政、政策與法律手段進行整體主義審視，但在“預(yù)算國家”的現(xiàn)實語境下，預(yù)算作為財政活動的核心無疑是控制財政赤字和地方債務(wù)的最有力武器。事實上，控制財政赤字、削減公債規(guī)模，特別是將赤字率和公債率控制在法定限度內(nèi)，始終是促進各國預(yù)算法規(guī)范不斷改進、財稅法制度持續(xù)完善的重要動力[12]86。近年來，中國政府為推進公共財政建設(shè)采取了諸多改革措施，如深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和“收支兩條線”管理改革，增強了財政預(yù)算的法律效力，推動了政府財政向“民主財政”和“法治財政”的轉(zhuǎn)型[19]。《預(yù)算法》將政府全部收支納入預(yù)算進行全口徑管理，將預(yù)算審核重點轉(zhuǎn)向支出預(yù)算，通過規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付減少“跑部錢進”現(xiàn)象，通過“預(yù)算公開”入法從源頭上防治腐敗，這些制度舉措使得《預(yù)算法》的剛性約束作用大大增強，折射出建立現(xiàn)代財政制度的改革方向，為通過公共預(yù)算控制財政支出搭建了基本框架。特別值得一提的是，《預(yù)算法》修正的一個重要亮點是賦予了地方政府舉債權(quán)，按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機制和法律責(zé)任等多方面做了規(guī)定，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管和怎么還等問題?！额A(yù)算法》第35條第5款規(guī)定：“國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度。國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督?！钡艿健耙舜植灰思殹钡膫鹘y(tǒng)立法技術(shù)的影響，這里的地方政府債務(wù)的風(fēng)險評估、預(yù)警、應(yīng)急處置和責(zé)任追究均沒有具體的操作規(guī)范條款，如果相關(guān)的實施細則或授權(quán)立法一直難產(chǎn)，則這些針對地方債務(wù)風(fēng)險防范的制度設(shè)計將形同虛設(shè)。鑒于地方債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)相當(dāng)嚴重，有必要在吸收教訓(xùn)、借鑒經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快制定出臺關(guān)于地方債務(wù)信息披露、風(fēng)險預(yù)警、信用評級、應(yīng)急處置和責(zé)任追究等方面的制度實施細則。從國外防范財政風(fēng)險金融化的立法實踐來看，美國的平行預(yù)算制度、新西蘭的債務(wù)報告制度、巴西的債務(wù)報告審查計劃均取得了較好的效果，值得我國參考[20]。必須強調(diào)的是，地方政府享有的舉債權(quán)必須是適當(dāng)?shù)?、受到?jié)制的權(quán)力，地方債務(wù)置換也只是權(quán)宜之計，地方債務(wù)問題的化解最終需要地方政府的財力來解決?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，在執(zhí)行《預(yù)算法》及其配套實施細則時，務(wù)必要杜絕選擇性執(zhí)法行為，嚴格規(guī)范政府的財政收支行為，硬化預(yù)算約束，從預(yù)算自身的制度規(guī)范中控制財政風(fēng)險、從制度源頭上克服財政風(fēng)險金融化。

隨著現(xiàn)代國家從“稅收國家”到“債務(wù)國家”的演進，公債的重要性愈發(fā)突出，公債已構(gòu)成重要的財政收入形式，也成為財政政策的重要手段。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，公債的運用規(guī)模和程度達到了前所未有的狀態(tài)，對經(jīng)濟活動產(chǎn)生著十分重大的影響，發(fā)揮著彌補財政赤字、對財政預(yù)算進行季節(jié)性資金余缺調(diào)劑、對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控等功能[21]。從消極一面看，公債不僅具有工具性格，也具有“隱蔽的權(quán)力性格”，還會產(chǎn)生財政僵化與支出排擠效應(yīng)，“如果國家不能消滅公債，公債便會消滅國家”的論調(diào)可視為對公債消極面的形象概括[22]。就國債而言，我國當(dāng)前的國債依存度和國債償還率已經(jīng)遠遠超出國際安全警戒線，而且國債負擔(dān)率增長很快，表明我國國債規(guī)模已經(jīng)偏大，面臨著較大的國債規(guī)模風(fēng)險。為此，必須合理界定國債使用方向以加強對國債資金使用的監(jiān)督、加快財政改革的速度以降低國債償債率和國債依存度、加強國債期限結(jié)構(gòu)管理以優(yōu)化國債償還期限結(jié)構(gòu)并且促進國債市場化以提高國債流動性。為促進公債的健康發(fā)展，筆者建議盡快制定《公債法》，明確公債的發(fā)行主體、發(fā)行對象、發(fā)行價格、發(fā)行利率、償還和爭端解決等，將國債與地方債一體規(guī)定，堵塞“債務(wù)國家”的法律漏洞，防止法律缺失背景下政府債券的盲目瘋長。

如果能夠通過完備的預(yù)算法律制度和公債法律制度控制財政風(fēng)險的話，等于說堵住了財政風(fēng)險金融化的“堰塞湖”，可以將大部分財政風(fēng)險擋在金融體系之外。從形式上看，《預(yù)算法》與《中華人民共和國中國人民銀行法》(以下簡稱《中國人民銀行法》)將財政風(fēng)險和金融風(fēng)險進行了隔離，但由于中國人民銀行的獨立性不強，存在財政赤字貨幣化的可能，即財政部直接向中國人民銀行借款、透支或通過印刷鈔票融資。例如，1995年之前，財政部長期向人民銀行借款，以解決當(dāng)年的財政赤字問題。1998年之后，受積極財政政策的影響，財政部無力償還這些借款，最后不得不由國務(wù)院提請全國人民代表大會常務(wù)委員會解決[23]。為了防止中央銀行通過增發(fā)貨幣的形式轉(zhuǎn)移財政風(fēng)險，有必要強化中央銀行的獨立性，構(gòu)筑防范財政風(fēng)險金融化的“最后一道防線”。中央銀行獨立性的具體體現(xiàn)是：它必須獨享貨幣發(fā)行權(quán)；發(fā)行貨幣根據(jù)經(jīng)濟的客觀需要而不受財政透支的干擾；能獨自解決嚴重的通貨膨脹而無須向財政部報告自己的工作；重大決策不是由某一部門或個人決定，而由中央銀行理事會決定；享有充分的權(quán)力對金融系統(tǒng)進行監(jiān)督和管理；擁有資金來源與運用的支配權(quán)而不依賴財政撥款[24]。在我國現(xiàn)行體制下，中央銀行的獨立性顯然難以達到上述要求，例如《中國人民銀行法》第5條第1款規(guī)定：“中國人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項作出的決定，報國務(wù)院批準后執(zhí)行?！痹摋l將貨幣政策的主要決定權(quán)授予國務(wù)院，人民銀行僅存部分貨幣政策執(zhí)行權(quán)，這必然會影響到貨幣政策目標的實現(xiàn)，為財政風(fēng)險金融化留下可操縱的空間。建議在修改《中國人民銀行法》時，將年度貨幣供應(yīng)量、利率和匯率等重大事項的決定權(quán)完全下放給中國人民銀行，由其獨立進行貨幣政策操作。再如《中國人民銀行法》第29條規(guī)定：“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券?！钡?0條第1款規(guī)定：“中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機構(gòu)以及其他單位和個人提供貸款，但國務(wù)院決定中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機構(gòu)提供貸款的除外。”這兩個條款旨在切斷財政通向中央銀行的融資渠道，防止財政赤字貨幣化，但忽略了再貸款這一重要的財政風(fēng)險金融化的通道。實踐中的人民銀行再貸款，成為中央銀行資金流失的主要渠道、構(gòu)成了實質(zhì)性通貨膨脹的壓力來源。筆者建議取消財政性再貸款，防止出現(xiàn)“政府請客，銀行買單”的局面，根治銀行對財政的暗補現(xiàn)象。

四、結(jié)論

財政風(fēng)險與金融風(fēng)險是兩種完全不同的風(fēng)險類型，金融風(fēng)險具有更強的傳染性和破壞性。地方債務(wù)置換試圖用金融手段轉(zhuǎn)移財政風(fēng)險，初衷固然很好，但可能會引發(fā)更大風(fēng)險的發(fā)生，所以是不明智的。地方債務(wù)風(fēng)險的化解，歸根結(jié)底需要靠預(yù)算法、公債法等財稅法政策工具以及財稅體制的結(jié)構(gòu)性變革，中央銀行應(yīng)當(dāng)保持獨立性，防止出現(xiàn)財政赤字貨幣化?！吧系鄣臍w上帝，凱撒的歸凱撒”，保持財政政策與貨幣政策的界限，防止財政風(fēng)險與金融風(fēng)險的交織傳染，值得決策者銘記。

注釋：

①參見財政部確認地方債置換額度3.2萬億(http://money.163.com/15/1113/05/B89EH73S00253B0H.html)。

②參見2015地方債“叫急”(http://news.hexun.com/2015-03-27/174452955.html)。

③“明斯基時刻”是指美國經(jīng)濟學(xué)家海曼·明斯基所描繪的“資產(chǎn)價值崩潰時刻”，是市場繁榮與衰退之間的轉(zhuǎn)折點。參見霍華德·戴維斯：《黑名單：誰是金融危機的元兇？》，王萌，蔡宇，譯(格致出版社，上海人民出版社，2011年版，第25-27頁)。

④西方國家的憲法普遍確立了財政均等化原則，強調(diào)在一國范圍內(nèi)應(yīng)使不同地區(qū)的居民都能享受大致相同的基本公共服務(wù)。例如。1982年的《加拿大聯(lián)邦憲法》第36條第2款規(guī)定：“議會和加拿大政府應(yīng)采取均衡支付原則，確保各省政府有足夠的收入，能夠在相對合理且彼此相當(dāng)?shù)亩愂账缴?，提供相對合理且彼此相?dāng)?shù)墓卜?wù)水平?！眳⒁娦礻柟猓骸敦斦D(zhuǎn)移支付制度的法學(xué)解析》(北京大學(xué)出版社，2009年版，第48頁)。

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[責(zé)任編輯周莉]

收稿日期：2016-04-22

基金項目：司法部國家法治與法學(xué)理論研究項目(編號：15SFB3031)；武漢大學(xué)自主科研(人文社會科學(xué))青年項目.

作者簡介：李安安，武漢大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)博士后，主要從事公司法、金融法研究.

中圖分類號：D922.28

文獻標志碼：A

文章編號：1009-3699(2016)04-0415-06