潘純珍，陳小龍

(1.重慶市輻射環(huán)境監(jiān)督管理站，重慶　400015；2.重慶市環(huán)境保護(hù)局建設(shè)項目管理處，重慶　400021)

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企業(yè)暗管偷排的原因及其防范對策研究

潘純珍1，陳小龍2

(1.重慶市輻射環(huán)境監(jiān)督管理站，重慶400015；2.重慶市環(huán)境保護(hù)局建設(shè)項目管理處，重慶400021)

通過分析企業(yè)暗管偷排的三種主要形式、企業(yè)暗管偷排的經(jīng)濟(jì)動機以及相應(yīng)的法律責(zé)任，針對環(huán)保監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)、查處偷排暗管的困難性，提出了相應(yīng)的防范對策建議，包括實行環(huán)境監(jiān)理、重點項目精細(xì)化管理、重罰違法企業(yè)、舉報獎勵機制、多環(huán)節(jié)聯(lián)動以及加強技術(shù)防范等措施。

暗管偷排；原因分析；對策措施

1　暗管偷排的定義及其表現(xiàn)形式

根據(jù)《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》，暗管[1]是指通過隱蔽方式達(dá)到規(guī)避監(jiān)管目的而設(shè)置的排污管道，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等，以及地上的臨時排污管道。對于環(huán)保部門來說，現(xiàn)實中的暗管排污行為樣態(tài)各異，隱蔽性強，往往認(rèn)定也比較困難。常見的暗管設(shè)計[2]主要有以下幾種：一是中途接管，分流直排。在生產(chǎn)車間修建暗排管道，或在生產(chǎn)車間至處理設(shè)施之間增設(shè)暗排管，分流部分直排。二是暗設(shè)閥門，伺機偷排，在排水管網(wǎng)內(nèi)設(shè)置閥門，正常情況下閥門開啟，污水進(jìn)入污水處理設(shè)施，偷排時關(guān)閉閥門，污水通過暗管偷排。三是私改設(shè)計，在污水處理設(shè)施施工時，在污水處理設(shè)施預(yù)留小口徑暗管，直通企業(yè)附近的自然坑或河流。四是大量蓄水，隱蔽偷排。修建大容量的集水池(調(diào)節(jié)池)，利用環(huán)境監(jiān)管的空檔期用軟管抽水外排。暗管設(shè)置有在項目建設(shè)過程中設(shè)置的，也有在項目竣工驗收后企業(yè)私自設(shè)置的,暗管設(shè)施施工一般也比較隱蔽，而且施工時間也比較短。

2　暗管偷排的經(jīng)濟(jì)動機和法律責(zé)任分析

2.1暗管偷排的經(jīng)濟(jì)動機分析

從全國查處的暗管偷排違法案件來看，暗管偷排主要涉及化工、造紙、印染、電鍍、食品等行業(yè)，這些行業(yè)的廢水排放量大，污染物濃度及處理成本高，企業(yè)從節(jié)約處理費用角度考慮，具有通過暗管方式排放的經(jīng)濟(jì)動機。私設(shè)暗管偷排的違法行為長期高居各級環(huán)保部門查處的各類典型環(huán)境違法案件的榜首，如2016年2月4日國家環(huán)保部通報的2015年下半年20起典型環(huán)境違法事件中8起違法事件為私設(shè)暗管偷排行為[3]。

2.2暗管偷排的法律責(zé)任分析

2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第二十二條明確規(guī)定：“禁止私設(shè)暗管或者采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”，第七十五條的法律責(zé)任規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)和國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門的規(guī)定設(shè)置排污口或者私設(shè)暗管的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令拆除，處二萬元以上十萬元以上罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔(dān)，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；私設(shè)暗管或者其他嚴(yán)重情節(jié)的，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以提請縣級以上地方人民政府責(zé)令停產(chǎn)整頓”。2015年1月1日施行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第四十二條規(guī)定“嚴(yán)禁通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物”。第六十三條的法律責(zé)任規(guī)定：對通過暗管等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他有關(guān)部門直接將案件移送公安機關(guān)，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。按照《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2013〕15號)，對私設(shè)暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)的，認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”，予以追究刑事責(zé)任。

從水污染防治法的修訂到兩高司法解釋和新的環(huán)保法，對暗管偷排的違法和犯罪行為都規(guī)定了具體的法律責(zé)任，特別是將嚴(yán)重污染環(huán)境的暗管偷排予以追究刑事責(zé)任，加大了企業(yè)暗管偷排的法律風(fēng)險。隨著查處案件的通報，以及新環(huán)保法的宣傳和普及，在一定程度上遏制了暗管偷排的行為。但部分企業(yè)，環(huán)保守法意識薄弱，加之部分行業(yè)確實廢水處理難度大，守法成本高，暗管偷排被發(fā)現(xiàn)和查處的可能性比較低，導(dǎo)致部分企業(yè)懷有一定的僥幸心理。環(huán)保部門對企業(yè)的監(jiān)管從技術(shù)角度和管理成本的角度，不能對企業(yè)實施全覆蓋的24小時監(jiān)管，具有監(jiān)管的空檔期，客觀上為企業(yè)實施暗管偷排提供了可乘之機。而且企業(yè)為防止暗管偷排被發(fā)現(xiàn)，一般選擇在晚上、節(jié)假日或雨雪天氣等不利于監(jiān)管的時候進(jìn)行，排放具有隱蔽性、間歇性和短時間的特征。從查處的暗管偷排的案件來看，暗管偷排大多數(shù)情況是因為群眾投訴舉報或者是偷排引起下游水質(zhì)顯著變化，監(jiān)察部門根據(jù)一定的線索確定嫌疑對象后，進(jìn)行全面排查和監(jiān)測甚至對排水管網(wǎng)進(jìn)行開挖才發(fā)現(xiàn)的。

3　暗管偷排監(jiān)管困難的客觀性

3.1日常的環(huán)保監(jiān)管難以發(fā)現(xiàn)暗管偷排

由于暗管具有隱蔽性，企業(yè)利用暗管偷排的主觀故意性以及暗管偷排的時間選擇性和暗管偷排的短時間性，環(huán)境執(zhí)法部門在日常監(jiān)管過程中及時發(fā)現(xiàn)和調(diào)查取證上均有很大的困難。目前，影響儀器探測暗管成功率的影響因素較多，如管道材質(zhì)、埋深、走向等。如果缺少群眾舉報(尤其是內(nèi)部人員舉報)，將極大地增加調(diào)查的工作量、降低探測成功率。從全國和我市暗管查處的事例看，為查處一個暗管偷排的違法案件，常常需要調(diào)動環(huán)境執(zhí)法部門大量的人力開展蹲點守候，且往往需要監(jiān)測人員在發(fā)現(xiàn)企業(yè)暗管偷排時及時開展監(jiān)測[4]。

3.2環(huán)保部門的正向管理也難以發(fā)現(xiàn)暗管偷排

建設(shè)項目環(huán)評審批以后，正向管理部門在試生產(chǎn)檢查和竣工環(huán)保驗收環(huán)節(jié)雖然到現(xiàn)場進(jìn)行現(xiàn)場檢查，由于在檢查時企業(yè)沒有發(fā)生暗管偷排的行為，而且暗管一般埋于地下，難以現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)。在驗收環(huán)節(jié)，由項目業(yè)主委托監(jiān)測單位開展驗收監(jiān)測調(diào)查，驗收監(jiān)測報告主要是調(diào)查項目是否落實了環(huán)評提出的要求，環(huán)保設(shè)施在正常運行情況下，污染物排放是否能實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。在項目排放達(dá)標(biāo)和環(huán)保設(shè)施落實了環(huán)評要求的情況下，監(jiān)測調(diào)查單位才編制建設(shè)項目竣工驗收監(jiān)測報告，并作出符合驗收條件的結(jié)論后，正向管理部門才開展竣工環(huán)保驗收。監(jiān)測調(diào)查單位在現(xiàn)場調(diào)查時，也難以發(fā)現(xiàn)是否有暗管偷排的違法行為，作為管理部門也不能對沒有發(fā)現(xiàn)暗管偷排的企業(yè)調(diào)動大量的人力開展全方位的排查。

4　防范企業(yè)暗管偷排的對策建議

4.1推進(jìn)重點項目的環(huán)境監(jiān)理

環(huán)境監(jiān)理是加強建設(shè)項目事中監(jiān)管的一項重要措施，是在項目建設(shè)中防范企業(yè)私設(shè)暗管的一項重要制度。

4.2對重點項目提出精細(xì)化的管理要求

在環(huán)評審批階段，對污染物排放量大、處理難度大的化工、造紙、印染、電鍍、食品等行業(yè)，要求企業(yè)的管網(wǎng)必須按要求做到可視化、規(guī)范化，加強企業(yè)產(chǎn)排污系數(shù)、物料平衡、治理工藝技術(shù)、污水處理廠正常加藥量、用電量等方面的審查，為后續(xù)的監(jiān)督管理提供依據(jù)和便利。在項目投入試生產(chǎn)申請臨時排污許可證的現(xiàn)場檢查時，要求企業(yè)提供排水管網(wǎng)設(shè)計圖，并將排水管網(wǎng)作為現(xiàn)場檢查的重點，盡可能的發(fā)現(xiàn)私設(shè)暗管的違法行為。在項目的驗收調(diào)查階段，要求驗收調(diào)查單位要全面檢查企業(yè)的排水走向和排水管網(wǎng)，并結(jié)合試運行以來和監(jiān)測期間水量和水質(zhì)情況，發(fā)現(xiàn)其中的異常情況，盡可能發(fā)現(xiàn)暗管。

4.3嚴(yán)管重罰違法企業(yè)和相關(guān)責(zé)任單位

對暗管偷排的企業(yè)，要按照新的《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行重罰，并對直接責(zé)任人員給予處罰，并通過新聞媒體曝光，將相關(guān)違法信息納入企業(yè)信用評價，并實行一票否決，加大企業(yè)的違法成本。同時暗管偷排涉及的相關(guān)責(zé)任單位如項目建設(shè)單位、項目治理單位、設(shè)計單位、運營單位給予處罰，并將相關(guān)企業(yè)、治理單位和運營單位列入環(huán)保黑名單。通過建立違法行為的經(jīng)濟(jì)處罰機制、環(huán)境監(jiān)察部門與公安部門的聯(lián)動機制等，使企業(yè)的違法成本遠(yuǎn)高于違法行為過程帶來的經(jīng)濟(jì)收益，使企業(yè)不敢私設(shè)暗管、不愿私設(shè)暗管。

4.4建立暗管偷排的舉報獎勵機制

由于暗管偷排的隱蔽性，要調(diào)動群眾和企業(yè)內(nèi)部人員舉報的積極性，給予暗管偷排舉報人員重獎，以罰款金額的百分比為基數(shù)，設(shè)置獎勵的最高線給予獎勵，提高企業(yè)暗管偷排被發(fā)現(xiàn)查處的風(fēng)險性。

4.5加強暗管偷排的技術(shù)防范

結(jié)合環(huán)保物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，將化工、涉重金屬、造紙、印染、食品等污染排放企業(yè)的污染處理設(shè)施的運行、自動監(jiān)測數(shù)據(jù)等相關(guān)信息納入物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的重點，必要時在企業(yè)排污口下游設(shè)置自動監(jiān)測，監(jiān)測企業(yè)排放的特征因子，實現(xiàn)對暗管偷排的實時監(jiān)控。同時，給環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)配備一定的暗管探測儀，提升環(huán)保部門對暗管偷排的監(jiān)控監(jiān)察技術(shù)水平，增強對違法排污企業(yè)的震懾力，在技術(shù)上使企業(yè)放棄暗管偷排不被發(fā)現(xiàn)的僥幸心理。

4.6建立環(huán)保監(jiān)管的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制

環(huán)保部門對企業(yè)實施管理環(huán)節(jié)較多，有環(huán)評審批、試生產(chǎn)檢查、竣工環(huán)保驗收以及排污許可證、清潔生產(chǎn)審核、危險廢物管理、排污費征收等日常監(jiān)管，各個管理環(huán)節(jié)信息要共享，加強對產(chǎn)排污量和企業(yè)實際處理水量的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)排放異常的企業(yè)要納入重點監(jiān)察對象，并開展有針對性的暗管偷排檢查[5]。

[1]公安部, 工業(yè)和信息化部, 環(huán)境保護(hù)部, 等.關(guān)于印發(fā)《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》的通知[Z]. 2014.

[2]曲偉, 王帥, 張濤. 對排污企業(yè)暗管偷排現(xiàn)象治理的探討[J]. 科技傳播, 2010(10):113.

[3]人民網(wǎng). 環(huán)保部通報2015年下半年20起典型環(huán)境違法案件[EB/OL]. (2016-02-03)[2016-06-01]. http://society.people.com.cn/n1/2016/0203/c1008-28107978.html.

[4]丁衛(wèi)建, 韓凱, 穆凡寧. 暗管探測儀在環(huán)境執(zhí)法工作中的應(yīng)用與啟示[C]// 2013中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會學(xué)術(shù)年會論文集(第八卷). 2013.

[5]趙爽, 仇蕾, 李昌彥, 等. 工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管的激勵-約束-監(jiān)督機制構(gòu)建——基于監(jiān)管主體的委托-代理關(guān)系[J]. 水利經(jīng)濟(jì), 2015, 33(6): 45- 49.

A Study on Reasons of Enterprise’s Concealed Pipe Discharges and Prevention Countermeasures

PAN Chun-zhen1, CHEN Xiao-long2

(1.Supervision Station of Chongqing for Radiation Environment, Chongqing 400015, China;2.Construction Project Management Office, Chongqing Bureau of Environment Protection, Chongqing 400021, China)

This paper analysed the three main forms of concealed pip discharge and their economic motivation and legal responsibility. According to the difficulty of investigation, countermeasures were recommended, including implemented environment supervision, and fine management of key project, and heavy penalties towards illegal enterprise, and reported award mechanism, and more link linkage and strengthening technology prevention.

concealed pipe discharges; reason analysis; countermeasures

2016-06-27

潘純珍(1971—)，女，全國注冊環(huán)評工程師，全國注冊核安全工程師，碩士研究生，E-maiL:215699641@qq.com

10.14068/j.ceia.2016.05.016

X830.2

A

2095-6444(2016)05-0063-03