李志林，包存寬

(1.德國萊比錫大學(xué)地理研究所，萊比錫　04103；2.復(fù)旦大學(xué)環(huán)境與科學(xué)工程系，上海　200433)

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中德戰(zhàn)略環(huán)評公眾參與對比分析
——基于制度的比較

李志林1，包存寬2

(1.德國萊比錫大學(xué)地理研究所，萊比錫04103；2.復(fù)旦大學(xué)環(huán)境與科學(xué)工程系，上海200433)

摘要：公眾參與是戰(zhàn)略環(huán)評的重要組成部分，充分有效的公眾參與可以推動政府的科學(xué)決策，促進(jìn)政府決策的民主化。對國內(nèi)外戰(zhàn)略環(huán)評公眾參與機(jī)制的比較分析，有利于促進(jìn)我國規(guī)劃環(huán)評公眾參與機(jī)制的完善。就中德戰(zhàn)略環(huán)評，在國家層面上從法律法規(guī)程序?qū)τ诠妳⑴c的要求和規(guī)定入手，分別對公眾的界定、公眾參與規(guī)劃環(huán)評的范圍、參與時(shí)機(jī)與方式、信息公開內(nèi)容以及公眾意見的處理與反饋等方面進(jìn)行比較研究，提出了擴(kuò)大公眾參與規(guī)劃環(huán)評范圍、豐富信息公開內(nèi)容、倡導(dǎo)“逆向參與”等完善我國戰(zhàn)略環(huán)評公眾參與制度的建議。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略環(huán)評；公眾參與；法律規(guī)定；對比分析

戰(zhàn)略環(huán)評作為一項(xiàng)系統(tǒng)程序，通過對擬議政策、計(jì)劃和規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行評價(jià)，旨在將環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展因素納入到戰(zhàn)略決策，促進(jìn)決策的科學(xué)化與民主化[1-3]。公眾參與作為戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)中一項(xiàng)重要原則與機(jī)制，已經(jīng)越來越受到廣泛關(guān)注和重視。公眾參與不僅可以成為推動政府科學(xué)決策的動力，還可以大大增加政府決策的民主化。早在2002年，國際影響評估協(xié)會(IAIA)就明確指出，在決策的全過程實(shí)施有效的公眾參與是評價(jià)戰(zhàn)略環(huán)評有效性的重要指標(biāo)[4]，而作為可持續(xù)發(fā)展的重要原則，公眾參與也有助于戰(zhàn)略環(huán)評實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)[5]。

本文就中德戰(zhàn)略環(huán)評實(shí)踐，在國家層面上從法律法規(guī)程序?qū)τ诠妳⑴c的要求和規(guī)定入手，分別對公眾參與的主體和范圍、參與的時(shí)機(jī)與方式、信息公開的內(nèi)容以及公眾意見的處理與反饋等進(jìn)行比較研究，旨在為我國戰(zhàn)略環(huán)評公眾參與制度的完善提出建議。為了與包括德國在內(nèi)的歐盟國家對應(yīng)，本文所討論的“公眾參與”是指狹義的公眾參與，主要是指普通公民和社會團(tuán)體的參與行動。

1中德戰(zhàn)略環(huán)評公眾參與執(zhí)行現(xiàn)狀

根據(jù)歐盟《關(guān)于特定規(guī)劃和計(jì)劃的環(huán)境影響評價(jià)指令》(Directive 2001/42/EC，以下簡稱SEA指令)第13(1)條要求，歐盟各成員國應(yīng)在2004年7月21日之前完成內(nèi)部轉(zhuǎn)換和實(shí)施。德國主要通過以下方式在聯(lián)邦層面上完成了SEA指令的轉(zhuǎn)換：第一，對聯(lián)邦建筑規(guī)范(BauGB)中關(guān)于城市土地利用、區(qū)域和空間發(fā)展規(guī)劃中的相關(guān)條款進(jìn)行修訂。該建筑規(guī)范已于2004年7月20日正式實(shí)施。第二，通過對原環(huán)評法令(EIA Act)進(jìn)行修訂，將戰(zhàn)略環(huán)評指令引入德國環(huán)評法令(第三款)中。該法已于2005年6月29日正式實(shí)施。由于在歐盟戰(zhàn)略環(huán)評指令發(fā)布前，德國已經(jīng)在該領(lǐng)域積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，在指令頒布后，其戰(zhàn)略環(huán)評得到了更為迅猛的發(fā)展。歐盟[6]評估報(bào)告指出，德國的戰(zhàn)略環(huán)評已經(jīng)改善了規(guī)劃和計(jì)劃的制定過程；Sadler和Jurkeviciute[7]也指出，德國戰(zhàn)略環(huán)評的應(yīng)用處于較高水平；特別是戰(zhàn)略環(huán)評公眾參與制度完備，公眾參與質(zhì)量較高[8]，不僅促使和強(qiáng)化了各部門的合作以及廣泛的社會參與，也提高了決策質(zhì)量和透明度[9]。

2003年《環(huán)評法》和2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》的實(shí)施，確立了我國戰(zhàn)略環(huán)評的法律地位，完善了戰(zhàn)略環(huán)評程序，為規(guī)劃環(huán)評的具體實(shí)施提供了保障。在公眾參與方面，黨的十八大、十八屆三中和四中全會以及中共中央國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》均對環(huán)境保護(hù)的公眾參與提出了較為嚴(yán)格的要求，如保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。2015年1月1日，被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”的修訂和實(shí)施，也對環(huán)境保護(hù)的公眾參與原則進(jìn)行了規(guī)定，并設(shè)專章對“信息公開與公眾參與”進(jìn)行了具體規(guī)定，為公眾參與提供了法律依據(jù)和保障。然而在戰(zhàn)略環(huán)評領(lǐng)域，盡管上述有關(guān)法律法規(guī)對公眾參與的形式、內(nèi)容、方式等進(jìn)行了規(guī)定，但在具體實(shí)施過程中尚存在著程序不完善、流于形式等一系列問題，我國戰(zhàn)略環(huán)評的公眾參與實(shí)踐尚面臨極大挑戰(zhàn)。

2中德戰(zhàn)略環(huán)評公眾參與對比分析

2.1公眾的界定

我國《環(huán)評法》第5條、《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》第33條、《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》第13條以及《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ 130—2014)第12條均規(guī)定，“國家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價(jià)”。但是對有關(guān)單位和公眾的概念以及公眾應(yīng)包含的范圍并沒有作進(jìn)一步的界定和具體說明，造成單位和公眾的法律主體地位不明確，以致在長期實(shí)踐中形同虛設(shè)[10]。規(guī)劃環(huán)評的實(shí)踐也反映出，當(dāng)前該領(lǐng)域的公眾參與主要為直接或間接受影響的團(tuán)體或個(gè)人，自愿參與規(guī)劃環(huán)評的團(tuán)體或個(gè)人微乎其微。

歐盟指令和德國環(huán)評法令都對公眾進(jìn)行了界定。歐盟指令第2(D)條和第6(4)條以及德國環(huán)評法令§2(6)均認(rèn)為，公眾是指單個(gè)或若干自然人或法人，以及遵循國家立法、慣例規(guī)定所組成的協(xié)會、機(jī)構(gòu)以及組織。環(huán)評法令進(jìn)一步解釋到，受影響的公眾可以是一個(gè)個(gè)單獨(dú)的自然人，也可以是其工作領(lǐng)域受規(guī)劃或計(jì)劃影響的協(xié)會等組織，包含非政府環(huán)保組織。

由于規(guī)劃屬戰(zhàn)略層面，影響范圍廣、涉及公眾多，而直接影響到的公眾不是非常明確，對公眾參與對象的識別造成一定難度。我國環(huán)評相關(guān)法律法規(guī)沒有明確規(guī)定公眾參與的主體范圍，在很大程度上增加了開展公眾參與的難度。在德國，公眾參與倡導(dǎo)的是廣泛參與，除直接或間接受影響的公眾和團(tuán)體外，對于規(guī)劃或計(jì)劃環(huán)評有興趣的公眾均可參與進(jìn)來。

2.2公眾參與的范圍

我國《環(huán)評法》第11條和《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》第13條規(guī)定，“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見?！备鶕?jù)規(guī)定，在我國進(jìn)行公眾參與的規(guī)劃環(huán)評只有專項(xiàng)規(guī)劃，綜合性規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃的環(huán)評被排除在公眾參與的范圍之外。此外，對于“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”的界定標(biāo)準(zhǔn)和決定權(quán)歸屬，《環(huán)評法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》并沒有給出相應(yīng)說明，這有可能會導(dǎo)致規(guī)劃編制機(jī)關(guān)自行決定是否進(jìn)行公眾參與。而德國的環(huán)評法指令規(guī)定，所有納入該環(huán)評法指令的規(guī)劃和計(jì)劃，均應(yīng)按照要求實(shí)施公眾參與。

與德國規(guī)劃環(huán)評公眾參與對象的范圍相比，我國公眾參與戰(zhàn)略環(huán)評的范圍較為狹窄。首先，綜合性規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃被排除在外；其次，沒有給出明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，使一些具有“潛在環(huán)境影響的規(guī)劃”可能成為公眾參與程序中的漏網(wǎng)之魚；最后，新的技術(shù)導(dǎo)則總綱雖然努力為公眾參與提出一些導(dǎo)向性建議，即根據(jù)規(guī)劃的類型選擇不同的參與群體，但可能會導(dǎo)致公眾參與被弱化和邊緣化。

2.3公眾參與的時(shí)機(jī)與方式

就參與時(shí)機(jī)而言，《環(huán)評法》第11條和《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》第13條規(guī)定，“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見”。同時(shí)，《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》第12章第3款列出了公眾參與的方式，包含調(diào)查問卷、座談會、論證會、聽證會等。

歐盟指令第6條第2款和德國環(huán)評法令§14i(2)條明確規(guī)定，“規(guī)劃部門應(yīng)在規(guī)劃或計(jì)劃草案報(bào)送法律程序前，為公眾盡早和有效地提供表達(dá)對于規(guī)劃、計(jì)劃草案和環(huán)境影響報(bào)告書的意見的機(jī)會。這個(gè)時(shí)間應(yīng)不少于一個(gè)月”。參與的方式主要為包含電子郵件在內(nèi)的書面異議及聽證會等。

包含公眾參與的早期介入原則，是確保戰(zhàn)略環(huán)評有效性的關(guān)鍵原則。但是對于介入時(shí)機(jī)的確定，中國和德國都沒有提出進(jìn)一步的要求，而這也成為兩國規(guī)劃環(huán)評領(lǐng)域內(nèi)長期討論的熱點(diǎn)[11-14]。

就參與方式而言，調(diào)查問卷、信息公示和專家座談咨詢依然是我國公眾參與的主要方式[15]。而在德國，參與的方式則比較靈活，書面形式和口頭形式(需雙方簽字確認(rèn))均可被用來提出異議。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，利用電子郵件提出異議也成為常態(tài)。此外，聽證會也常被用來作為大型和重點(diǎn)規(guī)劃或計(jì)劃進(jìn)行公眾參與的方式。

2.4信息公開的內(nèi)容

充分的環(huán)境信息是進(jìn)行有效公眾參與的前提。就目前而言，我國戰(zhàn)略環(huán)評信息公開的內(nèi)容為環(huán)境影響報(bào)告書初稿，其主要內(nèi)容包括：規(guī)劃概況、規(guī)劃的主要環(huán)境影響、規(guī)劃的優(yōu)化調(diào)整建議和預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策與措施、評價(jià)結(jié)論。此外，公眾可以對終審的報(bào)告書及審查意見申請查閱。

德國環(huán)境法令規(guī)定的信息公開的內(nèi)容有以下幾個(gè)方面：(1)公眾參與之初應(yīng)公開的信息，包括擬制定或修改的計(jì)劃或者規(guī)劃的初始詳細(xì)信息，確定的戰(zhàn)略環(huán)評義務(wù)，負(fù)責(zé)環(huán)評的機(jī)構(gòu)信息和對于擬議規(guī)劃計(jì)劃提出問題和意見的期限，規(guī)劃或計(jì)劃決定的方式，環(huán)境報(bào)告和規(guī)劃或計(jì)劃草案信息，公示地點(diǎn)和時(shí)間；(2)公示階段行政審批部門已經(jīng)掌握的對決策有重要意義的報(bào)告和意見；(3)公示之后獲得的對行政決策有重要影響的信息；(4)在規(guī)劃或計(jì)劃被采納后，公眾還有權(quán)獲得的信息，包括采納的規(guī)劃或計(jì)劃，一份包含如何將環(huán)境因素納入規(guī)劃或計(jì)劃考慮、環(huán)境影響報(bào)告是否按照指令要求進(jìn)行編制、公眾和有關(guān)部門意見的考慮情況、采納規(guī)劃或計(jì)劃或其他替代方案的原因等內(nèi)容的聲明，針對跟蹤評價(jià)所采取的措施。

比較而言，德國的信息公開程序包含了公眾參與初期、公示階段以及后期反饋等階段的信息公開，為公眾有效參與提供了相對厚實(shí)的基礎(chǔ)，有利于公眾全面了解規(guī)劃計(jì)劃信息，最終提出真實(shí)、有針對性和建設(shè)性的意見和建議。而對于我國而言，目前除環(huán)境影響報(bào)告書草稿外，對其送審稿及終審稿，條例并沒有規(guī)定必須進(jìn)行公開。

2.5公眾意見的處理與反饋

我國《環(huán)評法》與《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》均規(guī)定，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真考慮公眾參與的結(jié)果，并在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書中對公眾意見的采納與否做出說明，對于未附上述說明以及不采納公眾意見的理由明顯不合理的報(bào)告書，報(bào)告書審查小組有權(quán)提出修改報(bào)告書并重新審查的意見。此外，條例還指出，公眾可以對終審的報(bào)告書及審查意見申請查閱。對于公眾意見的反饋，《環(huán)評法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》既沒有規(guī)定編制機(jī)關(guān)是否有義務(wù)將評價(jià)的最終決定通知參與的公眾，也沒有提供公眾對決策進(jìn)行反饋的渠道。新近出臺的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)主管部門在做出環(huán)境決策時(shí)要充分考慮公民法人和其他組織提出的意見和建議，并應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞椒答伖瘛⒎ㄈ撕推渌M織，對于其他部門并沒有做出相應(yīng)規(guī)定。

歐盟指令第9條和德國環(huán)評法令§14(l)條明確規(guī)定，規(guī)劃或計(jì)劃通過與否的信息必須公開，這些信息包含如何在環(huán)境影響報(bào)告中考慮公眾意見和建議、出于什么樣的理由以及怎樣權(quán)衡替代方案而最終采納當(dāng)前規(guī)劃。

真正的公眾參與是一個(gè)連續(xù)和雙向交換意見的過程，包含了信息由上至下和自下而上的雙向運(yùn)轉(zhuǎn)，其目的是給公民表達(dá)自己意見和聽取別人意見的機(jī)會，進(jìn)而影響決策。戰(zhàn)略環(huán)評公眾參與的實(shí)質(zhì)是行政部門與公民之間進(jìn)行雙向交流，最終將公眾參與的成果應(yīng)用到戰(zhàn)略決策中。比較而言，德國的戰(zhàn)略環(huán)評公眾參與機(jī)制基本屬于雙向性參與，而我國戰(zhàn)略環(huán)評公眾參與雖然也有反饋要求，但總體來說仍然屬于自上而下的參與方式。

3加強(qiáng)我國戰(zhàn)略環(huán)評公眾參與的對策建議

2015年4月，中共中央國務(wù)院在《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中明確指出，要及時(shí)準(zhǔn)確披露各類環(huán)境信息，擴(kuò)大公開范圍，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，完善公眾參與制度?？梢哉f，我國公眾參與制度特別是戰(zhàn)略環(huán)評的公眾參與，正面臨一個(gè)升級發(fā)展的機(jī)遇期。因此，應(yīng)把握公眾參與發(fā)展的良好機(jī)遇，借鑒德國戰(zhàn)略環(huán)評公眾參與的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國基本國情與現(xiàn)實(shí)情況，建議從以下幾方面強(qiáng)化我國戰(zhàn)略環(huán)評公眾參與：

(1)明確界定公眾的定義和范圍，鼓勵(lì)有直接環(huán)境利益關(guān)系的民眾、各種環(huán)保組織以及熱心公益性環(huán)保事業(yè)的社會團(tuán)體積極參與到戰(zhàn)略環(huán)評中來，尊重公眾參與戰(zhàn)略環(huán)評的權(quán)利，使公眾享有充分的陳述意見和辯論的機(jī)會。

(2)擴(kuò)大公眾參與的規(guī)劃環(huán)評范圍，即綜合性規(guī)劃和指導(dǎo)性規(guī)劃的環(huán)評也應(yīng)納入公眾參與范圍中，允許公眾對各類規(guī)劃環(huán)評發(fā)表意見?？梢詫⑴c該規(guī)劃相關(guān)的環(huán)評信息納入規(guī)劃編制的公眾參與過程，既確保了公眾參與規(guī)劃環(huán)評的過程有效性，又可避免因參與而產(chǎn)生額外費(fèi)用。此外，公眾參與的過程中也要注意保護(hù)商業(yè)秘密和個(gè)人隱私。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)制定具體標(biāo)準(zhǔn)，對于可能產(chǎn)生環(huán)境影響的規(guī)劃進(jìn)行確定，避免產(chǎn)生糾紛。

(3)提倡公眾參與的全過程和早期介入原則，使公眾參與覆蓋戰(zhàn)略環(huán)評的關(guān)鍵階段，保證公眾在各個(gè)階段的正當(dāng)環(huán)保意見得到申訴。采用形式多樣的參與方式，既要充分利用現(xiàn)代化電子辦公方式，又要考慮邊遠(yuǎn)地區(qū)的實(shí)際情況，避免公眾參與流于形式、缺乏內(nèi)涵，同時(shí)也要根據(jù)人員的文化素質(zhì)和目標(biāo)群體年齡，采取適當(dāng)?shù)膮⑴c方式。

(4)豐富信息公開的內(nèi)容，提倡形式多樣、繁簡難易均有的信息內(nèi)容，保證信息公開渠道的順暢，并及時(shí)對公開信息進(jìn)行更新和充實(shí)，做到全面真實(shí)、及時(shí)準(zhǔn)確、重點(diǎn)突出，確保公眾參與的時(shí)效性和有效性。

(5)公眾參與是一個(gè)連續(xù)和雙向交換意見的過程，審查單位有義務(wù)向公眾公開最終決定，無論采納與否。同時(shí)鼓勵(lì)“逆向參與”，即規(guī)劃環(huán)評人員主動走出來，直接接觸受規(guī)劃影響民眾，了解和考慮他們的意見，積極構(gòu)建上情下達(dá)、下情上達(dá)的有效雙軌溝通機(jī)制，促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評民主化進(jìn)程。此外，還應(yīng)規(guī)定公眾有獲得司法救助的途徑，如申請行政審查、行政復(fù)議甚至提起行政公益訴訟等，來維護(hù)自己的權(quán)益。

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收稿日期：2015-08-26

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(41271508)；國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目(13&ZD176)

作者簡介：李志林(1972—)，女，山西太原人，德國萊比錫大學(xué)地理研究所博士生，研究方向?yàn)閼?zhàn)略環(huán)境評價(jià)與環(huán)境規(guī)劃，E-mail：tylzl1972@hotmail.com 通訊作者：包存寬(1971—)，男，山東嘉祥人，教授，博士生導(dǎo)師，博士，研究方向?yàn)閼?zhàn)略環(huán)境評價(jià)與環(huán)境規(guī)劃，E-mail：baock@fudan.edu.cn

DOI:10.14068/j.ceia.2016.04.008

中圖分類號：X820.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)04-0029-04

Comparative Analysis of Public Participation in SEA Between China and Germany—Based on Legislative Regulations

LI Zhi-lin1, BAO Cun-kuan2

(1.Institute of Geography, University of Leipzig, Leipzig 04103, Germany;2.Department of Environmental Sciences and Engineering, Fudan University, Shanghai 200433, China)

Abstract:As an important component of Strategic Environmental Assessment (SEA), sufficient and effective public participation can facilitate better decisions and promote government democracy in the decision making process. Comparing the legislative regulations on public participation between China and Germany, this paper aimed to identify similarities and differences in terms of several factors in public participation, such as the timing, information disclosure and participatory approach, and thus put forward recommendations like expanding the scope of public participation in SEA, enriching the content of information disclosure, and promoting “reverse public participation”.

Key words:SEA; public participation; legislative regulations; comparative analysis