作者簡介：楊卓（1975.10-），男，白族，云南麗江市玉龍縣人，公共管理在職研究生，中共麗江市委黨校，研究方向：行政管理理論與實(shí)踐。

摘要：民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為該地區(qū)最基層的政府，是直面群眾的基層行政機(jī)關(guān)，轉(zhuǎn)變政府職能，提高民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力，對于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步都具有深遠(yuǎn)意義。

關(guān)鍵詞：推進(jìn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；職能轉(zhuǎn)變

目前，我國處在社會轉(zhuǎn)型期，各級政府緊緊圍繞“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，為同步全面建成小康社會努力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的一端，要貫徹和落實(shí)“四個全面”戰(zhàn)略布局，縮小城鄉(xiāng)差距，必須積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，履行好基層政府職職能。

民族地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與其他地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會族群構(gòu)成、地理環(huán)境等各方面都有明顯的差異，這些差異使得民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔(dān)的職能和其他地方相比有區(qū)別，政府職能轉(zhuǎn)變的情況也不盡相同。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變中所存在的問題

（一）行政體制限制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，這表現(xiàn)在：（1）縣鄉(xiāng)條塊關(guān)系不協(xié)調(diào)。近些年來的縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整，都是加強(qiáng)縣直部門權(quán)力，削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“責(zé)任無限大，權(quán)力無限小”的怪現(xiàn)象。近年來，雖然對一些機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了整合，但很大程度上是行政意志，而不是市場意志。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理上還存在機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、辦事拖拉等現(xiàn)象。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對本地區(qū)各種資源的配置能力和經(jīng)濟(jì)社會的管理能力很弱，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變困難重重。

（二）財(cái)政體制不規(guī)范

1、事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾。分稅制財(cái)政體制改革的實(shí)施，雖然一定程度上調(diào)整了財(cái)政收入的分配關(guān)系。但是，卻加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾。由于財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下移，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的下降。而農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)更是加劇了這一矛盾。主要體現(xiàn)為兩個方面。其一，農(nóng)民需要上繳的稅費(fèi)降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦公經(jīng)費(fèi)不足，無法保證其職能的有效發(fā)揮。其二，農(nóng)村稅費(fèi)改革并沒有降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)比重，導(dǎo)致事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾加劇。

2、轉(zhuǎn)移支付制度有待完善。首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，上級撥付資金起著突出的作用。但是，在資金的用途方面，無法做到“專款專用”，挪做擠占的現(xiàn)象較為普遍。其次，缺乏相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付制度的法律規(guī)范。這也就導(dǎo)致了上級撥付資金在下移過程中缺乏行之有效的監(jiān)督效力。最后，轉(zhuǎn)移支付資金在分配上有失公允。不一定根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際狀況撥付的，這在一定程度上導(dǎo)致了腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。

了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政缺口較大，負(fù)債增多，出現(xiàn)了財(cái)政危機(jī)。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想要為農(nóng)民提供必要的公共服務(wù)，但是財(cái)務(wù)狀況不允許，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法履行其自身的提供社會公共服務(wù)的功能。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整體素質(zhì)水平不高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)職能發(fā)揮的主要執(zhí)行者，其自身素質(zhì)和思想覺悟的高低直接影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變效果。就現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)歷水平來說，普遍不高。這也就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無法認(rèn)識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型的必要性、重要性和緊迫性。比如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在處理農(nóng)村問題時，大多是以強(qiáng)制性管理為主，限制了農(nóng)民自主經(jīng)營的自由，存在著權(quán)力觀念的錯誤，缺乏對政府職能的正確認(rèn)識，服務(wù)意識欠缺。

二、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變的思考

（一）明確職能轉(zhuǎn)變的方向和要求

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的方向主要分為以下幾個方面。第一，積極主動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)識程度、積極程度直接決定著職能轉(zhuǎn)變的效果。應(yīng)引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自覺轉(zhuǎn)變觀念，打破“全能政府”觀念，樹立“有限政府”觀念，改變“全面控制”的做法，主動從不應(yīng)該管的事務(wù)中退出來；破除“政府至上”的觀念，樹立服務(wù)的觀念，從政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)模式走出來，把主要精力用在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)上；矯正片面對上負(fù)責(zé)的政績觀，把對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)統(tǒng)一到建設(shè)服務(wù)型政府上來，致力于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上。同時，將建設(shè)服務(wù)型政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核的重要指標(biāo)。第二，尊重客觀規(guī)律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)系統(tǒng)的、復(fù)雜的、龐大的工程，需要尊重客觀規(guī)律，循序漸進(jìn)。第三，從實(shí)際出發(fā)。受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身發(fā)展特點(diǎn)的差異化影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變并不是千篇一律的，也沒有特定的模式和套路。這也就需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際發(fā)展水平出發(fā)，逐步的推進(jìn)和完善。第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能要與行政機(jī)構(gòu)改革有機(jī)的結(jié)合到一起。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的具體要求主要分為以下幾個方面。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要捋清自身的職能，明確的認(rèn)識到“什么該做，什么能做”。同時，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的職能范圍進(jìn)行明確的劃分和界定，明確權(quán)責(zé)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部，要科學(xué)分工，合理安排，統(tǒng)籌各部門之間的職能。其二，管理觀念的轉(zhuǎn)變。這也就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府堅(jiān)持以人為本，以科學(xué)的發(fā)展觀為指引，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，來推進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，將農(nóng)民增收作為政府職能轉(zhuǎn)變的根本出發(fā)點(diǎn)。其三，管理模式的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在其行政管理方式上。以法律手段和經(jīng)濟(jì)手段為雙線，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式的轉(zhuǎn)變，才能夠打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的“汲取化”和“人治化”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”和“法治化”。

（二）深化行政體制改革

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的合理配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的改革需要從實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出發(fā)，堅(jiān)持“精簡、高效、服務(wù)”的原則，來合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部編制以及機(jī)構(gòu)，破除“一事一職”的現(xiàn)象。同時，更加注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能的發(fā)揮。

2、行政管理模式的革新。行政管理模式的革新是構(gòu)筑上下聯(lián)動，各司其職的行政管理方法。比如：對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績的考核方面，可以引入群眾參與的機(jī)制，來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的人性化、法治化。比如：在農(nóng)村中建立政務(wù)公開及民主評議制度。這也就能夠讓農(nóng)民參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體工作中，起到群眾的監(jiān)督作用。同時，還能夠激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的積極性，增強(qiáng)他們的使命感和責(zé)任感。

（三）推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的改革

首先，多途徑、多措施的清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)問題和財(cái)政赤字問題，制定合理的計(jì)劃，逐步化解。其次，科學(xué)分配財(cái)權(quán)與事權(quán)，形成“權(quán)隨事走，財(cái)由事定”的財(cái)政格局，并從制度上給予界定。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把主要精力轉(zhuǎn)到社會管理和公共服務(wù)上來，特別是要強(qiáng)化缺位明顯的公共服務(wù)職能，必須增加公共財(cái)投入。國家確立的農(nóng)村綜合改革目標(biāo)之一，就是建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度。我國現(xiàn)行的稅收制度和財(cái)政制度，有利于國家宏觀調(diào)控，有利于集中財(cái)力辦大事。但除發(fā)達(dá)地方外，縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政較困難，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力很低。建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度，必須由上而下，統(tǒng)籌考慮，采取相應(yīng)措施，加大對于農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)的投入力度。國家和地方政府面向農(nóng)村增加公共服務(wù)的專項(xiàng)投入，既可加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)，又可解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能不全在轉(zhuǎn)變職能上遇到的困惑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要加快財(cái)源建設(shè)，走自主生財(cái)之路。要增強(qiáng)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的緊迫感，把經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)政增長高度統(tǒng)一起來抓，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主型和自給型財(cái)政，逐步走出財(cái)政困境，提高工作的保障能力。

（四）提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部綜合素質(zhì)水平

加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，提高干部素質(zhì)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要條件。要通過多渠道、多途徑著力培養(yǎng)學(xué)習(xí)型、知識型、創(chuàng)新型的干部隊(duì)伍。努力提高公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。要采用多種切實(shí)有效的措施，突出增強(qiáng)執(zhí)行人員的理論素養(yǎng)、政策水平、責(zé)任意識。做到少在機(jī)關(guān)呆，多往基層跑，以傾聽群眾呼聲為己任，而且還要在實(shí)踐中增進(jìn)與群眾之間的感情，同時還要增強(qiáng)自身解決實(shí)際問題的能力。

總而言之，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，明確職能轉(zhuǎn)變的方向和要求，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)修養(yǎng)和思想覺悟能力，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度革新，才能夠建立現(xiàn)代化行政管理模式，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)職能作用，提升農(nóng)民的生活水平，促進(jìn)農(nóng)村全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，扎實(shí)開展新農(nóng)村建設(shè)。（作者單位：中共麗江市委黨校）

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