張冬艷

摘 要： 文章通過分析我國(guó)因公出國(guó)管理體制的根源、定義和主要內(nèi)容，歸納因公出國(guó)管理體制的發(fā)展特點(diǎn)，提出新時(shí)期下高校因公出國(guó)管理工作的特點(diǎn)并提出建議。

關(guān)鍵詞： 因公出國(guó) 管理體制 建議

教育國(guó)際化已然成為目前高等教育的主要潮流，絕大部分高校都提出借助國(guó)際化手段提升學(xué)校發(fā)展水平的方案。教師“走出去”參加各類學(xué)術(shù)會(huì)議、學(xué)術(shù)科研等是教育國(guó)際化最直接又非常重要的一個(gè)手段。然而在實(shí)際工作中，隨著黨和國(guó)家各項(xiàng)工作的逐步規(guī)范，尤其是對(duì)因公出國(guó)管理工作提出了更加明確和嚴(yán)格的要求。高校作為一個(gè)具有特殊性的行政事業(yè)單位，如何在新時(shí)期下，按照相關(guān)規(guī)定要求，保障老師能順利“走出去”成為具體工作中的新課題。

一、因公出國(guó)管理體制的根源

因公出國(guó)管理體制根源于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度，是我國(guó)獨(dú)特的一種管理體制。我國(guó)現(xiàn)在處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，實(shí)施以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。為此，政府根據(jù)國(guó)情和社會(huì)制度建立了一套比較完善的因公出國(guó)管理體制，保證了因公出國(guó)渠道的暢通，為增進(jìn)與世界各國(guó)的相互了解、加深友誼、促進(jìn)交流、互利合作作出了積極貢獻(xiàn)。

二、因公出國(guó)的定義

因公出國(guó)是指各級(jí)政府或國(guó)有企事業(yè)單位派出并全額資助，持外交護(hù)照、公務(wù)護(hù)照出國(guó)從事公務(wù)活動(dòng)[1]。具體而言，因公出國(guó)包括四個(gè)要素。

一是單位派出，而且對(duì)單位的限定是“中國(guó)各級(jí)政府或國(guó)有企事業(yè)單位”，私有企業(yè)派出的不在此范圍內(nèi)。

二是費(fèi)用來源，是由“中國(guó)各級(jí)政府或國(guó)有企事業(yè)單位”全額資助的。

三是持用的證件是公務(wù)類證件。自2007年1月1日期實(shí)行的《中華人民共和國(guó)護(hù)照法》第三條規(guī)定“護(hù)照分為普通護(hù)照、外交護(hù)照和公務(wù)護(hù)照”。第八條“公民出國(guó)執(zhí)行公務(wù)的，由其工作單位依照本法第四條第二款、第三款的規(guī)定向外交部門提出申請(qǐng)，由外交部門根據(jù)需要簽發(fā)外交護(hù)照或者公務(wù)護(hù)照”。這是因公出國(guó)境持因公證件的法律依據(jù)。

四是從事的是“公務(wù)活動(dòng)”。漢語詞典中給予“公務(wù)”的解釋是“關(guān)于國(guó)家或集體的事務(wù)”。而在護(hù)照法中第五條“公民因前往外國(guó)定居、探親、學(xué)習(xí)、就業(yè)、旅行、從事商務(wù)活動(dòng)等非公務(wù)原因出國(guó)的，由本人向戶籍所在地的縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)普通護(hù)照”。該條款也明確了哪些事項(xiàng)不屬于公務(wù)范疇。

四個(gè)要素齊備才是“因公出國(guó)”。

三、因公出國(guó)管理體制的內(nèi)容

經(jīng)過多年豐富和發(fā)展，目前我國(guó)的因公管理體制主要包括以下七部分內(nèi)容。

一是出國(guó)境計(jì)劃報(bào)批和量化管理制度。各單位要按要求逐級(jí)上報(bào)年度出國(guó)境計(jì)劃，依據(jù)量化管理的要求宏觀控制團(tuán)組總量和前往熱點(diǎn)國(guó)家（地區(qū)）的團(tuán)組數(shù)量，計(jì)劃內(nèi)團(tuán)組逐案報(bào)批，確有必要的計(jì)劃外任務(wù)在團(tuán)組總量不變的情況下進(jìn)行調(diào)整。

二是出國(guó)任務(wù)審批制度。赴國(guó)（境）外執(zhí)行公務(wù)的因公出國(guó)人員須由派遣部門向上級(jí)擁有外事審批權(quán)的部門申請(qǐng)因公出國(guó)任務(wù)批件，審批部門根據(jù)派遣部門提交的申請(qǐng)材料依據(jù)審批原則對(duì)出國(guó)任務(wù)是否有明確的公務(wù)目的和實(shí)質(zhì)內(nèi)容，人員組成是否合理等內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格審核。

三是出國(guó)人員審查制度。因公出國(guó)人員的審查一律由授權(quán)的部門歸口負(fù)責(zé)，主要審查該出國(guó)團(tuán)組成員有無犯罪記錄、工作表現(xiàn)和個(gè)人品質(zhì)。

四是因公護(hù)照頒發(fā)制度。派遣部門持因公出國(guó)任務(wù)批件、出國(guó)人員審查批件及其他相關(guān)材料，向發(fā)照機(jī)關(guān)申領(lǐng)護(hù)照。發(fā)照機(jī)關(guān)根據(jù)規(guī)定對(duì)派遣部門提交的上述材料審核無誤后，頒發(fā)相應(yīng)護(hù)照。如發(fā)現(xiàn)不符合中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定精神或有弄虛作假、騙取護(hù)照的情況，發(fā)照機(jī)關(guān)有權(quán)拒絕發(fā)照。公務(wù)護(hù)照（包括公務(wù)護(hù)照和公務(wù)普通護(hù)照）的簽發(fā)機(jī)關(guān)包括外交部、駐外使領(lǐng)館、外交部委托的其他駐外機(jī)構(gòu)及省市自治區(qū)等地方人民政府外事部門。

五是因公護(hù)照的集中保管制度。因公護(hù)照實(shí)行統(tǒng)一管理、分級(jí)保管、層層負(fù)責(zé)的原則。因公出國(guó)人員須在其回國(guó)后交回其所持護(hù)照，由本單位或上級(jí)主管部門登記、管理，保證因公護(hù)照只能用于出國(guó)執(zhí)行公務(wù)。

六是因公出國(guó)的信息公開和成果共享制度。因公臨時(shí)出國(guó)信息要事前在單位內(nèi)部以合適的方式對(duì)團(tuán)組人員、出訪國(guó)家、任務(wù)、行程安排、經(jīng)費(fèi)來源等信息進(jìn)行公開公示，經(jīng)公示未發(fā)現(xiàn)問題的再報(bào)送審批。因公臨時(shí)出國(guó)任務(wù)結(jié)束后組團(tuán)單位應(yīng)在一定時(shí)間內(nèi)公示團(tuán)組出國(guó)任務(wù)的執(zhí)行情況、經(jīng)費(fèi)使用情況及出訪報(bào)告等內(nèi)容，實(shí)行信息共享。

七是出國(guó)經(jīng)費(fèi)的管理制度。因公出國(guó)經(jīng)費(fèi)要納入預(yù)算管理，出國(guó)任務(wù)報(bào)批前應(yīng)有明確的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。在核銷過程中要根據(jù)相應(yīng)文件要求核銷，不得核報(bào)與公務(wù)無關(guān)的開支和計(jì)劃外發(fā)生的費(fèi)用。

四、因公出國(guó)管理體制的政策變化解析

九十年代初，為適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，進(jìn)一步貫徹執(zhí)行對(duì)外開放政策和順利完成出國(guó)任務(wù)，這一階段的因公出國(guó)管理體制的工作重心是做好出國(guó)人員的審查工作，為此，1991年中央制定了《因公出國(guó)人員審查的規(guī)定》，對(duì)于因公出國(guó)人員的條件、出國(guó)人員審批的權(quán)限及人員審批辦理流程進(jìn)行了規(guī)范。在規(guī)定中對(duì)因公派出人員的政治條件和業(yè)務(wù)條件進(jìn)行了明確且細(xì)致的規(guī)定，對(duì)于出國(guó)人員的審批權(quán)限按照“常駐國(guó)外人員”和“臨時(shí)出國(guó)人員”兩類賦予相應(yīng)機(jī)構(gòu)審批權(quán)力，此外，對(duì)出國(guó)人員審批手續(xù)提出了具體要求。1993年又對(duì)這一規(guī)定進(jìn)行了部分內(nèi)容的補(bǔ)充，主要內(nèi)容包括對(duì)于部分符合要求的出國(guó)人員一般可與出國(guó)任務(wù)一起審批不用辦理因公出國(guó)人員審查手續(xù)，增加了部分單位為因公臨時(shí)出國(guó)人員審批單位，對(duì)常駐外國(guó)人員的審查提出了細(xì)致要求，并優(yōu)化了因公出國(guó)人員審查的手續(xù)，等等。

隨著國(guó)際交往日益增多，人員和資金跨境流動(dòng)日益頻繁，出現(xiàn)了極個(gè)別黨員干部出國(guó)境私自不歸的情況，甚至攜贓款外逃，造成極惡劣的影響，為此，2004年國(guó)家中紀(jì)委等部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于黨員干部出國(guó)境管理的通知》。在文件中，主要包括進(jìn)一步加強(qiáng)因公出國(guó)境人員的管理，對(duì)因私出境黨員干部進(jìn)行嚴(yán)格審查，切實(shí)做好出國(guó)境證件的管理工作和加強(qiáng)監(jiān)督檢查等四方面內(nèi)容。加強(qiáng)因公出國(guó)人員的管理主要是提出要堅(jiān)持和完善行前集中培訓(xùn)等制度，按照1991年8號(hào)文和1993年23號(hào)文的規(guī)定對(duì)因公出國(guó)人員進(jìn)行人員審查，并要求通過健全制度規(guī)范黨員干部因公出國(guó)境期間的行為，要求臨時(shí)出國(guó)境的團(tuán)組要建立臨時(shí)黨支部等。對(duì)干部因私出境則要求按照干部管理權(quán)限嚴(yán)格履行審批手續(xù)，并完善相關(guān)人員因私出境的登記備案工作以及因私出境的后續(xù)管理工作。加強(qiáng)證件管理則提出領(lǐng)導(dǎo)干部的因公因私證件要由單位集中保管。

2008年，針對(duì)因公出國(guó)境管理工作出現(xiàn)的一些問題，主要是團(tuán)組和人員數(shù)量增長(zhǎng)過快，缺少實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的一般性考察、訪問、培訓(xùn)過多，違反因公出國(guó)境管理規(guī)定和外事財(cái)務(wù)紀(jì)律的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，公款出國(guó)境旅游問題沒有得到有效解決。為此黨和國(guó)家要求從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和反腐倡廉工作的高度，切實(shí)采取措施抓好因公出國(guó)境管理工作。在此背景下，出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)因公出國(guó)境管理的若干規(guī)定。在規(guī)定中提出要完善出國(guó)境計(jì)劃報(bào)批制度，建立量化管理機(jī)制；規(guī)范因公出境審批，強(qiáng)化任務(wù)審批管理；加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)約束，嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理；健全監(jiān)督機(jī)制，核查團(tuán)組境外活動(dòng)情況；建立檢查機(jī)制，嚴(yán)肅外事紀(jì)律。

從以上政策變遷，我們可以發(fā)現(xiàn)因公出國(guó)管理體制發(fā)展經(jīng)歷了幾個(gè)重要階段，由九十年代初管理的重點(diǎn)在于人員審查機(jī)制，到本世紀(jì)初期有人員審查轉(zhuǎn)而側(cè)重事件管理，直至2008年建立了相對(duì)完善的因公出國(guó)管理體系。

五、對(duì)于高校加強(qiáng)因公出國(guó)管理工作的建議

高校是按組織類別分，屬于國(guó)有事業(yè)單位，其行政管理必須依照事業(yè)單位的相關(guān)管理規(guī)定執(zhí)行。與此同時(shí)，高校是高等教育的承載者。在當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，高等教育國(guó)際化是不可避免的潮流和趨勢(shì)。要提高學(xué)校的教育質(zhì)量和辦學(xué)水平必須順應(yīng)教育本身內(nèi)在屬性的需求，擴(kuò)大國(guó)際交流與合作。針對(duì)高校目前因公出國(guó)管理存在的現(xiàn)象，不斷提高因公出國(guó)管理工作水平，有如下建議。

1.加強(qiáng)宣傳，不斷提高教師因公出國(guó)的意識(shí)。

隨著教育國(guó)際化的發(fā)展，高校的對(duì)外交流日漸增多，教師每年出國(guó)參加學(xué)術(shù)會(huì)議、合作科研、短期培訓(xùn)、調(diào)研等學(xué)術(shù)任務(wù)日漸頻繁。教師的國(guó)際化意識(shí)越來越強(qiáng)烈，很希望走出去學(xué)習(xí)為自己的科研學(xué)術(shù)水平注入新的活力；也有很多教師學(xué)成歸國(guó)，本身的國(guó)際化色彩就非常濃烈。然而，由于缺乏對(duì)我國(guó)實(shí)施的因公出國(guó)管理體制最基本的了解，尤其對(duì)使用不同類別經(jīng)費(fèi)出國(guó)執(zhí)行參加會(huì)議及合作科研任務(wù)的界定并不準(zhǔn)確，因此會(huì)出現(xiàn)對(duì)因公出國(guó)有關(guān)規(guī)定的錯(cuò)誤理解。針對(duì)這種情況，高校應(yīng)加強(qiáng)宣傳，讓教師熟知因公出國(guó)的概念、管理規(guī)定和辦理流程等信息，從根源上杜絕出現(xiàn)違規(guī)的可能性。

2.提高審批效率，為教師因公出國(guó)做好服務(wù)工作。

高校應(yīng)從自身外事工作管理的特點(diǎn)出發(fā)，梳理優(yōu)化審批流程，借助信息化等手段，不斷提升因公出國(guó)審批效率，盡量壓縮辦理因公出國(guó)手續(xù)的時(shí)間，為教師能夠順利出國(guó)執(zhí)行各類任務(wù)做好服務(wù)工作。

3.通過建立健全信息共享機(jī)制和平臺(tái)，使因公出國(guó)效益最大化。

教師出國(guó)執(zhí)行參加會(huì)議、合作科研等任務(wù)，可以了解國(guó)際同行研究方向、動(dòng)態(tài)及方法等信息，通過對(duì)出國(guó)任務(wù)進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)并將總結(jié)以適當(dāng)方式向校內(nèi)公布，既有助于校內(nèi)其他教師了解本領(lǐng)域的學(xué)術(shù)動(dòng)態(tài)，更有助于教師切實(shí)提高出訪效率，進(jìn)而帶動(dòng)引智等其他相關(guān)工作。

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