王愛華

(甘肅省肅南裕固族自治縣水務(wù)局，甘肅 肅南 734400)

肅南縣水資源管理現(xiàn)狀及可持續(xù)利用淺析

王愛華

(甘肅省肅南裕固族自治縣水務(wù)局，甘肅 肅南 734400)

[摘要]認(rèn)真總結(jié)肅南縣近年來在水資源管理方面的具體做法和經(jīng)驗(yàn)，找出存在的問題，針對存在的問題提出加強(qiáng)管理和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用的措施與對策。

[關(guān)鍵詞]水資源可持續(xù)利用；措施與對策

水是生命之源，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。2011年，中共中央國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的文件，從戰(zhàn)略的高度確立了水利的定位：水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，加快水利改革發(fā)展，不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全。這是我黨對國情水情的準(zhǔn)確把握、是對新時期水利發(fā)展現(xiàn)狀和特征的科學(xué)判斷，是我黨對水利工作認(rèn)識的又一次重大飛越。因此，把加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略部署與治水興水的實(shí)踐有機(jī)結(jié)合起來，科學(xué)判斷水利發(fā)展的歷史方位，準(zhǔn)確把握水利發(fā)展的形勢變化，主動應(yīng)對可能面臨的各種挑戰(zhàn)，進(jìn)一步加快水利發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，在推動傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變中，邁出新的步伐，取得新的成效，成為深化水利改革，加快水利發(fā)展的必由之路。

肅南裕固族自治縣是全國唯一的裕固族自治縣，地處河西走廊中部，祁連山北麓一線，東西長650 km，南北寬120～200 km，總面積2.4萬 km2，同甘青兩省15個市縣區(qū)接，祁連山北麓70%的水源涵養(yǎng)林在其境內(nèi)，有草原面積170.93萬 hm 。廣袤的天然草原、原始森林連同眾多的冰川雪山使之成為石羊河、黑河、疏勒河的主要水源產(chǎn)流區(qū)和源頭集水區(qū)，境內(nèi)分布冰川964處，總面積408 km2，占全省冰川面積的20.7%，冰儲量達(dá)159.15億 m3，以全國第二大內(nèi)陸河黑河為主的三大水系從境內(nèi)流出，有大小河流33條，流域總面積2.15萬 km2，年出境水流量43.1億 m3。肅南縣境內(nèi)的明花灌區(qū)位于河西走廊中部，灌區(qū)內(nèi)無地表徑流，孔隙性潛水及承壓水補(bǔ)給量充足，屬于純井灌區(qū)，灌區(qū)地下水位在150 m深度內(nèi)有2～3個含水層，是一個典型的旱作農(nóng)業(yè)區(qū)，灌區(qū)地下水可利用水資源量年補(bǔ)給量為0.732億 m3，排泄量為0.76億 m3，允許開采量為0.377億 m3。但該縣水資源年內(nèi)、年際分配不均勻，時空分布嚴(yán)重不均，因地處分水嶺河源地帶和山區(qū)，開發(fā)利用水資源非常困難，工程型(季節(jié)型)缺水、資源型(水量型)缺水問題突出。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，水資源問題特別是水資源短缺的問題日益突出，加強(qiáng)水資源管理，對當(dāng)?shù)厮Y源進(jìn)行合理開發(fā)、高效利用、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù)和綜合治理，迫在眉睫。

1做法與經(jīng)驗(yàn)

近年來，針對該縣水資源的分布規(guī)律、運(yùn)動規(guī)律、補(bǔ)給量、儲存量、可開采量和現(xiàn)狀開采量等特點(diǎn)，以提高水資源利用效率和可持續(xù)利用為目的，加強(qiáng)了水資源的統(tǒng)一管理，主要做了以下工作。

1.1理順了管理機(jī)構(gòu)和體制

加強(qiáng)水資源的統(tǒng)一管理，急需理順管理機(jī)構(gòu)和體制，過去沿襲傳統(tǒng)的發(fā)展模式以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的水管理體制，由于人口的增加和經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，使得水資源短缺的問題日益突出，現(xiàn)行的水資源管理體制已難以適應(yīng)可持續(xù)利用的要求。為此，肅南縣積極推進(jìn)水務(wù)體制改革，加強(qiáng)涉水事務(wù)的一體化管理，在原縣水利電力局的基礎(chǔ)上改制成立了縣水務(wù)局，建立了行為規(guī)范、措施得當(dāng)、執(zhí)法有利、嚴(yán)謹(jǐn)高效的水資源管理機(jī)制，實(shí)行水務(wù)一體化管理，實(shí)現(xiàn)了水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和治理、節(jié)約、配置的有效統(tǒng)一，達(dá)到了水資源的合理開發(fā)、高效利用和切實(shí)保護(hù)。

1.2統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化配置水資源

結(jié)合張掖市節(jié)水型社會建設(shè)工作的開展，根據(jù)肅南縣社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及發(fā)展計(jì)劃，對各種用水進(jìn)行預(yù)測，并通過供需平衡分析計(jì)算，提出了全縣范圍內(nèi)的近遠(yuǎn)期水資源開發(fā)利用和治理規(guī)劃，擬定了節(jié)約、保護(hù)和新的水資源的配置方案，制定了工程或非工程措施，使水資源規(guī)劃成果對全縣的近遠(yuǎn)期目標(biāo)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃起到了更切實(shí)的指導(dǎo)意義，真正做到了以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。落實(shí)和完善最嚴(yán)格水資源管理制度，健全覆蓋縣鄉(xiāng)村三級的水資源管理“三條紅線”控制指標(biāo)體系和監(jiān)控評價(jià)體系，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理考核制度。對取用水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的鄉(xiāng)村，暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水。

1.3加強(qiáng)了水資源許可和監(jiān)督管理

為促進(jìn)計(jì)劃用水、節(jié)約用水和依法取水，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化和水資源的統(tǒng)一管理，肅南縣依法加強(qiáng)了水資源取水許可監(jiān)督管理力度，突出抓好地下水取水許可管理，嚴(yán)格控制新打井審批管理，按照審批權(quán)限核發(fā)取水許可證。止2014年我縣共審核發(fā)放取水許可證568本，年許可水量11 155萬 m3。其中地表水18本，年許可水量4 983.3萬m3；地下水550本，年許可水量6 172萬 m3,同時，對違法取水的行為依法查處，做到了依法審批，依法取水和依法治水。

1.4加大執(zhí)法力度，依法保護(hù)水資源

法律是準(zhǔn)繩，執(zhí)行是關(guān)鍵，自新《水法》頒布實(shí)施以來，肅南縣克服了原《水法》在執(zhí)行過程中可操作性不強(qiáng)，對違法行為打擊力度不夠的問題，加大了新《水法》的執(zhí)法力度。為了更好地維護(hù)良好的水利秩序，按照轉(zhuǎn)變職能、依法行政、宏觀調(diào)控、有效監(jiān)督的要求，從過去主要靠行政手段工作的方式，向用法律手段處理矛盾、解決問題轉(zhuǎn)變，加大了對水事案件的預(yù)防和查處力度。全縣水利系統(tǒng)規(guī)范執(zhí)法程序，明確執(zhí)法責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)法制度，堅(jiān)持持證上崗、亮證執(zhí)法，嚴(yán)格“一受理、二審查、三處理、四執(zhí)行”的執(zhí)法程序，實(shí)行政務(wù)“四公開”(公開執(zhí)法程序、公開執(zhí)法依據(jù)、公開處罰結(jié)果、公開收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn))和限時辦理制度，增加了水政執(zhí)法的透明度和時效性；嚴(yán)格考核考評，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，認(rèn)真落實(shí)罰款收繳分離制度，建立行政執(zhí)法錯案和執(zhí)法過錯追究制度，自覺接受社會各界的監(jiān)督，使我縣水行政執(zhí)法工作進(jìn)一步走上法制化、規(guī)范化、程序化的軌道。同時加大對貫徹執(zhí)行《水法》及水法規(guī)的監(jiān)督檢查力度，預(yù)防和化解各類水事案件、水事糾紛，針對灌溉用水緊張時期易發(fā)生水事糾紛和群眾上訪事件的歷史特點(diǎn)，盡早動手，安排部署水行政執(zhí)法工作，及時掌握河源來水和灌水情況，盡量使水事矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，在執(zhí)法過程中堅(jiān)持了有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，樹立了水行政主管部門依法行政、文明執(zhí)法的良好社會形象。

1.5工程與非工程措施相結(jié)合，加大節(jié)水力度

針對肅南縣水資源短缺的現(xiàn)狀，以黑河流域綜合治理和高效節(jié)水項(xiàng)目為契機(jī)，加大了節(jié)水力度。首先，加大了工程節(jié)水的力度。圍繞黑河節(jié)水工程建設(shè)完成新打機(jī)井9眼，鋪設(shè)低壓38.89 km，修建管道閥門檢查井77座，給水栓分水設(shè)施864座，發(fā)展節(jié)水灌溉面積0.45萬畝；其次加大了科技節(jié)水力度。在堅(jiān)持工程與非工程和常規(guī)節(jié)水的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展管灌、噴灌、滴灌等高新節(jié)水面積，2011—2015年發(fā)展高新節(jié)水面積9萬畝，成立農(nóng)民用水者協(xié)會5個。

2存在的問題

肅南縣的水資源管理工作，在上級業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)幫助下，在當(dāng)?shù)乜h委縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在相關(guān)部門的支持配合下，通過廣大水利人員的共同努力，作了大量的工作，取得了一定的成績，也為今后的水資源管理積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但也還有很多不足。

2.1水資源意識仍很淡薄，公眾參與意識不強(qiáng)

水資源具有流域性、循環(huán)性、稀缺性和不可替代性，必須優(yōu)化配置、合理開發(fā)、高效利用、全面節(jié)約和有效保護(hù)。盡管一再強(qiáng)調(diào)水資源的重要性，但在實(shí)際工作中并沒有引起行政部門和社會各界的廣泛重視，所以管理不力、法規(guī)條例貫徹不到位等現(xiàn)象仍大量存在，致使防洪減災(zāi)、城市供水、防止水污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等水問題難以統(tǒng)籌解決。

2.2水資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

根據(jù)我縣多年的灌溉經(jīng)驗(yàn)和定額分析，水資源浪費(fèi)主要表現(xiàn)在：由于傳統(tǒng)生產(chǎn)生活用水方式和水價(jià)的長期偏低，農(nóng)業(yè)用水戶和非農(nóng)業(yè)用水戶的節(jié)水意識淺薄，用水浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，農(nóng)田灌溉常年不計(jì)量的進(jìn)行大水漫灌，造成用水矛盾突出，使有限的水資源不能充分發(fā)揮效益。水利工程缺少必要的維護(hù)，造成水的滲漏、流失，長流水的現(xiàn)象普遍存在。一些用水戶未經(jīng)審批非法打井取水。工業(yè)用水重復(fù)利用率低，萬元產(chǎn)值耗水超出國家標(biāo)準(zhǔn)。低廉的水價(jià)喚不起公眾的節(jié)水自覺性，城市生活用水也同樣存在著浪費(fèi)現(xiàn)象。

3對策與措施

3.1加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化資源意識

充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等新聞媒介，大力宣傳水資源保護(hù)的目的意義、目標(biāo)任務(wù)及相關(guān)法律、法規(guī)和方針政策，使廣大干部群眾充分認(rèn)識保護(hù)水資源、促進(jìn)節(jié)約用水、保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要作用，爭取社會各界和廣大用水戶的理解、支持和廣泛參與，營造良好的社會氛圍。結(jié)合水權(quán)水價(jià)改革，組織相關(guān)部門深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展水權(quán)水價(jià)綜合改革調(diào)研工作，認(rèn)真講解農(nóng)業(yè)初始水權(quán)確定、初始水權(quán)分配、水量如何交易，差異化水價(jià)如何核定、超定額累進(jìn)加價(jià)、農(nóng)業(yè)灌溉用水從量開征水資源費(fèi)、小型水利工程產(chǎn)權(quán)界定等問題。認(rèn)識水資源短缺的嚴(yán)重性，樹立水資源的危機(jī)感，進(jìn)一步強(qiáng)化水資源意識。

3.2加強(qiáng)管理，合理利用水資源

制定新的用水定額是管好水資源的基礎(chǔ)條件，科學(xué)規(guī)劃是管好水資源的關(guān)鍵措施，強(qiáng)化取水許可制度是管好水資源的重要手段，加強(qiáng)價(jià)格管理是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)杠桿。由于肅南縣水資源時空分布不均，必須進(jìn)行合理調(diào)配，對地表水和地下水、當(dāng)?shù)厮瓦^境水、淺層地下水和中深層地下水進(jìn)行聯(lián)合運(yùn)用，而且要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿來制約，以保證得到合理、優(yōu)化供水和用水。開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。依據(jù)水資源管理控制指標(biāo)，確定的用水總量指標(biāo)，逐級核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及各用水戶用水總量指標(biāo)，確定區(qū)域取用水總量和權(quán)益。完善取水許可制度，合理確認(rèn)各取用水戶的水資源使用權(quán)并登記頒發(fā)水權(quán)證書。以水資源市場化和社會化為導(dǎo)向，按照“優(yōu)化配置、節(jié)約有獎、市場交易、有序轉(zhuǎn)讓”的原則，積極探索建立水權(quán)流轉(zhuǎn)和運(yùn)行機(jī)制，引導(dǎo)開展多種形式的水權(quán)交易，實(shí)行水資源有償轉(zhuǎn)讓，提高水資源利用效率和效益。鼓勵吸納社會資金興建水利工程，獲得水權(quán)轉(zhuǎn)讓資格，進(jìn)行水資源有償轉(zhuǎn)讓。積極研究制定水權(quán)交易管理辦法，培育建立水權(quán)交易市場，健全交易規(guī)則，結(jié)合交易需求因地制宜建立不同形式的水權(quán)交易信息平臺，嘗試推進(jìn)水權(quán)交易。強(qiáng)化取水許可、水資源使用權(quán)確權(quán)、水權(quán)交易、水市場運(yùn)作監(jiān)管，明確監(jiān)管主體和職責(zé)分工，逐步規(guī)范水權(quán)交易行為，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)牧民用水權(quán)益，防止水權(quán)交易對第三方和生態(tài)環(huán)境造成影響。建立反映水資源稀缺程度和供水成本的水利工程供水價(jià)格機(jī)制，利用經(jīng)濟(jì)杠桿作用，促進(jìn)節(jié)約用水，保障水利工程良性運(yùn)行。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，加快落實(shí)工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助政策，合理確定農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，對不同水源和不同類型用水實(shí)行差別水價(jià)，實(shí)行定額內(nèi)用水優(yōu)惠水價(jià)、超定額用水累進(jìn)加價(jià)。建立地表水和地下水統(tǒng)一管理制度，進(jìn)一步強(qiáng)化地下水管理，全面開征農(nóng)業(yè)灌溉地下水水費(fèi)和地下水資源費(fèi)，用于機(jī)井計(jì)量設(shè)施的安裝、水利設(shè)施的維修更新、水管單位人員經(jīng)費(fèi)以及節(jié)水獎勵。

3.3進(jìn)一步完善計(jì)劃用水和節(jié)約用水的制度

對納入取水許可管理的用水單位全面實(shí)行計(jì)劃用水管理，非取水許可用水單位逐步納入計(jì)劃用水管理。加強(qiáng)用水總量控制和定額管理，按照“肅南縣2015年至2030年水資源管理控制指標(biāo)”，逐步核減各取水戶許可取水量，使轄區(qū)內(nèi)許可取水總量下降至紅線指標(biāo)內(nèi)。同時，組織取水單位報(bào)送用水總結(jié)和用水計(jì)劃申請，經(jīng)發(fā)證部門審核后下達(dá)。用水計(jì)劃總量不得超過區(qū)域年度用水總量控制指標(biāo)。計(jì)劃用水管理工作實(shí)施范圍主要包括已經(jīng)納入取水許可管理的所有用水戶。涉及黃委會黑河流域管理局、省水利廳、市水務(wù)局以及各縣區(qū)水務(wù)局審批發(fā)證的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活、生態(tài)等各行業(yè)用水戶。對于使用城市自來水的工業(yè)企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、賓館、餐飲、醫(yī)院、學(xué)校等非居民生活用水戶，從今年起逐步納入計(jì)劃用水管理。

3.4加快節(jié)水工程建設(shè)，提高水資源利用效率

推廣旱作節(jié)水技術(shù)。積極推廣噴灌、滴灌、管灌等高效節(jié)水灌溉及壟膜溝灌等農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)和水肥、水藥一體化技術(shù)，開展技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民科學(xué)用水的技術(shù)水平，推廣農(nóng)機(jī)農(nóng)藝節(jié)水。大力推廣深松整地、覆蓋保墑、秸桿還田、增施有機(jī)肥以及合理使用生物抗旱劑、土壤保水劑等技術(shù)，提高土壤吸納和保持水分的能力，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)。因地制宜發(fā)展抗旱、高產(chǎn)適應(yīng)性強(qiáng)的特色優(yōu)勢作物，建立作物生育階段需求與降水季節(jié)分配相吻合的節(jié)水型農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。

4結(jié)語

總之，強(qiáng)化水資源管理功在當(dāng)代，利在千秋，僅靠水行政部門、靠一代人是無法完成的，也不能僅僅在于政府實(shí)施強(qiáng)制，要全民動員，全社會參與，實(shí)現(xiàn)人水和諧，最終服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會。

[收稿日期]2016-03-08

[作者簡介]王愛華(1966-)，女，甘肅張掖人，工程師，主要從事牧區(qū)小型水利規(guī)劃設(shè)計(jì)及工程勘察施工工作。

[中圖分類號]TV213.4

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]B

[文章編號]1004-1184(2016)03-0155-03