朱衛(wèi)國(guó)

(中國(guó)地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司　北京　100037)

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新業(yè)態(tài)下城市軌道交通項(xiàng)目評(píng)估探討

朱衛(wèi)國(guó)

(中國(guó)地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司北京100037)

闡明城市軌道交通項(xiàng)目評(píng)估是政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程序中的重要環(huán)節(jié)，在國(guó)家發(fā)展改革委審批建設(shè)規(guī)劃、省級(jí)發(fā)改部門審核可行性研究的背景下，認(rèn)為評(píng)估機(jī)構(gòu)需要正確定位、客觀公正、實(shí)事求是地進(jìn)行評(píng)估，建立能夠保障專業(yè)知識(shí)正確運(yùn)用的評(píng)估管理機(jī)制，并且要抓住軌道交通行業(yè)的建設(shè)管理特點(diǎn)，明確各階段評(píng)估重點(diǎn)，以真正發(fā)揮評(píng)估的作用。

城市軌道交通；項(xiàng)目評(píng)估；新業(yè)態(tài)；評(píng)估機(jī)構(gòu)；客觀公正

在以往的城市軌道交通建設(shè)管理程序中，建設(shè)規(guī)劃獲得國(guó)家批復(fù)以后，各條線路的可行性研究報(bào)告需上報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委審查。在本屆政府簡(jiǎn)政放權(quán)的思想指導(dǎo)下，國(guó)家將可行性研究報(bào)告的審查工作下放到省級(jí)政府來(lái)管理。省級(jí)發(fā)改部門在做項(xiàng)目決策前需要有咨詢機(jī)構(gòu)為其提供技術(shù)支持。國(guó)家發(fā)展改革委在發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號(hào)文中明確了在項(xiàng)目審批前應(yīng)委托有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)開展評(píng)估工作[1]。

筆者作為編制發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號(hào)文附件《城市軌道交通規(guī)劃編制和評(píng)審要點(diǎn)》《城市軌道交通工程項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制和評(píng)估大綱》的主要參與者，結(jié)合評(píng)估工作實(shí)際，從第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)角度，探討如何做好新業(yè)態(tài)下的城市軌道交通評(píng)估工作。

1　影響評(píng)估的關(guān)鍵因素

咨詢?cè)u(píng)估工作是城市軌道交通項(xiàng)目管理中非常重要的環(huán)節(jié)，尤其是將可研下放到省級(jí)管理后，評(píng)估工作更為重要。由于各種各樣的原因，影響評(píng)估工作的因素很多，但主要集中在以下幾個(gè)方面，無(wú)論是管理部門還是評(píng)估機(jī)構(gòu)只要認(rèn)清這些關(guān)鍵影響因素，就可以在工作中有的放矢，避免各種因素的影響，確保評(píng)估目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.1評(píng)估機(jī)構(gòu)的公正性

以往軌道交通項(xiàng)目的咨詢?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)通常是國(guó)內(nèi)幾家大型專業(yè)咨詢公司或設(shè)計(jì)院，受國(guó)家發(fā)展改革委委托，并對(duì)國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)，具有一定的公正性保障?？裳袑徟鷻?quán)限下放后，省級(jí)發(fā)改部門委托的評(píng)估機(jī)構(gòu)涉及面更廣泛，包括部分地方性咨詢機(jī)構(gòu)，是否能夠不受眾多利益關(guān)聯(lián)方等因素影響，獨(dú)立公正地進(jìn)行評(píng)估是評(píng)估質(zhì)量保證的重要前提。認(rèn)清這一點(diǎn)，選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)需要確保其公正性。

1.2評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性

軌道交通項(xiàng)目涉及多個(gè)系統(tǒng)，是專業(yè)性很強(qiáng)的工程，評(píng)估機(jī)構(gòu)是否專業(yè)很重要。

省級(jí)發(fā)改部門管理經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的多種行業(yè)，通常有固定的評(píng)審中心或咨詢公司，但對(duì)軌道交通的專業(yè)性管理就顯得力不從心，通常通過(guò)專家會(huì)的形式借助專家的力量進(jìn)行評(píng)估。但由于給專家的時(shí)間短，任務(wù)重，以及其專業(yè)能力的差別，可能會(huì)造成評(píng)估結(jié)論的偏差，需要評(píng)估機(jī)構(gòu)有自身的識(shí)別能力和綜合能力。因此，評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性也是評(píng)估過(guò)程必須要考慮的。

1.3評(píng)估工作的深入性

軌道交通項(xiàng)目投資巨大，通常1條線需要投資上百億元或幾百億元。要進(jìn)行深入評(píng)估就需要投入很大的人力、物力、財(cái)力、精力，需要進(jìn)行必要的調(diào)研、調(diào)查、研究和論證，有時(shí)可能還需要反復(fù)多次。

長(zhǎng)期以來(lái)，評(píng)估工作是政府部門委托，一直采用國(guó)家計(jì)委(1999)1283號(hào)《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目前期工作咨詢收費(fèi)暫行規(guī)定的通知》的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[2]，評(píng)估收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)很低，不可避免地形成簡(jiǎn)化評(píng)估程序和內(nèi)容、降低標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)約投入的趨勢(shì)，給評(píng)估質(zhì)量帶來(lái)巨大的影響。

雖然發(fā)改價(jià)格(2015)299號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步放開建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)服務(wù)價(jià)格的通知》[3]明確了建設(shè)項(xiàng)目前期工程費(fèi)用的市場(chǎng)化要求，但面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的政府性投資，以及后續(xù)工作巨大的利益影響，評(píng)估費(fèi)用能否真正做到市場(chǎng)化還有待檢驗(yàn)。

總之，無(wú)論從政府角度還是評(píng)估機(jī)構(gòu)角度，只有認(rèn)清評(píng)估過(guò)程存在的問(wèn)題，以及新業(yè)態(tài)下可能出現(xiàn)的影響評(píng)估質(zhì)量的因素，才能夠避免各種因素的影響，確保評(píng)估目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2　正確定位，做到客觀公正

城市軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)主體是地方政府，立項(xiàng)審批是國(guó)務(wù)院主管部門，可行性研究審批是省級(jí)政府主管部門。評(píng)估機(jī)構(gòu)是以第三方的角色為政府部門提供技術(shù)咨詢，為政府決策提供技術(shù)支持。需要評(píng)估機(jī)構(gòu)正確認(rèn)清自己的角色，客觀公正地做好技術(shù)第三方。

2.1政府需要專業(yè)公正的第三方

軌道交通項(xiàng)目涉及多學(xué)科、多專業(yè)，一個(gè)人要全面深入地了解之很不現(xiàn)實(shí)，政府工作人員很難對(duì)上報(bào)來(lái)的技術(shù)文件做出全面評(píng)價(jià)，科學(xué)行政也需要有專業(yè)第三方提供技術(shù)咨詢。因此，在對(duì)軌道交通項(xiàng)目進(jìn)行決策前，需要有專業(yè)的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)提供客觀公正的技術(shù)評(píng)估。從政府的角度，這個(gè)第三方必須專業(yè)、客觀、公正、無(wú)利害關(guān)系。

2.2評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)正確自我定位

由于受政府委托，代替政府部門做技術(shù)把關(guān)，評(píng)估機(jī)構(gòu)需要正確自我定位，從第三方角度客觀地反映項(xiàng)目的實(shí)際情況。首先，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)擺正心態(tài)，做好“幕僚”，為政府決策做好技術(shù)支持工作，而不是做“政府代理人”，不能有代政府行使權(quán)力的心態(tài)。其次，評(píng)估機(jī)構(gòu)不能有項(xiàng)目后續(xù)承擔(dān)設(shè)計(jì)、施工任務(wù)等因素的影響，不能有利益關(guān)系，這樣才能保證評(píng)估結(jié)論的科學(xué)合理、公正、客觀?？傊?，只有從思想觀念上正確定位，認(rèn)清角色任務(wù)，才能依靠自身技術(shù)素養(yǎng)，為政府決策提供客觀公正的技術(shù)支撐。

3　實(shí)事求是，發(fā)揮評(píng)估作用

評(píng)估是軌道交通建設(shè)程序中的重要環(huán)節(jié)，通過(guò)分階段對(duì)建設(shè)規(guī)劃、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)等進(jìn)行評(píng)估，就擬建項(xiàng)目的必要性、可行性、經(jīng)濟(jì)性、合理性及合法性進(jìn)行綜合分析，提出評(píng)估結(jié)論，作為政府決策的重要依據(jù)。在這一過(guò)程中，評(píng)估機(jī)構(gòu)必須實(shí)事求是，充分發(fā)揮評(píng)估的作用。

一直以來(lái)，軌道交通項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃及可行性研究都要上報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委，由國(guó)家發(fā)展改革委委托咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，這種評(píng)估起到了重要作用。但隨著建設(shè)軌道交通的城市越來(lái)越多，政府部門面對(duì)的情況也越來(lái)越復(fù)雜，國(guó)家相關(guān)主管部門間也需要協(xié)調(diào)，造成建設(shè)規(guī)劃及可研審批周期長(zhǎng)，評(píng)估過(guò)程復(fù)雜?？尚行匝芯繉徟鷻?quán)限下放到省級(jí)行政主體后，可能會(huì)形成工作簡(jiǎn)化、審批加快的趨勢(shì)，甚至可能影響評(píng)估的科學(xué)性、公正性。

評(píng)估機(jī)構(gòu)必須實(shí)事求是地提出評(píng)估意見，敢于說(shuō)不，充分發(fā)揮評(píng)估作用。我公司在評(píng)估《北京軌道交通東四環(huán)線工程可行性研究》[4]項(xiàng)目時(shí)，面對(duì)的情況就比較復(fù)雜。由于軌道交通項(xiàng)目投資大、專業(yè)多、建設(shè)周期長(zhǎng)、在可研評(píng)估的同時(shí)，設(shè)計(jì)及施工準(zhǔn)備工作都已開展，似乎項(xiàng)目建設(shè)勢(shì)在必行。通過(guò)深入細(xì)致的評(píng)估工作，實(shí)事求是地提出了項(xiàng)目在規(guī)劃符合性、系統(tǒng)合理性、環(huán)境影響方面存在的不足，客觀公正地做了評(píng)價(jià)，給出慎重決策的建議，為政府決策暫停該項(xiàng)目建設(shè)提供了重要的技術(shù)支持。

4　專業(yè)水平，提高評(píng)估質(zhì)量

評(píng)估機(jī)構(gòu)必須具備極高的專業(yè)水平，評(píng)估機(jī)構(gòu)及人員自身的專業(yè)素質(zhì)是提高評(píng)估質(zhì)量的重要保障。

現(xiàn)階段城市軌道交通項(xiàng)目通常采用的評(píng)估模式是評(píng)估單位組織專家組，借助專家力量以評(píng)估會(huì)的形式集中專家意見，并依據(jù)專家意見編制評(píng)估報(bào)告。因此，專家水平是評(píng)估質(zhì)量的一個(gè)重要影響因素，評(píng)估單位在用好專家的同時(shí)，更要提升自身的專業(yè)水平。

4.1充分發(fā)揮專家作用

專家通常是行業(yè)內(nèi)專業(yè)水平較高的技術(shù)人員，在自身的專業(yè)領(lǐng)域成績(jī)突出，技術(shù)全面。借助專家力量可以極大地提升評(píng)估水平。但專家通常都是業(yè)務(wù)骨干或行業(yè)內(nèi)知名人士，工作繁忙，時(shí)間緊張，在短時(shí)間內(nèi)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)了解，并提出科學(xué)意見，對(duì)專家及評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，都是一個(gè)較高的要求。

因此，要充分發(fā)揮專家作用，評(píng)估機(jī)構(gòu)首先要對(duì)評(píng)估項(xiàng)目充分了解，根據(jù)評(píng)估的重點(diǎn)、難點(diǎn)，有針對(duì)性地選擇專家。其次，要保障專家有充分的時(shí)間了解項(xiàng)目，了解項(xiàng)目的重難點(diǎn)，聽取匯報(bào)和了解相關(guān)意見，能充分與報(bào)告編制人員、相關(guān)部門、評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通交流。另外，需要建立一定的機(jī)制，確保專家認(rèn)真負(fù)責(zé)地行使職責(zé)，既能充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，又不能受外界因素的影響。讓專家充分發(fā)揮作用可以有效提高評(píng)估質(zhì)量，起到事半功倍的效果。

4.2專業(yè)素質(zhì)是評(píng)估質(zhì)量的保障

評(píng)估質(zhì)量需要評(píng)估機(jī)構(gòu)專業(yè)素質(zhì)的保障，尤其是對(duì)直接相關(guān)人員的專業(yè)水平要求較高，需要有較強(qiáng)的綜合能力，能夠?qū)壍澜煌ㄖ斜姸鄬I(yè)都有一定程度的了解，具有對(duì)項(xiàng)目全面評(píng)價(jià)的能力以及識(shí)別項(xiàng)目重難點(diǎn)的能力。

由于專家工作的特點(diǎn)是時(shí)間短，任務(wù)重，所以在做出咨詢意見的過(guò)程中存在遺漏某些問(wèn)題的可能，尤其是容易被忽略的地方。這就更需要評(píng)估從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)和綜合能力。

例如筆者在評(píng)估某城市的一個(gè)軌道交通高架車站改造項(xiàng)目時(shí)，新增加的過(guò)街高架橋橋墩立在城市道路人行道上?？此坪侠淼姆桨竻s存在一定問(wèn)題，已有的一個(gè)過(guò)街天橋的橋墩也立在人行道上，新增高架橋需要與其錯(cuò)位而立。表面上可行的方案，卻因兩個(gè)橋墩的布置造成了城市道路人行道失去了連續(xù)性。專家意見沒有發(fā)現(xiàn)這一問(wèn)題，評(píng)估人員及時(shí)指出了問(wèn)題所在，給出正確評(píng)估意見，才使得這一問(wèn)題在后續(xù)工作中得到優(yōu)化。因此，評(píng)估人員需要有較高的專業(yè)水平和系統(tǒng)能力，能對(duì)項(xiàng)目整體把握，而不僅僅是對(duì)項(xiàng)目的投資估算進(jìn)行審核。

5　機(jī)制保障，確保評(píng)估嚴(yán)謹(jǐn)

評(píng)估工作不僅需要評(píng)估單位有正確的定位、專業(yè)的水平和實(shí)事求是的態(tài)度，更需要有效的機(jī)制來(lái)保障評(píng)估工作的嚴(yán)謹(jǐn)。

評(píng)估項(xiàng)目各有各的特點(diǎn)，需要一套有效的質(zhì)量管理體系來(lái)確保評(píng)估質(zhì)量。根據(jù)評(píng)估工作流程特點(diǎn)，建立了一套評(píng)估項(xiàng)目管理辦法，實(shí)施三級(jí)審核制度，并最終要通過(guò)公司技術(shù)委員會(huì)專題會(huì)審。將整個(gè)評(píng)估流程納入ISO9000管理體系，從項(xiàng)目的輸入到輸出全過(guò)程進(jìn)行質(zhì)量管控，確保評(píng)估報(bào)告質(zhì)量沒有瑕疵。

有效的機(jī)制能夠確保評(píng)估機(jī)構(gòu)專業(yè)水平的充分發(fā)揮，是形成高質(zhì)量評(píng)估報(bào)告的保障。

6　用心評(píng)估，緊抓行業(yè)特點(diǎn)

城市軌道交通項(xiàng)目投資巨大，對(duì)城市影響深遠(yuǎn)，因此國(guó)家要求擬建設(shè)城市軌道交通的城市必須上報(bào)建設(shè)規(guī)劃，申請(qǐng)立項(xiàng)。建設(shè)規(guī)劃由國(guó)家發(fā)展改革委委托評(píng)估，批復(fù)項(xiàng)目立項(xiàng)后，可行性研究報(bào)告由省級(jí)發(fā)展改革委委托評(píng)估。建設(shè)規(guī)劃與可行性研究階段不同，深度不同，更主要的是編制目的有區(qū)別，委托主體以及評(píng)估單位都可能不同，這就給評(píng)估機(jī)構(gòu)提出了更高的要求。需要對(duì)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)充分了解，抓住各階段評(píng)估重點(diǎn)。

6.1建設(shè)規(guī)劃評(píng)估重點(diǎn)

建設(shè)規(guī)劃編制的主要目的是上報(bào)國(guó)家申請(qǐng)立項(xiàng)，因此，在編制過(guò)程中會(huì)盡可能滿足可批性。評(píng)估中必須識(shí)別項(xiàng)目的真實(shí)、合規(guī)及合理性。

《城市軌道交通規(guī)劃編制和評(píng)審要點(diǎn)》[5]中針對(duì)規(guī)劃評(píng)估提出了6個(gè)方面的要求作為評(píng)估重點(diǎn)：必要性和建設(shè)時(shí)機(jī)、合規(guī)性、合理性、可行性、外部保障、可控性。

規(guī)劃評(píng)估實(shí)質(zhì)上就是要確定建設(shè)項(xiàng)目是否必要，建設(shè)時(shí)機(jī)是否合適，建設(shè)方案是不是合理，效果如何；另一層意思是考量政府財(cái)政承受能力、外部保障條件是否具備，風(fēng)險(xiǎn)是否可控。把握住重點(diǎn)，才能使評(píng)估起到應(yīng)有的作用。

6.2可行性研究評(píng)估重點(diǎn)

可行性研究是在建設(shè)規(guī)劃批復(fù)立項(xiàng)后進(jìn)行的，是承接建設(shè)規(guī)劃并指導(dǎo)工程設(shè)計(jì)的研究階段。評(píng)估工作的主要任務(wù)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全面的評(píng)估。

《城市軌道交通工程項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制和評(píng)估大綱》[6]中提出了6個(gè)方面的評(píng)估重點(diǎn)：必要性、合規(guī)性、合理性、安全可靠性、經(jīng)濟(jì)性、創(chuàng)新性。

可以看到，可行性研究評(píng)估與建設(shè)規(guī)劃評(píng)估重點(diǎn)有相同點(diǎn)，也有不同點(diǎn)，相同點(diǎn)中的側(cè)重點(diǎn)及評(píng)估依據(jù)也有一定差別?？裳性u(píng)估更要突出與建設(shè)規(guī)劃批復(fù)方案的相同與不同、工程方案的合理性、經(jīng)濟(jì)合理性等方面。

評(píng)估中一定要緊抓兩個(gè)階段的評(píng)估重點(diǎn)，并注重協(xié)調(diào)兩個(gè)階段的關(guān)系，做到實(shí)事求是、公正、合理。

7　結(jié)語(yǔ)

城市軌道交通作為政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資巨大，影響深遠(yuǎn)。評(píng)估單位應(yīng)該有強(qiáng)烈的責(zé)任感，以實(shí)事求是的精神，運(yùn)用專業(yè)知識(shí)，為政府部門做好技術(shù)支撐，在項(xiàng)目決策中切實(shí)起到評(píng)估的作用。

[1] 國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知:發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號(hào)文[A].北京，2015.

[2] 關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目前期工作咨詢收費(fèi)暫行規(guī)定的通知：計(jì)價(jià)格[1999]1283號(hào)文[A].北京，1999.

[3] 關(guān)于進(jìn)一步放開建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)服務(wù)價(jià)格的通知:發(fā)改價(jià)格[2015]299號(hào)文[A].北京，2015.

[4] 中國(guó)地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.北京軌道交通東四環(huán)線可行性研究咨詢?cè)u(píng)估報(bào)告[R].北京，2014.

[5] 城市軌道交通規(guī)劃編制和評(píng)審要點(diǎn):發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號(hào)文:附件1[A].北京，2015.

[6] 城市軌道交通工程項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制和評(píng)估大綱:發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號(hào)文:附件2[A].北京，2015.

(編輯：曹雪明)

Assessment of Urban Rail Transit Project with New Style of Business

Zhu Weiguo

(China Metro Engineering Consulting Corporation, Beijing 100037)

The assessment of urban rail transit project is an important link in government investment. Currently in China, the construction plan should be approved by the National Development and Reform Commission and feasibility study by the provincial development and reform departments. Under this context, assessment agencies should have correct positioning, be objective and fair, seek truth from facts, establish management mechanism to make use of professional knowledge, seize the characteristics of urban rail industry, focus on the emphasis in different assessment stages and play a real role in assessment.

urban rail transit; project assessment; new style of business; assessment agencies; objective and fair

10.3969/j.issn.1672-6073.2016.01.025

2015-11-13

2015-11-26

朱衛(wèi)國(guó)，男，副總工程師兼評(píng)估中心主任，高級(jí)工程師，從事軌道交通規(guī)劃設(shè)計(jì)及咨詢?cè)u(píng)估，zhu_cmecc@163.com

國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號(hào)文

U231

A

1672-6073(2016)01-0106-03截至2015年中期，我國(guó)內(nèi)地已有39個(gè)城市的軌道交通建設(shè)得到國(guó)家批復(fù)，批復(fù)建設(shè)總里程達(dá)到6 839.7 km。